PREMIERE PARTIE
ACTIVITE GENERALE DE LA MEDIATURE
1.EVENEMENTS PUBLICS
1.COLLOQUE DU 25e ANNIVERSAIRE DE L'INSTITUTION DU MEDIATEUR DE LA REPUBLIQUE
Parmi les événements qui ont jalonné la vie de l'Institution du Médiateur de la République en 1998, le colloque organisé, les 5 et 6 février, à l'occasion de son 25e anniversaire, tient une place toute particulière.
Il faut dire, d'abord, que cette manifestation fut d'autant plus belle que Mme Michèle Gendreau-Massaloux, recteur de l'Académie, chancelier des universités de Paris, nous a ouvert les portes du grand amphithéâtre de la Sorbonne. Qu'elle en soit ici, une fois encore, remerciée.
Il faut dire aussi, bien sûr, le bel hommage que la République tout entière est venue rendre à l'Institution du Médiateur, à travers son Président, M. Jacques Chirac, son Premier ministre, M. Lionel Jospin, les présidents de l'Assemblée nationale, M. Laurent Fabius, et du Sénat, M. René Monory, et deux ministres de son Gouvernement, Mme Élisabeth Guigou, garde des Sceaux, ministre de la justice, et M. Emile Zuccarelli, ministre de la Fonction publique, de la Réforme de l'État et de la Décentralisation.
Il serait vain de vouloir citer toutes les personnalités éminentes qui sont venues échanger des idées, et partager des réflexions. Plusieurs centaines de personnes ont, en effet, assisté à ces rencontres : universitaires, sociologues, journalistes, représentants de grandes entreprises, hauts fonctionnaires et magistrats. Saluons également ces "protecteurs du citoyen", ces "défenseurs du peuple", ces médiateurs et amis venus d'Europe et du monde entier pour affirmer, ensemble, que la médiation est une idée forte et juste, qui est appelée à connaître de grands développements dans nos sociétés.
Il serait tout aussi vain de vouloir rendre compte en quelques lignes de deux journées de travail aussi denses, au cours desquelles se sont succédé plus de 50 intervenants de cultures, de sensibilités, de responsabilités et d'expériences diverses.
Jacques Pelletier, à la veille de l'achèvement de son mandat de Médiateur de la République, a déclaré en ouvrant ces rencontres qu'elles étaient une réponse à "la dureté des temps, aux risques et aux besoins que l'accumulation et la complexité des règles, les crispations et les conflits, l'indifférence et l'anonymat dans les relations humaines, font naître et peser sur nos sociétés modernes".
Au cours de la première journée du colloque "La médiation, quel avenir ?", les orateurs ont insisté à la fois sur l'originalité de l'Institution du Médiateur et sur sa réussite. Ils ont notamment souligné l'importance du rôle du Médiateur de la République quand il évite des impasses, quand il débloque des situations, quand il dénonce des injustices, quand il contribue à corriger des erreurs ou à rétablir des droits, ouvrant, chaque jour un peu plus, des chemins de proximité, d'équité et de solidarité pour le citoyen.
Ils ont également évoqué la médiation institutionnelle sur un plan plus large.
L'ombudsman est aujourd'hui présent sur les cinq continents. Médiateur de la République en France, Défenseur du peuple en Espagne, Vigie en Colombie, Protecteur du citoyen au Québec, la médiation institutionnelle gagne du terrain. Quoique différentes dans leurs cultures politique, sociale ou juridique, les institutions de médiation partagent toutes cette volonté de mettre le citoyen au centre de leurs préoccupations. La médiation institutionnelle contribue par là au développement démocratique.
Ainsi, le Médiateur de la République devient un acteur de l'Etat de droit. Il complète celui-ci par l'usage spécifique de l'équité, dont les débats ont montré à la fois l'actualité et la pertinence. Il participe à son évolution par ses propositions de réforme, qui visent à adapter des textes législatifs et réglementaires aux attentes des citoyens.
Cette première journée consacrée à la médiation institutionnelle, et tout particulièrement au Médiateur de la République, a permis également aux uns et aux autres de s'interroger sur l'avenir de l'Institution et sur ses évolutions nécessaires.
Les débats ont dégagé des axes de réflexion : élargissement de la saisine du Médiateur de la République, autosaisine pour les propositions de réforme, inscription du Médiateur dans la Constitution, etc...
