TROISIEME PARTIE
ACTIVITES DES SECTEURS TRANSVERSAUX
LES REFORMES
1. Le pouvoir de proposition du Médiateur de la République
Le pouvoir de proposition de réforme que détient le Médiateur de la République n'est pas l'aspect le mieux connu de sa mission. Il revêt cependant une grande importance dans la mesure où ce pouvoir constitue le complément logique - et même indispensable - de la fonction d'intercession entre les citoyens et l'administration.
A. Les origines et les définitions textuelles
Le pouvoir de proposition de réforme existait sous une forme assez modeste dans le texte initial de la loi du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur.
Il était prévu par l'actuel premier alinéa de l'article 9 de cette loi ainsi rédigé : "Lorsqu'une réclamation lui paraît justifiée, le Médiateur de la République fait toutes les recommandations qui lui paraissent de nature à régler les difficultés dont il est saisi et, le cas échéant, toutes propositions tendant à améliorer le fonctionnement de l'organisme concerné".
Dès l'origine, un lien fort était donc établi entre, d'une part, le traitement des réclamations individuelles et d'autre part, la possibilité de faire des propositions visant à mettre fin aux dysfonctionnements de l'action administrative qui ont donné lieu à réclamation.
Ce lien obéit à une préoccupation de bon sens : à quoi servirait de traiter les effets mais pas la cause ? Un Médiateur privé de la faculté d'agir sur les causes serait dans bien des cas condamné à tenter sans relâche d'atténuer les conséquences d'erreurs administratives qui ne cesseraient de se reproduire.
Le pouvoir de proposition reconnu au Médiateur de la République par la loi de 1973 restait cependant limité. En effet, en restreignant l'objet des recommandations du Médiateur de la République à l'amélioration du fonctionnement de l'organisme concerné, la loi de 1973 pouvait être interprétée comme excluant toute remise en cause de l'ordre juridique existant, c'est-à-dire toute proposition de modification de la norme applicable.
Les Médiateurs de la République qui se sont succédés depuis 1973 n'ont pas retenu une telle interprétation.
Le rapport annuel pour 1974 indiquait que nombre de réclamations faisait apparaître l'imperfection de la règle appliquée et qu'en conséquence, le Médiateur s'était orienté vers un rôle de "détecteur de réformes".
Le législateur a tiré les conséquences de cette évolution en renforçant le pouvoir de proposition du Médiateur de la République dans la loi du 21 décembre 1976 modifiant le texte fondateur de 1973. Après le premier alinéa de l'article 9 déjà cité, a été inséré un alinéa ainsi rédigé : "Lorsqu'il apparaît au Médiateur de la République, à l'occasion d'une réclamation dont il a été saisi, que l'application de dispositions législatives ou réglementaires aboutit à une iniquité, il peut recommander à l'organisme mis en cause toute solution permettant de régler en équité la situation du requérant, proposer à l'autorité compétente toutes mesures qu'il estime de nature à y remédier et suggérer les modifications qu'il lui paraît opportun d'apporter à des textes législatifs ou réglementaires".
Là encore, on retrouve une articulation bien marquée entre les deux prérogatives reconnues au Médiateur de la République, le règlement des situations individuelles par une invitation à mieux appliquer la règle de droit ou par une recommandation en équité et la proposition de réforme visant à faire disparaître à la source l'iniquité en modifiant la norme concernée.
Les deux démarches ne sont ni exclusives l'une de l'autre ni nécessairement liées, plusieurs hypothèses devant être envisagées :
- une situation très exceptionnelle justifie de recourir à la seule procédure de la recommandation en équité ;
- dans les situations très courantes, la recommandation en équité n'a pas de chance d'aboutir et la voie de la proposition de réforme est la seule praticable;
- dans certaines situations intermédiaires, le cumul des deux démarches est possible : une recommandation en équité permettra de régler rapidement le cas individuel dont le Médiateur de la République a été saisi et une proposition de réforme sera ensuite élaborée pour éviter que le problème ne se reproduise.
Le rappel historique qui vient d'être fait permet de mieux distinguer le double fondement théorique du pouvoir de proposition du Médiateur de la République.
B. Les fondements théoriques : le dysfonctionnement du service public et l'iniquité
La notion de dysfonctionnement administratif, quoique complexe, est plus facile à cerner que celle d'iniquité : elle peut s'appréhender au travers d'une typologie de la "maladministration", qui irait du manque de communication avec l'administré à l'application tatillonne ou à l'interprétation erronée de la règle de droit, en passant par la mauvaise coordination des services concernés.
La notion d'iniquité - ou de situation inéquitable - est plus difficile à cerner.
Il existe d'abord une conception relative de l'iniquité qui trouve sa source dans une approche comparative et recoupe largement la notion d'inégalité de traitement non justifiée.
Par exemple, la proposition de réforme (97-R014) qui demande que les conditions d'attribution des majorations pour enfants et des pensions de réversion soient les mêmes pour les hommes et les femmes, repose sur l'idée que les différences de traitement existantes ne sont plus justifiées dans l'état actuel de la société.
Il existe aussi une conception absolue de l'absence d'équité qui exprime le caractère intrinsèquement injuste de telle ou telle situation, en dehors de toute comparaison.
Il en va ainsi de la proposition (98-R016) relative à la création d'un mécanisme d'indemnisation des personnes atteintes par l'hépatite C qui est fondée sur une appréciation autonome de la situation de ces personnes, le rapprochement avec la situation des victimes du SIDA n'étant qu'un argument surabondant et non la justification de la proposition.
Les modalités pratiques d'exercice du pouvoir de proposition de réforme du Médiateur de la République sont également très importantes en termes d'efficacité.
C. La saisine
Les règles relatives à la saisine du Médiateur de la République sont simples.
Le principe général est le même que pour les réclamations individuelles : les demandes de proposition de réforme doivent être transmises au Médiateur de la République par un parlementaire français.
Ce principe recouvre en fait trois cas de figure distincts :
- soit le parlementaire saisit le Médiateur de la République d'une demande de proposition de réforme exprimée en son nom propre, avec ou sans référence à un cas particulier dont il a eu connaissance (hypothèse prévue expressément par l'article 6 de la loi de 1973) ;
- soit le parlementaire transmet une demande de réforme émise par une personne physique ou morale ;
- soit encore le parlementaire saisit le Médiateur de la République d'une réclamation individuelle, qui est ensuite "convertie" en demande de réforme par le secteur d'instruction de la Médiature chargé de la traiter. Cette conversion intervient principalement dans les cas où la médiation ne peut aboutir, le droit en vigueur ayant été appliqué de manière irréprochable ou, plus rarement, en complément d'une recommandation en équité.
Il existe par ailleurs une dérogation au principe de la saisine par un parlementaire. Par souci d'efficacité et pour éviter une multiplication des démarches préalables, le Médiateur de la République accepte d'instruire les demandes de réforme qui lui ont été adressées par l'intermédiaire ou à l'initiative d'un de ses délégués départementaux.
D. L'instruction des demandes
L'instruction des demandes de réforme est une phase de recherche des éléments d'appréciation qui conduiront le Médiateur de la République à statuer.
Lorsque sa décision est négative, il adresse au délégué départemental ou au parlementaire qui l'a saisi une lettre dite "de clôture" dans laquelle sont exposés de la manière la plus complète possible les arguments, tant juridiques que d'opportunité, qui l'ont conduit à ne pas reprendre à son compte la proposition qui lui a été soumise. Eu égard aux fondements de son pouvoir de proposition, il motive principalement ses refus par l'absence de dysfonctionnement de l'organisme concerné ou par l'absence d'iniquité caractérisée.
D'autres éléments sont également susceptibles d'être pris en considération, parmi lesquels le coût de la proposition ou l'existence d'une décision explicite et récente du législateur sur le sujet. D'une manière générale, le terrain de prédilection du Médiateur de la République est celui des propositions concrètes, précises et bien ciblées. Il n'a, a priori, pas vocation à participer au débat politique ou à tenter d'infléchir telle ou telle grande orientation du Gouvernement.