Les échanges de ce colloque ont également montré l'importance de maintenir le Médiateur en tant qu'institution indépendante au plus haut niveau de l'Etat.
Déjà, et c'est le regard porté sur l'Institution par M. Jacques Chirac, Président de la République, dans son allocution d'ouverture : "La création du Médiateur de la République correspond à une période de maturité et d'équilibre dans l'histoire de nos institutions."
Il faut ainsi mesurer le chemin parcouru depuis vingt-cinq ans, lorsque M. René Pléven, alors garde des Sceaux, a défendu, devant le Parlement, le projet de loi créant le Médiateur de la République.
Aujourd'hui, comme l'a souligné M. Emile Zuccarelli, ministre de la Fonction publique, de la Réforme de l'Etat et de la Décentralisation : " ... ce qui apparaît à travers les demandes dont est saisi le Médiateur de la République, c'est une exigence toujours plus explicite d'égalité dans l'accès au service public, et de garantie, par l'Etat, des solidarités indispensables pour maintenir la cohésion de notre nation."
Mais, au-delà du domaine institutionnel, la médiation se développe dans tous les secteurs de la vie sociale. C'est ainsi que, au cours de la deuxième journée du colloque, la réflexion a porté sur ce développement qu'il faut encourager. Il faut l'encourager dans les écoles, dans les entreprises, au coeur même des quartiers sensibles de nos villes. C'est d'ailleurs dans cet esprit que les collectivités locales, les maires en particulier, répondent progressivement à cette demande croissante de médiation. Au bout de l'effort, il pourrait y avoir, en effet, la réalisation d'un voeu que beaucoup partagent : la culture du dialogue, de la responsabilité et de la solidarité.
A côté de toutes ces formes de médiation, il faut également faire une place plus grande à la médiation judiciaire, comme l'a souligné Mme Elisabeth Guigou, garde des Sceaux, ministre de la justice. La possibilité de régler les conflits en amont, et d'éviter ainsi l'engorgement des juridictions, ou celle de faire valoir la dimension humaine, particulièrement sensible dans certains conflits, ont, entre autres arguments, étayé cette perspective.
Dans son discours de clôture, le Premier ministre, M. Lionel Jospin, a rendu hommage à tous ceux qui ont favorisé l'affirmation de l'Institution du Médiateur de la République, et qui lui permettent de prendre une place importante dans notre pays.
Ce colloque a montré que la médiation, qu'elle soit de nature institutionnelle ou qu'elle prenne d'autres formes, voit son rôle grandir dans toutes les sphères de la société. Si c'est là, assurément, un signe des temps, c'est aussi un encouragement pour l'avenir.
2.CEREMONIE DE PASSATION DES POUVOIRS ENTRE JACQUES PELLETIER ET BERNARD STASI
Le mercredi 13 mai 1998, Jacques Pelletier a officiellement passé le témoin à Bernard Stasi, à l'occasion d'une cérémonie organisée dans les salons du Centre de conférences internationales de Paris.
Présidents d'assemblées, ministres, parlementaires, représentants de la haute administration, du monde judiciaire, et beaucoup d'amis sont venus à ce rendez-vous pour témoigner, une fois encore, de l'intérêt que suscite l'Institution du Médiateur de la République, et de la place qu'elle occupe désormais dans le paysage institutionnel français.
Cette cérémonie de passation des pouvoirs a été placée sous le signe de l'amitié et de la continuité.
Une amitié entre deux hommes, forte de près d'un demi-siècle. Une amitié nourrie des mêmes valeurs d'humanisme, de tolérance, et de refus toujours renouvelé de tous les sectarismes et de tous les extrémismes.
La continuité dans les priorités qui ont guidé le mandat de Jacques Pelletier, et qui marqueront aussi le mandat de Bernard Stasi : une grande proximité à l'égard des citoyens et de leurs attentes, l'affirmation d'un devoir d'équité de la part des services publics vis-à-vis des usagers, une lutte constante contre toutes les formes d'exclusion et contre la grande pauvreté, mais aussi le renforcement de l'autorité de l'Institution et de son rayonnement international.
Le 13 mai 1998, si c'est avec nostalgie que Jacques Pelletier quittait une maison à laquelle il était profondément attaché, il a pu le faire avec le sentiment d'un devoir bien accompli. Il a pu le faire également avec la satisfaction de laisser les clefs à un homme dont il a la certitude qu'il continuera de faire progresser l'Institution.