Ces quelques principes ne constituent pas des règles absolues et doivent être interprétées au cas par cas.
Dans les cas où le Médiateur de la République estime justifiée la demande de réforme qui lui a été adressée, il élabore une proposition de réforme qui prend la forme d'une lettre adressée aux ministres concernés. La proposition est alors motivée de manière également très complète et il est fréquent que le Médiateur de la République réponde par avance aux objections que l'administration est susceptible de formuler (pour exemple, la proposition de réforme demandant un assouplissement des conditions de remboursement des frais de transport pré et post-opératoires évoque la possibilité de mettre en place un mécanisme d'encadrement susceptible de prévenir d'éventuels abus).
D'une manière générale, lorsque cela lui paraît possible, le Médiateur de la République s'efforce de ne pas se borner à définir les objectifs à atteindre et de proposer des modalités de mise en oeuvre : il va parfois jusqu'à indiquer de manière précise la nouvelle rédaction d'une disposition législative ou réglementaire qui serait susceptible de le satisfaire.
La phase suivante est celle du suivi des propositions de réforme.
E. Le suivi des propositions de réforme
Ce suivi constitue sans doute l'aspect le plus original du pouvoir de proposition de réforme du Médiateur de la République.
Un certain nombre d'autorités administratives indépendantes, de corps de contrôle ou de juridictions, formulent de manière ponctuelle ou régulière des propositions de réforme. S'agissant des propositions régulièrement émises, on peut citer par exemple les rapports annuels du Conseil d'Etat ou de la Cour des Comptes.
Les réformes proposées par le Médiateur de la République ont une double originalité. Elles sont les seules à être aussi diversifiées dans leur objet et surtout les seules à donner lieu à un suivi régulier.
S'agissant de l'objet, les propositions contenues dans les rapports précités sont généralement cantonnées à un domaine ou à un thème précis, tandis que le Médiateur de la République formule en permanence des propositions qui couvrent presque tous les champs du droit.
En ce qui concerne le suivi, lesdites propositions sont en quelque sorte "abandonnées à leur sort" : dans le meilleur des cas, le rapport annuel suivant fait le point sur leur état d'avancement.
Le stock des propositions de réforme du Médiateur de la République fait au contraire l'objet d'une gestion active qui prend des formes assez variées.
Dans tous les cas, la démarche du Médiateur de la République consiste à entretenir avec les administrations concernées un dialogue permanent qui ne s'achève que lorsque sa proposition de réforme a été totalement satisfaite ou, dans des cas plus rares, lorsque les services publics l'ont convaincu de la réalité des obstacles qui s'opposent à la mise en oeuvre de la proposition, ou qui ne permettent que de la satisfaire de manière partielle.
Dans l'intervalle, face à un éventail de situations assez large, qui va de l'absence de réponse à la réponse positive non suivie d'effet, en passant par la réponse négative ou l'accord sur les principes mais non sur les modalités de la réforme, le Médiateur de la République dispose de plusieurs moyens d'action.
Il s'efforce de faire avancer les dossiers en relançant par voie épistolaire les ministères concernés, notamment à l'occasion de toute évolution nouvelle confortant sa demande ou faisant apparaître le caractère contestable des arguments invoqués à l'encontre de sa proposition, ou en faisant appel aux hauts-fonctionnaires qui ont été désignés comme "correspondants du Médiateur" au sein de leur ministère.
Par ailleurs, les services du Médiateur de la République entretiennent des contacts étroits et directs avec les services ministériels concernés pour dissiper les éventuels malentendus sur leurs positions respectives, pour apprécier la nature et la réalité des obstacles techniques ou politiques auxquels se heurteraient les propositions du Médiateur de la République et pour suivre le cheminement des mesures envisagées ou annoncées pour satisfaire ces propositions.
Enfin, le Médiateur de la République peut faire usage d'une arme qui lui est propre et qui s'est, à maintes reprises, révélée très efficace, en demandant l'inscription d'une proposition de réforme à l'ordre du jour d'un comité interministériel de suivi des propositions de réforme du Médiateur de la République.
Cette procédure particulière a été mise en place par une circulaire du Premier ministre du 7 octobre 1986 et confirmée par une circulaire du Premier ministre du 10 avril 1995. Il y a lieu de noter que, si ces circulaires confient au ministre chargé de la Réforme de l'Etat le soin de provoquer la réunion du comité interministériel précité, en pratique c'est le Médiateur de la République qui prend l'initiative d'une telle réunion et surtout qui en fixe librement l'ordre du jour.
Se réunissant plusieurs fois par an, ce comité est présidé par le directeur de cabinet du ministre chargé de la Réforme de l'Etat, en présence du directeur au Secrétariat général du Gouvernement. Il permet aux services du Médiateur de la République et aux représentants des ministères concernés de faire le point sur l'état d'avancement des propositions inscrites et de débattre de leur bien-fondé ; surtout il donne lieu à des arbitrages rendus par son président et qui s'imposent aux ministères concernés. En cas de désaccord persistant, le Médiateur de la République a la faculté de demander l'arbitrage du Premier ministre. Celui-ci est alors opéré au cours d'un comité interministériel ad hoc présidé par un membre de son cabinet.
Le dialogue qui a ainsi pu être instauré entre la Médiature et l'administration porte ses fruits : en 1998, vingt-trois propositions de réforme du Médiateur de la République ont été satisfaites.
Enfin, il serait incomplet d'évoquer l'activité réformatrice du Médiateur de la République sans mentionner les modifications susceptibles de lui être apportées par le projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration.
F. Le projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration (DCRA)
Ce projet de loi, qui a été adopté en première lecture par l'Assemblée nationale et le Sénat, supprime d'abord l'obligation actuellement faite au Médiateur de la République de fonder ses propositions de réforme sur les réclamations dont il a été saisi par l'intermédiaire d'un parlementaire. Cette modification, en faisant disparaître le "filtre parlementaire", permet non seulement la saisine directe du Médiateur de la République par toute personne résidant en France - pour les propositions de réforme et pour elles seulement- mais aussi l'autosaisine du Médiateur de la République. Si elle comporte sans doute un risque d'engorgement, cette modification constitue pour l'essentiel une chance pour l'institution, puisqu'elle devrait lui permettre de traiter des demandes de réforme d'origines plus diversifiées et d'intervenir de son propre chef sur des questions d'actualité.
La deuxième modification prévue par le projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration consiste à étendre au pouvoir de proposition de réforme une faculté dont dispose déjà le Médiateur de la République dans sa fonction d'intercession : elle consiste à l'autoriser à rendre publiques ses propositions à défaut de réponse satisfaisante dans le délai qu'il a fixé. Il s'agit en fait d'un élément de dissuasion : cette faculté étant aujourd'hui peu utilisée dans le domaine des recommandations.
2. Les propositions de réforme émises et clôturées en 1999
L'article 9 de la loi du 3 janvier 1973 confère au Médiateur de la République le pouvoir de proposer la modification d'une norme juridique existante lorsqu'il estime que l'application de celle-ci aboutit à créer des situations inéquitables.
Au cours de l'année 1999, le Médiateur de la République a fait usage à quinze reprises de ce pouvoir.
A. Les nouvelles propositions
* La proposition 99-R001 vise à résoudre les difficultés rencontrées par certaines personnes morales désireuses d'ouvrir un compte de dépôt.
Jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions n° 98-657 du 29 juillet 1998, la rédaction de l'article 58 de la loi du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit permettait à "toute personne" qui s'était vu refuser l'ouverture d'un compte de dépôt de solliciter l'intervention de la Banque de France afin qu'elle lui désigne un établissement de crédit.