2.LA COMMUNICATION
La communication constitue une des priorités du mandat de Bernard Stasi, qui considère que le Médiateur de la République doit être connu de tous : "J'ai l'intention que pas un seul citoyen n'ignore ce qu'est la Médiature ", titrait une interview accordée au journal Le Monde le 3 juin 1998.
1.COMMUNIQUER VERS LE GRAND PUBLIC:INFORMER LE CITOYEN
Les médias constituent le premier moyen, pour le Médiateur, de mieux faire connaître l'Institution. Aussi Bernard Stasi a-t-il rencontré de très nombreux journalistes depuis sa prise de fonction.
Les journaux généralistes, quotidiens et hebdomadaires, ont, en 1998, publié beaucoup d'interviews du nouveau Médiateur de la République, ou d'articles sur sa mission et son action.
La presse spécialisée s'intéresse plus encore aux solutions concrètes que peut apporter le Médiateur aux difficultés auxquelles se heurtent les citoyens dans leurs relations avec les services publics. Le Message du Secours catholique, le Dossier familial, ou des revues moins connues, mais dont le lectorat est composé de personnes qui peuvent avoir besoin de recourir au Médiateur de la République, et qui ne connaissent malheureusement pas toujours son existence, lui ont consacré des dossiers.
La presse quotidienne régionale constitue un allié indispensable pour accroître la notoriété de la Médiature, et tout particulièrement des délégués départementaux. Ces derniers, qui constituent l'échelon de proximité de l'Institution, entretiennent généralement de bonnes relations avec la presse locale écrite et audiovisuelle. Les visites du Médiateur à ses délégués offrent l'occasion aux journalistes régionaux de faire le point sur l'activité de l'Institution.
L'image du Médiateur de la République se construit également à travers les documents qu'il publie. Ainsi, les retombées médiatiques de son rapport annuel jouent un rôle primordial pour la notoriété de l'Institution.
Une nouvelle charte graphique, qui s'appliquera à toutes les publications émanant du Médiateur de la République, vient d'être élaborée et adoptée. Le choix d'une Marianne, jeune et souriante, symbole de la République, proche et à l'écoute des citoyens, doit contribuer à une meilleure identification du Médiateur.
En effet, alors que la médiation est dans l'air du temps (pas un conflit qui ne se conclue sans la nomination d'un médiateur ou d'un collège de médiateurs, pas une semaine qui ne s'écoule sans qu'un journal ou une grande entreprise se dote d'un médiateur afin de se rapprocher de ses lecteurs ou de ses clients), témoignant d'un besoin essentiel dans les sociétés modernes, la généralisation du terme "médiateur" n'est pas sans susciter une certaine confusion. Il est donc primordial que soit clairement identifié le Médiateur de la République, et que l'unicité et la spécificité de son rôle soient clairement perçues.
Des documents de présentation de l'Institution, à destination des citoyens, existent depuis de nombreuses années. Ils ont été rénovés et actualisés en 1998.
Un dépliant simple et clair expliquant le rôle du Médiateur de la République, et un autre présentant le texte de la loi régissant sa fonction, sont très largement diffusés.
De plus, une brochure a été réalisée, au début de l'année 1998, afin d'expliciter très précisément la mission du Médiateur de la République. Elle a rencontré un grand succès, et une nouvelle édition est en cours de réalisation.
Par ailleurs, les délégués départementaux jouent un rôle important dans la diffusion d'informations sur le Médiateur de la République. Certains d'entre eux ont réalisé des documents de présentation qu'ils ont mis à la disposition des administrations, afin qu'elles les distribuent à leurs usagers.
En termes de communication destinée au grand public, l'année 1998 a également été marquée par le lancement du site Internet du Médiateur de la République, ouvert à l'occasion du 25° anniversaire de l'Institution (http://www.mediateur-de-la-republique.fr). Ce nouveau mode de communication ouvre l'accès de la Médiature à un public qui, faute d'utiliser d'autres moyens d'information, n'aurait pas eu connaissance de l'existence de l'Institution.
Le nombre de connexions se situe autour de 20 000 par mois. Les questions posées au Médiateur de la République par l'intermédiaire du courrier électronique sont traitées très rapidement. Cependant, il est précisé, sur le site, que les dossiers devant faire l'objet d'une instruction ne peuvent être transmis au Médiateur par ce mode de communication.
Enfin, un timbre a été émis à l'occasion du 25° anniversaire de l'Institution du Médiateur de la République.