Il était admis que cette rédaction incluait les personnes morales effectuant cette démarche par l'intermédiaire de leurs mandataires légaux (avis du 1er août 1984 de la Banque de France sur les modalités d'application de l'article 58 de la loi de 1984).
Or, si l'article 137 de la loi d'orientation précitée modifiant cet article 58 a incontestablement permis d'améliorer la procédure du droit au compte sur plusieurs points, il a également eu pour effet, en mentionnant seulement les personnes physiques, d'exclure les personnes morales du champ d'application de cette procédure.
L'analyse des travaux préparatoires donnant à penser que cette exclusion ne résultait pas d'une volonté délibérée du législateur, le Médiateur de la République a estimé souhaitable de proposer d'accorder à nouveau le bénéfice du droit au compte aux personnes morales.
* La proposition 99-R002 vise à assouplir les conditions dans lesquelles les cas de force majeure sont pris en compte pour prolonger la période où un étudiant en médecine peut se présenter au concours d'internat.
En l'état actuel du droit, les étudiants de 3ème cycle de médecine disposent de la faculté de se présenter à ce concours à deux reprises :
- la première fois lors de la session organisée au cours de l'année civile où ils ont validé le 2ème cycle des études médicales ;
- la seconde, soit lors de la session organisée l'année suivante, soit lors de celle qui suit la validation de leur 3e cycle de médecine générale, étant entendu qu'une seule présentation est autorisée au titre de l'une ou de l'autre de ces deux hypothèses.
Toutefois, le décret n° 88-321 du 7 avril 1988 prévoit "qu'en cas d'empêchement à participer aux épreuves résultant de l'accomplissement du service national, d'un congé de maternité (...) ou d'un cas de force majeure à caractère collectif, la période où peut être exercé le droit à concourir est prolongée de la durée nécessaire pour préserver les droits des candidats".
Compte tenu de l'importance du concours d'internat, le Médiateur de la République a jugé peu que les cas de force majeure à caractère individuel autres que la maternité ou le service national – comme par exemple une maladie ou un accident – ne puissent être pris en considération.
Il a donc demandé que ces cas ouvrent également droit à la prolongation du droit à concourir, dès lors que l'étudiant concerné peut prouver la réalité de la force majeure qu'il invoque.
* La proposition 99-R003 tend à permettre le remboursement par la sécurité sociale des frais de transport occasionnés par la consultation pré-anesthésique et par la nécessité de soins post-opératoires.
Les frais de transport sanitaire terrestre de l'assuré "se trouvant dans l'obligation de se déplacer pour recevoir des soins ou subir les examens appropriés à son état" sont actuellement pris en charge par l'assurance maladie dans cinq cas limitativement énumérés par l'article R. 322-10 du code de la sécurité sociale.
Bien que le premier cas de remboursement vise "les transports liés à une hospitalisation", l'interprétation de cette disposition faite par la Cour de cassation dans un arrêt de 1995 a conduit à ne plus prendre en charge que les transports "réalisés en vue de conduire l'intéressé à l'hôpital ou de l'en ramener".
Le Médiateur de la République propose de rétablir le remboursement des frais de transport post-opératoires au profit des personnes se trouvant dans l'impossibilité de se déplacer de manière autonome et dont l'état de santé consécutif à leur hospitalisation nécessite un suivi médical.
Dans le but de préserver tout abus, il est prévu de mettre en place un dispositif d'encadrement reposant sur une liste limitative de cas dans lesquels le patient se trouve dans l'impossibilité, en raison de son état après hospitalisation, de se déplacer lui-même vers la structure sanitaire appropriée afin d'y recevoir des soins directement nécessités par l'intervention qu'il a subie.
Le Médiateur de la République estime également justifiée, eu égard au caractère obligatoire de la consultation pré-anesthésique, que les frais de transport liés à cette consultation soient remboursés dans les mêmes conditions que ceux afférents à la venue du patient à l'hôpital et au retour à son domicile.
* La proposition de réforme 99-R004 a pour objet de prévenir l'apparition de trop-perçus liés à la perception simultanée d'un traitement d'activité et d'indemnités journalières de sécurité sociale (IJSS) par un agent non contractuel de l'Etat pendant un congé de maladie, de maternité ou d'accident du travail.
Si la réglementation applicable dans ce cas de figure prévoit que les indemnités journalières viennent en déduction du traitement versé (article 2 du décret n° 86-83 du 17 janvier 1986), cette compensation est très souvent opérée avec retard compte tenu des délais de réception et de traitement des arrêts de travail, de la non transmission ou de la transmission tardive par les agents concernés de leurs décomptes d'IJSS et, le cas échéant, de l'application du principe de la quotité saisissable qui limite le montant des prélèvements pouvant être opérés sur les traitements d'activité.
Or, le retard ainsi pris dans la récupération des IJSS indûment perçues a des effets négatifs, notamment sur le plan fiscal.
Pour résoudre cette difficulté, deux solutions paraissent envisageables au Médiateur de la République.
La première serait de mettre en place un dispositif de subrogation inspiré de celui prévu pour les salariés du secteur privé par l'article R.323-11 du code de la sécurité sociale. En contrepartie du maintien intégral du traitement, les IJSS seraient versées directement à l'employeur, c'est-à-dire aux services de la comptabilité publique compétents.
La seconde consiste à inverser la pratique actuelle : au lieu de déduire les IJSS du montant du traitement, l'administration employeur verserait, en sus des IJSS, un complément de traitement calculé de telle manière que la somme des montants nets de prélèvements sociaux des IJSS et de ce complément soit égale au traitement net versé à l'agent avant sa mise en congé.
* La proposition 99-R005 suggère d'assouplir les règles d'ouverture du droit aux prestations en espèces des assurances maladie, maternité et invalidité pour tenir compte du développement des emplois précaires et de simplifier les règles de calcul du montant de ces prestations.
Il ressort des cas individuels dont le Médiateur de la République est saisi que de nombreux assurés ne remplissent plus les conditions exigées pour bénéficier d'une pension d'invalidité ou des prestations en espèces des assurances maladie et maternité, et notamment la condition d'au moins 200 heures de travail au cours des trois premiers des douze mois précédant l'arrêt de travail exigée pour avoir droit à une pension d'invalidité ou aux prestations en espèces précitées au-delà des six premiers mois de travail.
La suppression de cette condition semble en tout état de cause souhaitable, mais une réforme plus ambitieuse pourrait consister à allonger parallèlement la période de référence retenue et la durée d'activité exigée, en maintenant toutefois une condition alternative prévoyant une durée d'activité et une période de référence moins longues, afin de ne pas pénaliser les personnes débutant ou reprenant leur activité.
Le Médiateur de la République propose également de simplifier les règles de calcul du montant des prestations en espèces des assurances maladie, maternité et accidents du travail, qui varient actuellement selon les risques, en retenant une même période de référence et une même définition du salaire de base.
* La proposition 99-R006 vise à étendre le bénéfice de l'assurance garantie des salaires (AGS) aux salariés des personnes physiques exerçant une profession libérale.
L'exclusion du champ de l'AGS des salariés en cause est une conséquence du fait que les procédures collectives de traitement des difficultés des entreprises ne sont pas applicables à leurs employeurs.
Estimant que l'AGS avait vocation à couvrir l'ensemble des travailleurs, sans exception, contre le risque d'insolvabilité de leur employeur, le Médiateur de la République a proposé son extension aux salariés des membres des professions libérales exerçant leur activité à titre individuel et s'est également déclaré favorable à l'application à ces employeurs des procédures collectives précitées.
* La proposition 99-R007 a pour objet d'étendre le bénéfice de l'allocation de logement à caractère familial (ALF) aux agents et anciens agents de la fonction publique résidant dans un département d'outre-mer.
Outre que le fondement juridique de l'exclusion des personnes en cause du champ de l'ALF lui paraît incertain, le Médiateur de la République estime qu'il serait équitable de mettre fin à cette exclusion dès lors que les intéressés remplissent les conditions de charge de famille et de ressources par ailleurs exigées, d'autant que l'allocation de logement à caractère social est ouverte aux agents de la fonction publique en activité ou en retraite des départements d'outre-mer depuis qu'elle a été étendue à ces départements en 1978.
* La proposition 99-R008 vise à améliorer sur deux points les modalités d'appréciation des conditions de ressources exigées pour ouvrir droit à l'indemnité de départ en faveur des commerçants et artisans âgés.
Jugeant incohérent et inéquitable que les plafonds de ressources applicables aux demandeurs soient revalorisés à la discrétion du pouvoir réglementaire, alors que les ressources des demandeurs pour chacune des années prises en compte sont actualisées en fonction de l'évolution des prix, le Médiateur de la République a proposé de synchroniser l'évolution de ces deux paramètres.
Par ailleurs, il a également suggéré d'exclure des ressources prises en compte la pension de vieillesse artisanale ou commerciale versée au conjoint du demandeur, compte tenu du fait que les avantages propres ou de réversion versés par les mêmes régimes au demandeur lui-même ou la pension d'invalidité du conjoint étaient d'ores et déjà neutralisés.
* La proposition de réforme 99-R009 tend à clarifier les régimes de TVA applicables aux revendeurs de véhicules automobiles.
En effet, de nombreux revendeurs de voitures, mandataires, garagistes ou concessionnaires ont été confrontés à des redressements concernant les conditions d'application de la TVA aux opérations d'achat et de revente des véhicules d'occasion dans l'Union européenne, qui ont abouti à remettre en cause le régime de la marge défini à l'article 297 A du code général des impôts sous lequel ils s'étaient placés.
L'examen des dossiers portés à la connaissance du Médiateur de la République montre en fait que les professionnels de l'automobile, comme d'ailleurs les services fiscaux locaux, sont confrontés à une réglementation complexe et à certains égards inadaptée, superposant et combinant deux dispositifs fiscaux dont la parfaite connaissance n'est accessible qu'à des juristes spécialisés (utilisation alternative ou cumulative des articles 297 A et 298 sexies du code général des impôts).
Une clarification des règles fiscales semble donc nécessaire pour permettre aux revendeurs de déterminer sans risque d'erreur le régime fiscal applicable aux véhicules d'occasion achetés à l'étranger, notamment auprès des sociétés de location et les mentions devant figurer sur les factures établies par les fournisseurs étrangers pour chacun des régimes fiscaux utilisables, particulièrement pour le régime de la marge.
Le Médiateur de la République demande également que soit élaborée une définition fiscale unique ou harmonisée de la notion de véhicule d'occasion pour éviter que l'utilisation de critères strictement identiques d'ancienneté et de kilométrage n'aboutisse, comme c'est actuellement le cas, à des qualifications différentes selon les articles du code général des impôts applicables et que l'information fournie aux professionnels de l'automobile soit améliorée.
* La proposition 99-R010 a pour objectif d'augmenter le volume des programmes télévisés faisant l'objet d'un sous-titrage au profit des personnes atteintes de surdité ou souffrant de troubles de l'audition.
Bien que les chaînes privées soient situées hors de son champ d'intervention, le Médiateur de la République a néanmoins appelé l'attention des membres du Conseil supérieur de l'audiovisuel sur l'absence totale de sous-titrage dans la quasi-totalité des chaînes privées.
Les chaînes publiques soumises à une obligation de sous-titrage minimal (France 2 et France 3) ont déjà, pour leur part, accompli des efforts appréciables en matière de sous-titrage, dont témoigne le dépassement des quotas qui leur sont imposés, mais des objectifs encore plus ambitieux devraient leur être assignés, de manière à améliorer significativement l'accès des personnes sourdes et malentendantes aux programmes audiovisuels publics. Il appartiendra donc au Gouvernement de veiller, lors de la prochaine fixation des cahiers des charges des chaînes publiques, à ce que ces documents ne se bornent pas à entériner les volumes horaires d'émissions sous-titrées déjà constatés.
Le souci d'équité qui guide la démarche du Médiateur de la République dans le domaine des réformes le conduit également à proposer d'imposer une obligation de sous-titrage à destination des sourds et malentendants aux chaînes publiques qui n'y sont pas encore astreintes, à savoir la Cinquième et ARTE.
* La proposition 99-R011 vise à généraliser la prise en compte des périodes d'activité effectuées dans un pays de l'Union européenne autre que la France pour l'examen du droit à l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE).
L'accord du 6 septembre 1995 créant l'ARPE précise que cette allocation n'est accordée qu'aux personnes "totalisant 160 trimestres et plus validés au titre des régimes obligatoires par l'assurance vieillesse du régime général de la Sécurité sociale selon les dispositions des articles L 351-1 à L 351-5 du code de la sécurité sociale (périodes d'assurance, périodes équivalentes et périodes assimilées)".
Cette rédaction permet de retenir les périodes d'activité professionnelle effectuées à l'étranger avant le 1er avril 1983, dans la mesure où elles ont le statut de "périodes reconnues équivalentes". Dans la pratique, il semble que ce ne soit pas toujours le cas, notamment parce que le formulaire "d'attestation de carrière" remis aux personnes demandant à bénéficier de l'ARPE prévoit que les "trimestres validés au titre d'un régime étranger ne sont pas pris en compte" sans rappeler que les périodes antérieures au 1er avril 1983 sont validées par le régime général. Une modification dans ce sens dudit formulaire est donc demandée par le Médiateur de la République.
Cependant, la proposition de réforme concerne au premier chef les périodes d'activité effectuées dans un pays de l'Union européenne à compter du 1er avril 1983, qui ne sont jamais prises en considération pour l'examen du droit à l'ARPE.
Le Médiateur de la République juge cette situation contraire à l'objectif de libre circulation des travailleurs au sein de l'espace européen. Elle lui semble également constituer un facteur d'inéquité, puisque les carrières des travailleurs français qui se sont expatriés ne sont pas considérées dans leur globalité, contrairement à celles de leurs compatriotes n'ayant travaillé que sur le territoire français.
Le caractère inéquitable des conditions actuelles d'accès à l'ARPE est renforcé par le fait que les agents de la fonction publique ont, pour leur part, accès à un dispositif similaire de préretraite, dénommé "congé de fin d'activité" (CFA), qui prend en compte les périodes effectuées dans l'Union européenne pour vérifier si la condition de durée d'activité exigée est remplie.
Le Médiateur de la République propose donc de retenir, pour le décompte des 160 trimestres exigés pour avoir droit à l'ARPE, les périodes d'activité effectuées dans un autre pays membre de l'Union européenne. Pour éviter que les personnes ayant longtemps travaillé à l'étranger ne sortent du dispositif ARPE avec des droits à retraite provisoirement très restreints, cette mesure devra être complétée par une information systématique des demandeurs sur le montant des retraites françaises auxquelles ils pourront prétendre à soixante ans.
* La proposition 99-R012 tend à clarifier la situation des enfants de harkis au regard du droit au secours exceptionnel institué par l'article 9 de la loi du 11 juin 1994.
En effet, la rédaction de l'article 101 de la loi de finances pour 1998 est telle qu'elle peut légitimement être interprétée comme accordant aux enfants de harkis non seulement le bénéfice de la procédure de suspension des poursuites instituée par cet article, mais aussi celui du secours exceptionnel créé par l'article 9 de la loi du 11 juin 1994 précitée pour favoriser le désendettement immobilier des anciens harkis. Cette interprétation favorable, retenue dans un premier temps par certaines préfectures, a ensuite été écartée par l'administration sans que cette décision ne s'appuie sur des fondements juridiques incontestables.
Le Médiateur de la République demande donc que la portée de l'article 101 de la loi de finances pour 1998 soit précisée - au besoin par une intervention du législateur -, afin de ne plus donner matière à interprétations divergentes.