2.COMMUNIQUER VERS NOS PARTENAIRES:ETRE MIEUX CONNUS DE NOS PRINCIPAUX INTERLOCUTEURS
Les agents de la fonction publique, particulièrement sensibles à tout ce qui touche au service public, sont attentifs aux efforts accomplis par le Médiateur de la République pour accroître la notoriété de l'institution, et il est donc nécessaire de leur réserver une attention particulière.
Service public, le mensuel du ministère de la Fonction publique, de la Réforme de l'Etat et de la Décentralisation, distribué aux fonctionnaires, a consacré, dans son numéro de septembre/octobre 1998, un dossier aux relations entre l'administration et ses usagers. Ce dossier a accordé une place importante au Médiateur de la République, et a, sans doute, rendu cette Institution plus familière aux yeux des fonctionnaires.
L'adoption de la nouvelle charte graphique de la Médiature, qui permet une reconnaissance plus aisée des publications et des courriers du Médiateur, et qui renforce l'identité visuelle et l'image de l'Institution, doit également faciliter le travail des services du Médiateur et des délégués départementaux auprès des administrations. Une communication plus active aide, en effet, le Médiateur à remplir plus efficacement sa mission, en lui permettant d'être davantage reconnu par ses interlocuteurs, et donc mieux connu.
La saisine du Médiateur de la République se faisant par l'intermédiaire des députés et des sénateurs, ces derniers jouent un rôle primordial dans la promotion des missions du Médiateur. Afin de les sensibiliser encore plus au rôle que peut jouer le Médiateur en faveur des citoyens, Bernard Stasi s'est adressé, par une lettre personnelle, à chacun de ces élus, dès sa nomination, et il entretient avec eux un dialogue attentif et permanent.
Le Médiateur étend également ses rencontres à de nombreuses personnalités de la société civile, afin d'être informé de leurs attentes, et de les aider à prendre mieux en compte les spécificités de l'Institution.
3.COMMUNIQUER EN INTERNE:POUR UNE PLUS GRANDE EFFICACITE
Les services du Médiateur de la République étant largement déconcentrés (rappelons qu'ils comptent 120 délégués départementaux), il est également nécessaire de développer des outils de communication interne pour permettre aux différents services de mieux se connaître et de partager leurs expériences.
Ainsi, un journal interne rénové, intitulé Médialogue, est publié toutes les six semaines. Il a pour objectif de favoriser des contacts réguliers entre les délégués départementaux et le siège de la Médiature, et de mettre en valeur le travail de chacun.
3.LE SERVICE DE DOCUMENTATION DE LA MEDIATURE
Les dossiers traités à la Médiature étant souvent d'une grande technicité, les collaborateurs ont besoin d'une bonne assistance logistique documentaire. La documentation générale de la Médiature, à Paris, est donc une documentation active, et non exhaustive, à la disposition du personnel et des délégués départementaux. Elle est également un outil de rayonnement, s'efforçant de répondre aux interrogations d'interlocuteurs français et étrangers sur le fonctionnement original de l'institution.
1.ACTIVITES INTERNES
Le service de documentation gère environ 2000 ouvrages et 130 abonnements à différentes revues, pour la plupart juridiques. Il dispose d'une centaine de dossiers thématiques, bien que chaque secteur d'instruction ait sa propre documentation spécialisée.
Son bon fonctionnement implique la lecture quotidienne de la presse et de nombreux documents pour tenir chacun informé de l'évolution de la législation et de la jurisprudence et, ainsi, mieux répondre aux attentes des réclamants.
A cet effet, un bulletin est diffusé mensuellement à chaque collaborateur du siège, recensant les ouvrages reçus à la Médiature et indiquant les principaux textes législatifs et réglementaires publiés.
Par ailleurs, l'accès à une banque de données juridiques et la consultation de CD-Rom (Navis social, Lamy, Conseil d'Etat) sont disponibles dans le service, et font l'objet de nombreuses sollicitations pour le traitement des dossiers individuels. Ainsi, chaque demande peut être traitée très rapidement.
Le service documentation s'assure également qu'il n'y a pas redondance de recherches entre plusieurs personnes, permettant dès lors à chacun de gagner un temps précieux.
Les nombreux codes et ouvrages de base nécessitent un suivi et des mises à jour régulières pour rester fiables et pouvoir être exploités utilement.
En raison de l'évolution des problèmes d'actualité, le service doit s'efforcer d'anticiper les requêtes des citoyens et, pour se faire, des dossiers thématiques sont constitués sur certains sujets émergents (justice, immigration, fonction publique, Europe, etc...). L'ensemble des documents afférents à ces thèmes sont classés et mis à la disposition de tous, évitant ainsi des recherches longues et fastidieuses.
La documentation est également chargée de la gestion de différents fichiers, tels que ceux des abonnements, des destinataires administratifs du rapport annuel, des cabinets ministériels, des préfectures, etc. Ces fichiers sont périodiquement mis à jour et consultables sur le réseau interne de micro-ordinateurs.
2.ACTIVITES EXTERNES
Face au développement de la médiation sous toutes ses formes et dans tous les domaines, le service de la documentation a constitué, pour répondre aux interlocuteurs extérieurs, un dossier de présentation comportant des éléments d'informations générales sur le Médiateur de la République (statut, compétence, saisine, etc...).
Ce dossier est remis à toute personne qui en fait la demande et, principalement, aux visiteurs nationaux et étrangers, aux étudiants et au personnel universitaire. En 1998, plus de 200 dossiers ont été distribués.
Des étudiants effectuent une partie de leur stage de formation à la documentation pour mieux connaître le fonctionnement de l'Institution, et avoir une vision concrète des difficultés rencontrées par les réclamants.
Des relations cordiales et fréquentes ont été établies et continuent à se développer avec les bureaux de documentation des ministères, des grands services publics et des grandes institutions. Elles permettent l'échange rapide d'informations et de documents utiles à tous, et font gagner un temps non négligeable.
Un nombre important de médiateurs et ombudsmans étrangers adressent leurs rapports au Médiateur de la République. Ces ouvrages sont déposés dans le service et constituent une source précieuse d'informations pour les chercheurs français et étrangers qui publient des livres ou des articles sur la médiation dans le monde. Des études comparatives très intéressantes ont pu, ainsi, être réalisées.
Les rapports annuels du Médiateur de la République, remis au Président de la République et au Parlement depuis 1973, sont également consultables dans le service.
En 1998, l'évolution constante de la documentation s'est traduite par l'ouverture du site Internet du Médiateur de la République.
L'informatisation générale de tous les bureaux de la Médiature, envisagée prochainement, devrait permettre à chaque agent de consulter tout ouvrage ou document et de faire toute recherche utile à partir de son poste de travail. Ces équipements permettront à l'Institution d'améliorer son activité et de faire face à ses nouveaux besoins, tout en augmentant son efficacité.
4.LES STATISTIQUES
Le Médiateur et ses délégués départementaux ont reçu, en 1998, 45 628 réclamations nouvelles, ce qui représente une stabilisation par rapport à 1997.
44 221 réclamations ont été examinées dans le même temps, soit une légère augmentation par rapport à l'année précédente.
Le nombre de réclamations à instruire s'élève, au 31 décembre 1998, à 3 110, soit 3,2 % de moins qu'à la fin de l'année 1997.
Médiature et délégués départementaux
- Domaines
Par rapport à 1997, on note une augmentation des réclamations dans le domaine social, tant à la Médiature (+ 2,3 points) que chez les délégués départementaux (+0,5 point), pour lesquels ces problèmes représentaient déjà, en 1997, la majorité des dossiers. Cette augmentation reflète les problèmes qui préoccupent le plus les demandeurs en cette période de crise.
Les différends avec l'administration de la justice traités à la Médiature connaissent une croissance notable de près de 10 %.
Les dossiers concernant les finances et la fiscalité, en hausse jusqu'en 1997, sont un peu moins nombreux en 1998 (- 0,6 point), de même que ceux relatifs aux pensions d'agents publics (- 0,4 point).
Enfin, la proportion d'affaires reçues dans les domaines décrits à la rubrique "A" reste stable. On peut cependant noter une croissance des réclamations d'étrangers, préoccupés par l'irrégularité de leur situation administrative en France, ainsi que la réception de deux " séries" de dossiers sur les concours vétérinaires.
- Répartition géographique par département
La répartition géographique, par département, des dossiers adressés au Médiateur de la République et à ses délégués départementaux, rapportée au chiffre de la population, fait apparaître une prédominance de réclamations émanant de personnes domiciliées au sud de la Loire, ce qui laisse supposer qu'il pourrait être nécessaire d'y consolider la présence des délégués départementaux.