* La proposition 99-R013 suggère d'aligner les conditions de détermination de la pension des fonctionnaires qui étaient en détachement au moment où ils ont été admis au bénéfice d'un congé de fin d'activité (CFA) sur celles applicables aux fonctionnaires en position d'activité lors de leur départ en congé.
En effet, alors que le revenu de remplacement versé pendant le CFA est le même dans les deux cas, la base de calcul de la pension de retraite attribuée à la fin du CFA varie selon que le fonctionnaire concerné était en position d'activité ou de détachement lors de son admission en congé.
Dans la première hypothèse, c'est le droit commun qui s'applique (calcul sur la base du traitement correspondant à l'emploi détenu depuis au moins six mois), alors que dans la seconde, la pension est liquidée en retenant le traitement afférent à l'emploi détenu dans le corps d'origine.
Cette différence de traitement est contestable tant en équité qu'en droit. En effet, l'administration retient une interprétation littérale de l'article R.76 du code des pensions civiles et militaires de retraite, prévoyant que le fonctionnaire détaché doit acquitter la retenue pour pension jusqu'à la date de sa radiation des cadres pour pouvoir prétendre à une pension calculée sur le traitement de détachement.
Si cette condition ne peut jamais être remplie par les détachés bénéficiant d'un CFA - dans la mesure où le revenu de remplacement versé pendant le congé n'est pas soumis à retenue -, il faut remarquer que l'article L.15 du code précité précise que la pension est calculée sur la base du traitement correspondant à l'emploi détenu au moment de la "cessation des services valables pour la retraite", c'est-à-dire au moment du départ en congé pour les fonctionnaires bénéficiant d'un CFA.
Le Médiateur de la République demande donc que la règle du calcul de la pension sur le traitement afférent à l'emploi détenu depuis au moins six mois soit également appliquée aux fonctionnaires en détachement lors de leur admission en CPA.
* La proposition 99-R014 vise à assouplir les conditions d'exercice du recours en révision contre les décisions contradictoires du Conseil d'Etat.
En l'état actuel du droit, le recours en révision doit être formé dans les deux mois à compter du jour où la décision en cause a été notifiée et ce délai s'applique de manière uniforme aux trois cas d'ouverture du recours en révision, à savoir la décision rendue sur pièces fausses, la rétention d'une pièce décisive par la partie adverse et le non-respect des règles essentielles de la procédure contentieuse.
Si la brièveté du délai prévu semble justifiée dans le troisième cas, il n'en est pas de même dans les deux premiers, dans la mesure où il est peu probable que la partie concernée puisse découvrir aussi rapidement la fausseté des pièces sur lesquelles la décision a été rendue ou l'existence d'une pièce décisive retenue par l'autre partie.
Le Médiateur de la République propose donc que, dans ces deux cas, le délai de deux mois courre à compter du jour où le requérant a eu connaissance de la cause de révision qu'il invoque, comme c'est le cas en procédure civile.
* La proposition 99-R015 tend à améliorer les règles de coordination régissant l'imputation des majorations pour enfants en cas d'affiliation successive ou simultanée au régime général et à un régime spécial dans lequel le droit à pension n'est pas subordonné à une condition de durée minimale d'activité.
Ces majorations sont actuellement accordées par le régime attribuant, en application de ses règles propres, la pension la plus élevée au titre de la durée d'activité relevant du régime spécial, c'est-à-dire par ce dernier régime dans la quasi-totalité des cas. Du fait que la majoration de durée d'assurance est limitée à un an dans les régimes spéciaux, contre deux ans dans le régime général, cette règle conçue pour protéger les intérêts des assurées polypensionnées peut se révéler très pénalisante, principalement lorsque la durée d'assurance dans le régime spécial est faible.
Le Médiateur de la République demande que cette règle soit modifiée en conséquence et propose, à cet effet, que le régime attribuant la majoration pour enfant soit déterminée en prenant en compte toutes les incidences de ce choix sur le montant des droits à retraite de l'assurée concernée, étant précisé que toute autre solution technique permettant d'atteindre le même objectif serait favorablement accueillie.
Lorsqu'une de ses propositions de réforme est mise en oeuvre par le législateur, le pouvoir exécutif ou toute autre autorité à laquelle elle était adressée, le Médiateur de la République en prend acte en prononçant sa clôture. En 1999, sept dossiers ont ainsi pu être clos.
B. Les propositions satisfaites
* La proposition URB 93.01 visait à instituer une procédure d'appel des avis émis par l'architecte des bâtiments de France pour les travaux effectués dans le champ de visibilité des édifices classés ou inscrits et dans les secteurs sauvegardés.
La loi n° 97-179 du 28 février 1997 relative à l'instruction des autorisations de travaux dans le champ de visibilité des édifices classés ou inscrits et dans les secteurs sauvegardés a ouvert cette faculté d'appel au maire ou à l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation ou le permis de construire. Cet appel s'effectue auprès du préfet de région qui, après consultation de la commission régionale du patrimoine et des sites, émet un avis se substituant à celui de l'architecte des bâtiments de France.
Le décret n° 99-78 du 5 février 1999 relatif à la commission régionale du patrimoine et des sites et à l'instruction de certaines autorisations de travaux permet la mise en oeuvre de ce dispositif d'appel, qui est entré en vigueur le 1er mai dernier, donnant ainsi
totalement satisfaction à la proposition URB 93.01.
* La proposition 95-R018 demandait une adaptation de la réglementation afin de garantir aux personnes sans domicile fixe le droit d'obtenir l'ouverture d'un compte courant bancaire ou postal.
La réglementation bancaire applicable lorsque la proposition a été émise faisait en pratique obstacle à ce qu'une personne ne pouvant justifier d'un domicile puisse ouvrir un compte courant bancaire ou postal, dans la mesure où elle imposait au banquier, lors de l'ouverture d'un compte, de vérifier le domicile du demandeur (article 33 du décret n° 92-456 du 22 mai 1992).
Le décret n° 99-666 du 29 juillet 1999 relatif aux conditions d'ouverture d'un compte bancaire ou postal a fait droit à la proposition de réforme 95-R018 en complétant l'article 33 du décret précité par un alinéa précisant que l'adresse figurant sur la carte nationale d'identité, en application des dispositions du troisième alinéa de l'article 1er du décret n° 95-1397 du 22 octobre 1995, qui permettent aux personnes ne pouvant apporter la preuve d'un domicile de se voir délivrer une carte mentionnant l'adresse d'un organisme d'accueil agréé, vaut justification de domicile.
* La proposition 96-R023 visait à améliorer l'information des intéressés et des tiers sur les rectifications administratives des erreurs matérielles affectant les actes d'état-civil et les mentions portées en marge de ces actes, en accompagnant ces rectifications d'un court visa explicatif.
La nouvelle instruction générale relative à l'état civil parue au Journal officiel du 28 juillet 1999 comporte des prescriptions qui répondent à l'objectif de cette proposition. En effet, la mention marginale opérant la rectification administrative d'un acte d'état-civil ou d'une mention marginale sera désormais la suivante : "Rectifié (art. 99 du code civil : erreur ou omission) sur décision de M. le Procureur de la République de.....en date du ....en ce sens que..."
La présence des mots : "erreur ou omission" paraissant de nature à éclairer le lecteur sur les motivations de la rectification administrative en cause, le Médiateur de la République a, en conséquence, décidé la clôture du dossier 96-R023.
* La proposition 97-R030 visait à résoudre les difficultés rencontrées par les ménages dont les biens, notamment les maisons d'habitation, ont subi de graves dommages en raison d'affaissements d'origine minière, et qui ne peuvent mettre en cause la responsabilité de l'exploitant minier du fait de la présence d'une clause exonératoire dans le contrat de vente de leur immeuble.
Ladite proposition préconisait de conférer une portée rétroactive aux dispositions de l'article 17 de la loi n° 94-588 du 15 juillet 1994 complétant le code minier, qui frappent d'une nullité d'ordre public les clauses des contrats de mutation immobilière conclu avec une personne physique non professionnelle exonérant l'exploitant de la responsabilité des dommages liés à son activité minière.
L'article 2 de la loi n° 99-245 du 30 mars 1999 répond parfaitement à l'objectif recherché par la proposition 97-R030, bien que les modalités de mise en oeuvre retenues soient sensiblement différentes de celles suggérées.
Pour prévenir le risque que l'annulation par voie législative des clauses exonératoires insérées dans les contrats de vente engage la responsabilité de l'Etat et conduise les exploitants miniers à demander en justice l'annulation des ventes concernées, le Parlement a préféré, à l'initiative du Gouvernement, prévoir que, dans les cas où la clause d'exonération figure dans un contrat de mutation immobilière conclu avant l'entrée en vigueur de la loi du 15 juillet 1994, les dommages matériels directs et substantiels ayant pour cause déterminante un sinistre minier et qui ne sont pas couverts par une autre contribution seraient indemnisés par l'Etat.
Le dispositif alternatif ainsi prévu offrant toutes les garanties souhaitées pour réparer le dommage subi par les personnes dont la maison, acquise avec une clause d'exonération de la responsabilité de l'exploitant, a ensuite été endommagée par un accident minier, le dossier 97-R030 a pu être clos par le Médiateur de la République.
* La proposition 98-R019 visait à mettre fin à la situation inéquitable engendrée par l'exclusion d'une catégorie particulière de retraités de la fonction publique d'Etat du bénéfice des mesures de revalorisation indiciaire prévues par le plan Durafour.
Faute d'une mesure d'assimilation spécifique, les retraités titulaires d'un grade classé dans l'échelle 1 et percevant une rémunération indiciée par référence à l'ancien groupe III de promotion n'ont en effet pas pu bénéficier du plan Durafour, contrairement, par exemple, aux retraités titulaires d'un grade classé dans le groupe III, qui ont fait l'objet d'une assimilation en échelle 2.
La proposition de réforme précitée a conduit les pouvoirs publics à supprimer cette iniquité en prenant la mesure d'assimilation nécessaire (décret n° 99-510 du 17 juin 1999).
* La proposition 98-R029 suggérait, dans un souci de simplification des démarches administratives et d'économies de gestion, que les régions qui avaient fixé à un franc le montant de la taxe sur les permis de conduire adoptent un taux "zéro", ainsi que le permettent les termes de l'article 1599 quaterdecies du code général des impôts.
Les deux régions concernées, l'Ile-de-France et la Picardie, ont donné une suite favorable à la proposition du Médiateur de la République en ramenant à zéro le taux de la taxe sur le permis de conduire lors du vote de leur budget primitif pour 1999.
* La proposition 99-R001 demandait, comme on l'a vu supra, que les personnes morales puissent à nouveau prétendre au bénéfice de la procédure du "droit au compte".
L'article 83 de la loi n° 99-532 du 25 juin 1999 relative à l'épargne et à la sécurité financière, inséré à l'initiative de la commission des finances du Sénat pour donner suite à la suggestion du Médiateur de la République, a rétabli le bénéfice de la procédure du droit au compte pour les personnes morales.
Le Médiateur de la République peut enfin être amené à prononcer la clôture d'une proposition de réforme non satisfaite, soit qu'il estime réels les obstacles à la mise en oeuvre de la proposition avancés par l'administration, soit qu'il prenne acte, après une période d'instruction plus ou moins longue, du caractère constant du refus qui lui est opposé. Deux dossiers ont été clos à ce titre en 1999.
C. Les propositions retirées
* La proposition 97-R025 visait à étendre aux fonctionnaires divorcés originaires d'un département d'outre-mer le bénéfice de la prise en charge des frais de transport des enfants dont ils n'ont pas la garde, à l'occasion d'un congé bonifié.
Les ministères chargés de la Fonction publique et de l'Outre-mer ont opposé à cette proposition les arguments suivants : la réglementation des congés bonifiés limite de manière justifiée le remboursement des frais de transport aux enfants dont le bénéficiaire du congé a la charge, au sens de la législation sur les prestations familiales ; eu égard au caractère spécifique du dispositif des congés bonifiés, il ne serait pas opportun de rompre ce lien avec la notion d'enfant à charge, étant souligné que ladite notion est, par exemple, également retenue pour déterminer celui des parents divorcés auquel sera versé le supplément familial de traitement.
Cette position commune ne paraissant pas susceptible d'évoluer, le Médiateur de la République a décidé de clore le dossier 97-R025.
* La proposition 98-R020 avait pour objet d'étendre aux fonctionnaires originaires des TOM et de Mayotte le droit aux congés bonifiés actuellement ouvert aux seuls fonctionnaires originaires des DOM.
Au cours de l'instruction de cette proposition de réforme, le secrétariat d'Etat à l'Outre-mer a notamment fait état de l'existence de phénomènes de discrimination à l'embauche ou à la mobilité dont sont victimes les actuels bénéficiaires du droit aux congés bonifiés.
Le ministère de la Fonction publique, de la Réforme de l'Etat et de la Décentralisation a, pour sa part, fait valoir que les fonctionnaires originaires des TOM bénéficiaient déjà d'un avantage spécifique, concernant la possibilité de cumuler leurs congés annuels sur plusieurs années, et qu'une éventuelle réforme du régime des congés bonifiés aurait, compte tenu des imperfections actuelles de ce régime, plutôt pour objectif de mieux cibler son champ d'application que de l'étendre.
S'agissant du cas particulier de Mayotte, après avoir dans un premier temps estimé que la question de l'extension des congés bonifiés aux fonctionnaires originaires de cette île était ouverte, le ministère a ensuite adopté une position plus réservée en se retranchant derrière la réflexion en cours sur une éventuelle modification du statut de Mayotte.
Même s'il n'est pas totalement satisfaisant de se fonder sur les dysfonctionnements d'une procédure existante pour en refuser l'extension, il n'en demeure pas moins que les inconvénients actuels des congés bonifiés sont bien réels et que l'extension aux fonctionnaires des TOM du droit à ces congés pourrait avoir des effets négatifs pour les intéressés.
Tenant compte de ces différents éléments d'appréciation, le Médiateur de la République a choisi de clôturer cette proposition.
LES RELATIONS EXTERIEURES
En 1999, les relations extérieures du Médiateur de la République ont été marquées par un renforcement de la concertation avec les médiateurs nationaux de l'Union européenne et les ombudsmans d'autres pays mais aussi par la visite de nombreuses personnalités étrangères intéressées par le fonctionnement de l'Institution. Bernard Stasi a été invité, à cette occasion, par les représentants de plusieurs pays qui souhaitaient créer leur propre Médiateur.
En relation avec le Médiateur européen, M. Jacob Söderman, le Médiateur de la République a organisé à Paris, les 9 et 10 septembre dernier un séminaire sur le thème "Les Médiateurs, le Traité d'Amsterdam et l'intégration européenne". Les quinze pays de l'Union européenne étaient représentés à cette manifestation.
Le 21 septembre 1999, l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe a procédé à l'élection de M. Alvaro Gil Robles (ancien Défenseur du Peuple d'Espagne) en qualité de premier commissaire aux droits de l'Homme du Conseil de l'Europe. Les objectifs et les compétences de cette nouvelle institution mettent en relief la nécessité d'envisager une coopération entre les Médiateurs et les Commissions de défense des droits de l'Homme répartis sur le territoire de compétence du Conseil de l'Europe.