Dans les départements situés au nord, qui sont, de manière générale, moins pourvoyeurs de réclamations, un renforcement de l'action de communication du Médiateur pourrait s'avérer utile.
Jusque-là assez faible, le nombre d'affaires provenant de l'Ile-de-France poursuit une progression déjà constatée les années précédentes, particulièrement à Paris et en Seine-Saint-Denis.
Signalons enfin, que les réclamations émises par les personnes résidant à l'étranger représentent, en 1998, 4% des dossiers reçus, et qu'une tendance à l'accroissement semble se dessiner.
Médiature
- Origine
Pour la première fois depuis que la loi n° 92-125 du 6 février 1992 leur en a donné la possibilité, les personnes morales ont été un peu moins nombreuses (-1 point) à saisir le Médiateur.
Cette légère baisse, qui intervient après une croissance continue depuis 1992, ne permet toutefois pas de conclure qu'un plafond a été atteint pour ce type de réclamations.
- Mode de transmission
La part croissante des réclamations adressées directement au Médiateur, sans respect de la procédure légale de saisine, est liée à un nombre significatif de demandes émanant de personnes résidant à l'étranger, qui sont mal informées des procédures à suivre, ainsi qu'à l'écho suscité par la nomination d'un nouveau Médiateur.
Cette augmentation est préoccupante car elle retarde l'examen de ces affaires. Elle illustre l'ampleur de la tâche d'information et d'explication qui reste à mener auprès des personnes susceptibles d'avoir recours à l'Institution.
- Suites données
En 1998, la part des réclamations "non conformes à la loi" a augmenté de 3,5 points, en raison essentiellement d'un accroissement des réclamations adressées directement au Médiateur de la République, lesquelles sont irrecevables aux termes de l'article 6 alinéa 2 de la loi du 3 janvier 1973.
Si le nombre de dossiers pour lesquels le Médiateur a tenté une médiation a diminué par rapport à 1997, la part des informations et des explications qu'il a données afin de dénouer un problème s'est accrue de 2 points.
Ce chiffre souligne qu'un déficit d'information et d'explication de la part des organismes publics est à l'origine de nombreuses réclamations. L'intervention du Médiateur de la République dans ce genre de situations permet d'éviter l'apparition ultérieure d'un véritable litige.
Le Médiateur a obtenu une solution favorable aux réclamants dans 87,4 % des cas pour lesquels il a estimé pouvoir tenter une médiation, en raison d'un dysfonctionnement ou d'une iniquité qu'il a pu constater. Ce pourcentage varie en raison de la nature et de la qualité des affaires, ainsi que de la coopération manifestée par les administrations concernées. Si, en 1998, il a été légèrement plus faible qu'en 1997, il demeure, en tout état de cause, sensiblement supérieur à la moyenne observée au cours de ces dix dernières années.
- Délais moyens
Les délais moyens de traitement des affaires sont évidemment très différents selon qu'il s'agit de réclamations "non conformes à la loi" ou "conformes à la loi". Ces dernières nécessitent, en effet, une instruction approfondie par les collaborateurs du Médiateur - notamment un examen de la situation du demandeur et des arguments développés par les administrations ou les organismes en cause, des échanges téléphoniques, des correspondances par fax ou par voie postale - qui entraîne des délais incompressibles.
Les délais d'instruction des dossiers "conformes à la loi" sont, bien sûr, moins importants lorsque les réclamations s'avèrent non fondées, et sont donc rejetées après qu'une enquête a été conduite auprès de l'administration (5,0 mois), ou lorsqu'elles ne requièrent pas de négociation avec cette dernière, mais simplement un complément d'information de sa part (5,6 mois).
Le délai moyen pour obtenir une solution favorable (7,4 mois) est dû à la nécessité de préparer une argumentation persuasive, qui exige parfois, en cours d'analyse et de traitement des dossiers, d'être complétée, voire renouvelée.
L'importance du délai moyen d'instruction des dossiers qui se sont conclus par un échec (10,1 mois) résulte des démarches supplémentaires que le Médiateur, malgré des premières réponses négatives de l'administration, entreprend pour tenter de la convaincre du bien-fondé de son argumentation.
Délégués départementaux
- Suites données
A la différence du Médiateur de la République, ses délégués départementaux peuvent être contactés directement par les réclamants.
Cette facilité d'accès encourage les citoyens à s'adresser aux collaborateurs du Médiateur dans les départements pour régler un problème, quelle qu'en soit la nature.
C'est ainsi que les délégués départementaux sont conduits à fournir des conseils et des informations qui ne relèvent pas toujours du domaine de compétence du Médiateur. Pour preuve, en 1998, la part des demandes d'information a augmenté de 3,9 points. La croissance de ce type d'activité témoigne de l'importance du rôle d'information sur les procédures à suivre et d'orientation vers les interlocuteurs appropriés, que les délégués départementaux exercent au plan local.
Les litiges qui donnent lieu à l'ouverture d'un dossier sont plus nombreux qu'en 1997 à entrer dans le champ de compétence du Médiateur. C'est là une évolution encourageante, qui laisse à penser que nos concitoyens connaissent de mieux en mieux le rôle exact de l'Institution.
Si les médiations tentées par les délégués départementaux sont moins fréquentes que l'an passé (- 0,9 point), elles sont plus souvent couronnées de succès (+ 1 point).
- Dossiers reçus, traités, en cours
68,2 % des dossiers reçus à la Médiature en 1998 ont été clos au cours de la même année.
93,8 % des demandes adressées aux délégués départementaux, en 1998, ont été traitées.
- Etat du stock
Les 4,3 % d'affaires en cours de traitement à la Médiature qui ont été reçues il y a deux ans et plus concernent des litiges lourds et complexes se situant principalement dans le domaine fiscal (52,8 %) ou dans celui de l'urbanisme (14,6 %), ou encore des affaires posant des problèmes de responsabilité et d'indemnisation qui mettent en cause des collectivités locales (20,2 %).
Les affaires encore en cours chez les délégués départementaux proviennent essentiellement du second semestre. Ce résultat illustre la spécificité de l'action de ces collaborateurs du Médiateur : en réglant rapidement les litiges locaux, ils évitent aux secteurs d'instruction de la Médiature d'avoir à en connaître, ce qui permet à ces derniers de se consacrer au traitement de réclamations plus complexes.
5.LES REFORMES
1.LES PROPOSITIONS DE REFORMES EMISES ET CLOTUREES EN 1998
En application du 1" alinéa de l'article 9 de la loi du 3 janvier 1973, "lorsqu'une réclamation lui paraît justifiée, le Médiateur de la République fait (...), le cas échéant, toutes propositions tendant à améliorer le fonctionnement de l'organisme concerné". En outre, depuis 1976, "lorsqu'il apparaît au Médiateur de la République, à l'occasion d'une réclamation dont il a été saisi, que l'application de dispositions législatives ou réglementaires aboutit à une iniquité, il peut (...) proposer à l'autorité compétente toutes mesures qu'il estime de nature à y remédier et suggérer les modifications qu'il lui paraît opportun d'apporter à des textes législatifs ou réglementaires".
Instruites par le secteur réformes, en liaison avec les chargés de mission sectoriels concernés, les propositions de réforme que le Médiateur de la République adresse aux ministres concernent, ainsi, des sujets très différents et prennent des formes très variées, qu'il s'agisse de rappeler, par voie de circulaire aux services compétents, les modalités d'examen de dossiers complexes, ou d'adapter arrêtés et règlements pour garantir une application plus équitable du droit, voire de modifier la législation si nécessaire.
En 1998, si le nombre (29) des suggestions émises par le Médiateur a été sensiblement identique à celui observé l'année précédente (31), les réponses favorables (23) apportées à ses propositions de réforme ont, en revanche, connu une augmentation très notable (+ 92%) qui résulte, notamment, de l'approfondissement des différentes méthodes retenues pour les instruire. Reste que trois dossiers ont dû être clos, en raison parfois de la ferme opposition des départements ministériels concernés.
A. Les vingt-neuf propositions de réforme émises en 1998
Conformément aux tendances observées ces dernières années, une majorité des suggestions vise à améliorer la situation des handicapés, à résoudre les problèmes rencontrés par d'autres catégories de personnes particulièrement vulnérables (victimes de l'exclusion, contribuables non imposables, personnes âgées, mineurs et majeurs protégés, chômeurs, ...), et à simplifier ou à renforcer certaines procédures (information des citoyens et respect des règles par les administrations, notamment).
a. Cinq propositions concernent la situation des handicapés
Depuis plusieurs mois, les COTOREP ont entrepris, avec l'aide financière du Fonds pour la réforme de l'Etat, un important mouvement d'installation de serveurs vocaux destinés à améliorer la diffusion des informations aux usagers, en temps réel, et sans obliger ceux-ci à d'inutiles déplacements. Prenant acte avec intérêt des efforts fournis pour recourir à des méthodes modernes de relations avec les handicapés, le Médiateur de la République a souhaité, avec sa proposition 98-R003 du 20 février, qu'une diversification des supports en direction du Minitel et, à terme rapproché, d'Internet soit engagée, afin de faire bénéficier les personnes sourdes et malentendantes des services innovants mis progressivement à la disposition des handicapés par les COTOREP.