L'année 1999 a également été marquée par deux autres réunions internationales importantes auxquelles a participé le Médiateur de la République :
- le Conseil d'administration de l'Institut International de l'Ombudsman (IOI) à Pretoria (Afrique du Sud) les 8, 9 et 10 novembre 1999 ;
- le 1er Congrès statutaire de l'Association des Ombudsmans et Médiateurs de la Francophonie (AOMF) précédé à Ouagadougou (Burkina Faso), du 23 au 26 novembre 1999, d'un séminaire de formation et des réunions administratives de l'AOMF.
Par ailleurs, le Médiateur de la République s'est notamment rendu au Liban et diverses expertises ont été effectuées concernant la Bosnie et Herzégovine, le Kosovo ou encore le Congo-Brazzaville.
Les autorités de Djibouti et du Maroc ont aussi manifesté la volonté d'instituer un Médiateur dans leur pays et sollicité l'aide du Médiateur de la République.
Enfin, parallèlement à ses fonctions de Médiateur de la République, et à la demande de l'ensemble des responsables de la classe politique togolaise, Bernard Stasi a été désigné par le Président de la République française, en accord avec le Gouvernement, Facilitateur pour le Dialogue intertogolais, avec deux autres représentants européens et un représentant de la francophonie. Bernard Stasi s'est fortement investi dans cette délicate et lourde mission. Philippe Bardiaux, conseiller pour les affaires internationales et les droits de l'Homme auprès du Médiateur de la République a été nommé coordonnateur des Facilitateurs.
1. Le développement d'une concertation dans le cadre de l'Europe
A. Une réflexion commune sur "les Médiateurs, le traité d'Amsterdam et l'intégration européenne"
Les 9 et 10 septembre derniers, les médiateurs nationaux de l'Union européenne, et le Médiateur de l'Union européenne se sont réunis pour réfléchir ensemble sur "Les Médiateurs, le Traité d'Amsterdam et l'intégration européenne", autour de quatre thèmes :
> Les droits de l'Homme et l'union européenne
Le Médiateur, qui n'est pas la seule Institution à agir sur le terrain des droits de l'Homme, doit avoir le souci d'intervenir en coopération avec tous les acteurs compétents dans ce domaine (juridictions, commissions des droits de l'Homme).
L'Union européenne ne peut se contenter d'être une organisation essentiellement économique. Elle doit devenir l'Europe des citoyens. Compte tenu de l'inflation législative qui sème la confusion, un effort de rationalisation est nécessaire, notamment en matière de droits de l'Homme. Les Médiateurs doivent apporter leur contribution à cette tâche.
Il faut réfléchir à la possibilité de mettre en place une "Charte des droits fondamentaux". Néanmoins, compte tenu des textes existants, il serait préférable que l'Union européenne puisse adhérer à la Convention européenne des droits de l'Homme mais cela est impossible aujourd'hui, l'Union européenne n'ayant pas la personnalité juridique.
Il faut trouver une solution pour parvenir à une unité dans la politique étrangère de l'Union européenne en matière des droits de l'Homme. Celle-ci est difficile à réaliser car l'espace européen est composé d'Etats souverains. Les Médiateurs peuvent néanmoins contribuer à la créer en facilitant, par exemple, la mise en place d'Ombudsmans qui participent à la démocratisation et au renforcement de l'Etat de droit (Bosnie et Herzégovine, Kosovo, Togo...)
> Les principes de bonne administration communautaire
Il est admis que dans la mesure où les institutions communautaires travaillent en liaison avec les administrations nationales, elles doivent tenir compte du contexte propre à chaque Etat membre.
Le citoyen souhaite une administration en laquelle il puisse avoir confiance. Cette confiance, indispensable au bon fonctionnement de la démocratie, ne peut être assurée que si la gestion des affaires s'opère dans un climat de transparence et dans un esprit de responsabilité.
Le citoyen veut une administration honnête, juste, efficace et qui soit à l'écoute du citoyen.
Pour tenter d'y parvenir, il faut définir les concepts de bonne conduite administrative et de mauvaise conduite administrative qui seront utilisés à l'avenir.
Les Médiateurs soutiennent l'initiative du Médiateur européen de mettre en place un code de bonne conduite qui contribuera à l'amélioration des normes d'administration publique au sein des pays de l'Union européenne et à la responsabilisation des services de l'administration vis-à-vis du citoyen.
> Les droits des étrangers
La construction européenne est à un tournant de son histoire dans le domaine de la justice et des affaires intérieures.
Le Conseil extraordinaire a approuvé, lors du sommet de Tampere de novembre 1999 en Finlande, les orientations politiques et les priorités pour offrir aux citoyens un niveau élevé de protection dans un espace de liberté, de sécurité et de justice (art.29 du traité d'Amsterdam).
De nombreuses mesures, décisions ou règlements devront être pris par les autorités européennes pour réaliser cet espace, notamment afin d'appliquer de façon homogène, dans les différents Etats membres la notion de réfugié.
Mais, ces dispositions devront prendre en compte des processus décisionnels complexes. L'espace de liberté, de sécurité et de justice pourra ainsi ne pas être unique. Reposant sur un ensemble d'espaces de coopération, il pourra varier selon le nombre d'Etats participants, les procédures appliquées et le contenu de la coopération.
Cette juxtaposition de procédures et surtout les complications qui en découleront, laisseront une marge d'appréciation dans laquelle les Médiateurs et Ombudsmans auront un rôle important à jouer.
> La libre circulation des ressortissants de l'Union européenne
Malgré le dispositif résultant des accords de Schengen, des obstacles à la libre circulation et au séjour des ressortissants communautaires subsistent.
Pour ce qui concerne les travailleurs salariés et indépendants, non seulement des difficultés sont toujours rencontrées dans la procédure d'octroi du permis de séjour, mais encore la parité de traitement ne semble pas être totalement acquise. Des procédures judiciaires sont ainsi nécessaires pour combiner droit de séjour et principe de non discrimination.
Quant aux personnes qui, pour bénéficier du droit de séjour, doivent déclarer ou démontrer qu'elles disposent de moyens de subsistance, leur statut reste précaire.
Les législateurs nationaux devraient supprimer progressivement les clauses relatives à la condition de nationalité et rapprocher au maximum le statut de citoyen de l'Union européenne de celui des agents économiques. Le Médiateur de la République, grâce à son pouvoir de proposition de réforme ainsi que ses homologues ont, dans ce domaine aussi, un rôle important à jouer.
B. L'élection d'un commissaire aux Droits de l'Homme par le Conseil de l'Europe
Le 21 septembre 1999, l'Assemblée parlementaire des 41 pays membres du Conseil de l'Europe a élu le premier commissaire aux droits de l'Homme, M. Alvaro Gil Robles. Ancien Défenseur du Peuple de l'Espagne, il est, avec le Médiateur français, à l'origine d'un renforcement de la coopération entre les Médiateurs nationaux européens.
Il a contribué activement à la réflexion pour la mise en place d'institutions de médiation en Bosnie et Herzégovine et au Kosovo, en liaison avec les services du Médiateur de la République français.
Créé à l'occasion du Sommet des Chefs d'Etat et de Gouvernement, en octobre 1997 à Strasbourg, ce nouveau poste de commissaire aux droits de l'Homme joue un rôle complémentaire et essentiellement préventif ; il doit exercer des fonctions autres que celles remplies par la Cour européenne des droits de l'Homme ou par d'autres organes conventionnels.
Il ne se saisira pas de requêtes individuelles mais, en toute indépendance et avec impartialité, il dispensera conseils et informations concernant la protection des droits de l'Homme et la prévention de la violation de ces droits.
Le statut de l'institution est précisé par une résolution (99)50 sur le commissaire aux droits de l'Homme du Conseil de l'Europe, adoptée par le Comité des Ministres, le 7 mai 1999, lors de sa 104ème Session, à Budapest.
2. L'activité internationale des Ombudsmans et Médiateurs
A. Le Conseil d'administration de l'Institut International de l'Ombudsman (IOI)
Nouveau membre pour l'Europe du Conseil d'administration de l'IOI, Bernard Stasi a participé à la réunion organisée à Pretoria (Afrique du Sud), du 8 au 10 novembre 1999, par M. Selby Baqwa, Protecteur public d'Afrique du Sud.
Les six régions de l'Institut International de l'Ombudsman étaient représentées : Afrique, Asie, Australie et Pacifique, Amérique latine et Caraïbe, Europe, Amérique du Nord.
Outre les questions statutaires, administratives et financières, le Conseil d'administration a confirmé sa volonté d'assurer le plurilinguisme au sein de l'IOI et, en particulier, d'imposer, à côté de l'anglais, l'usage du français et de l'espagnol, compte tenu du fort développement des institutions de médiation dans les zones francophones et hispanophones.
Les débats ont été largement consacrés à la préparation de la 7e conférence de l'IOI qui se tiendra à Durban (Afrique du Sud) du 30 octobre au 2 novembre 2000.
Le thème retenu pour la réunion de Durban est le suivant : "Comment parvenir à un équilibre entre l'exercice du pouvoir par le Gouvernement et son obligation de rendre compte de ses actions - Le rôle de l'Ombudsman".
Le Médiateur français présidera, à cette occasion, un atelier relatif à "l'impact de l'environnement social et politique et son influence sur le travail de l'Ombudsman".
B. Le premier congrès statutaire de l'Association des Ombudsmans et Médiateurs de la Francophonie (AOMF)
> Historique de l'AOMF
A l'occasion du congrès mondial des Ombudsmans à Buenos Aires, en octobre 1996, le Médiateur de la République (Jacques Pelletier, à l'époque) et le Protecteur du citoyen du Québec ont proposé à tous leurs collègues de la francophonie de se réunir.
C'est ainsi qu'en juin 1997, avec le concours de l'Agence de la Francophonie et les autorités gouvernementales, une première rencontre a eu lieu à Québec.
15 Etats sur les 52 Etats francophones étaient présents.
Ils se sont donnés pour objectif d'oeuvrer pour le renforcement des institutions existantes et de promouvoir l'établissement de la fonction d'Ombudsman ou de Médiateur là où cette institution n'existe sous aucune forme.
C'est dans ce contexte que s'est formée, onze mois plus tard, lors de la rencontre de Nouakchott (Mauritanie) en mai 1998, l'Association qui a permis d'adopter les statuts de l'AOMF et de mettre en place ses instances et ses organes décisionnels.
> Objectifs de l'AOMF
L'Association a pour objectif de promouvoir l'information sur le rôle de l'Ombudsman et du Médiateur et de développer le concept de l'Institution dans la francophonie afin d'y renforcer la démocratie, la cohésion sociale et de promouvoir les droits de la personne.
Par ailleurs, l'Association a pour mission de recueillir, conserver et diffuser des informations et des résultats de recherches pour l'institution de l'"Ombudsmédiateur" ainsi que de développer le professionnalisme de ses membres.
Pour assurer cette promotion dans le monde, l'Association des Ombudsmans et Médiateurs de la Francophonie coopère avec les Ombudsmans et Médiateurs qui ne sont pas membres de l'association.
De même, elle développe des relations avec les organisations et les personnes qui poursuivent des objectifs similaires ou compatibles avec ceux de l'Association.
L'AOMF assure une représentation équitable de l'Association au sein de l'Institut international de l'Ombudsman, qui regroupe depuis 1976 tous les Ombudsmans de la communauté internationale.
> Composition de l'AOMF
M. Daniel Jacoby, Protecteur du citoyen du Québec, qui est par ailleurs le secrétaire exécutif de l'Institut International de l'Ombudsman, est président de l'AOMF.
Le Médiateur du Faso, le général Tiémoko Marc Garango, en est le vice-président.
M. Bernard Stasi, Médiateur de la République, assure la fonction de secrétaire général.
La trésorerie est confiée à M. Seydou Madani Sy, Médiateur de la République du Sénégal.
Parmi les autres membres du Conseil d'administration figurent les Médiateurs de la République Islamique de Mauritanie, de la République du Vanuatu, de Maurice ainsi que le commissaire aux Langues officielles du Canada auxquels se sont ajoutés à l'issue du Congrès de Ouagadougou, les Médiateurs de Djibouti et de la Vallée autonome d'Aoste (Italie).
Le siège social de l'association est fixé à Paris, à l'adresse du Médiateur de la République.
Un deuxième bureau est installé, à Québec, dans les locaux du Protecteur du citoyen.
> Premier congrès statutaire de Ouagadougou (25-26 novembre 1999)
Etaient présents au Congrès de Ouagadougou les membres de l'AOMF, parmi lesquels les Ombudsmans et Médiateurs des pays suivants :
Principauté d'Andorre, Belgique fédérale et région wallone, Burkina Faso, Canada, Côte d'Ivoire, Djibouti, France, Gabon, Haïti, Maurice, Italie (Vallée autonome d'Aoste), Madagascar, Mauritanie, Québec, Roumanie, Sainte Lucie, Sénégal, Tunisie, Vanuatu.
D'autres pays membres de la Francophonie étaient également représentés, de même que certaines institutions, telles que l'Agence de la Francophonie et le Médiateur européen, lequel a adhéré à l'association.
Le Congrès a retenu comme thème principal : "L'Association des Ombudsmans et Médiateurs de la Francophonie comme outil de renforcement et de développement des bureaux d'Ombudsmans et Médiateurs de la Francophonie".
3. Le soutien du Médiateur de la République à la mise en place de nouvelles institutions de médiation dans le monde
> Le Liban
Du 27 au 31 mai 1999, le Médiateur de la République a séjourné à Beyrouth à l'invitation des autorités libanaises. Des entretiens ont eu lieu avec le Président du Parlement et les ministres intéressés.
Le Président de la République libanaise, M. Emile Lahoud a confirmé au Médiateur de la République sa volonté d'instaurer rapidement un Médiateur au Liban. Celui-ci pourrait se substituer au service placé sous l'autorité de la Présidence de la République qui, depuis quelques années, examine les plaintes adressées par les citoyens concernant le fonctionnement des administrations.
Au cours d'entretiens avec des représentants des collectivités locales de ce pays, le Médiateur de la République a pu noter l'intérêt des élus libanais pour cette institution qu'ils souhaitent voir créer rapidement.
Le Président Libanais a envoyé en décembre 1999, au siège de la Médiature à Paris, M. Michel Menassa, actuel responsable du service de gestion des réclamations de la Présidence, pour qu'il s'inspire de l'expérience française en vue de la rédaction du projet de loi qui instituera un Médiateur au Liban.
> La Bosnie et Herzégovine
Après les accords de paix de Washington et de Dayton, le Conseil de l'Europe a estimé qu'il était opportun de redéfinir les structures et les méthodes de travail des institutions d'Ombudsman en Bosnie et Herzégovine, en vue d'assurer la protection des droits de l'Homme dans cette région. Sur demande de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, la Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise) a adopté en novembre 1996, un "avis sur la situation constitutionnelle de la Bosnie et Herzégovine en ce qui concerne en particulier les mécanismes de protection des droits de l'Homme".
C'est à la suite de cet avis qu'un groupe de travail sur les Médiateurs de Bosnie et Herzégovine a été constitué, en avril 1997. M. Jean-Claude Scholsem et Mme Maria de Jesus Serra Lopez, membres de la Commission de Venise au titre respectivement de la Belgique et du Portugal et MM. Alvaro Gil Robles, ancien Défenseur du peuple d'Espagne, ainsi que Philippe Bardiaux, conseiller pour les relations extérieures auprès du Médiateur de la République française, ont conduit les travaux de ce groupe de travail.
Il a été décidé d'associer à cette réflexion les autorités concernées. C'est ainsi que les Ombudsmans de Bosnie et Herzégovine y ont activement participé.