* L'attention du Médiateur de la République a été appelée sur la majoration pour tierce personne (MTP), prestation qui est accordée à l'assuré se trouvant dans l'obligation d'avoir recours à l'assistance d'une tierce personne pour effectuer les actes ordinaires de la vie.
L'instruction d'une réclamation portant sur ce sujet lui a permis de constater que non seulement le montant de la MTP est différent selon qu'elle est attribuée au titre du régime des pensions civiles et militaires de retraite ou qu'elle est servie par le régime général de sécurité sociale, mais également que cette MTP n'existait pas, ou seulement de manière extrêmement résiduelle, dans un certain nombre de régimes d'assurance invalidité ou d'assurance vieillesse obligatoires. Or, la rémunération de la tierce personne semble indépendante de la situation professionnelle de l'allocataire, et l'on peut globalement considérer que le coût de ce service est identique pour tous ceux qui sont contraints d'y avoir recours.
C'est pourquoi la proposition 98-R008 du 15 mai demande que le montant de la MTP servie par les régimes de fonctionnaires soit porté au niveau de la MTP attribuée par le régime général, tandis que la proposition 98-R0011 du 20 juillet suggère plus largement un réexamen des conditions générales d'attribution de la MTP, de façon que tous les invalides ou les retraités se trouvant dans l'obligation d'avoir recours à l'assistance d'une tierce personne pour effectuer les actes ordinaires de la vie puissent bénéficier d'une allocation identique, quel que soit le régime de protection sociale dont ils relèvent.
* Le cadre légal et réglementaire dans lequel s'inscrit l'accès aux emplois réservés des handicapés dans la fonction publique génère actuellement des difficultés diverses, dont le Médiateur de la République a été saisi, notamment en ce qui concerne les délais de nomination des handicapés inscrits sur la liste générale de classement aux emplois réservés. Ce constat a amené le Médiateur de la République à faire la proposition 98-R009 du 17 juin, qui évoque diverses pistes de réflexion qu'il semblerait opportun d'examiner pour favoriser l'accès des handicapés aux emplois réservés.
* La proposition 98-R026 du 23 décembre appelle à la reconnaissance légale des structures non traditionnelles d'accueil, pour des loisirs adaptés, de moins de 12 adultes ou enfants handicapés, ainsi qu'au réexamen des obligations, parfois contradictoires, auxquelles sont soumises les associations organisatrices en matière d'agréments ("jeunesse et sports" et "tourisme"), voire de la pertinence même de ces agréments actuels au regard de l'activité si spécifique desdites associations, et à la validation des formations ou à l'habilitation des stages des jeunes animateurs qui se consacrent à l'encadrement des loisirs des handicapés. Ces difficultés pouvant être complexes à résoudre en raison de leur étroite imbrication, le Médiateur de la République insiste sur la nécessité d'un dialogue interministériel entre les trois ministères compétents (Emploi et Solidarité, Jeunesse et Sports, Tourisme) et d'une écoute renforcée des attentes et des propositions du milieu associatif en matière de vacances des personnes handicapées.
b. Neuf propositions tendent à résoudre divers problèmes rencontrés par des personnes particulièrement vulnérables
* La proposition 98-R002 du 16 février demande l'extension aux associations caritatives, qui ont pour activité l'accueil temporaire, dans des lieux de vie, de personnes en situation d'exclusion, de l'exonération de redevance pour l'audiovisuel, dont bénéficient actuellement certains établissements sociaux et hospitaliers pour les appareils de télévision autres que ceux destinés à l'usage privatif de leurs personnels. Le Médiateur de la République, constatant en effet que la télévision est parfois le seul objet culturel accessible à certains publics défavorisés, souhaite que les lieux d'accueil des publics en soient largement équipés.
* Le Médiateur de la République a observé que le système dit "du quotient", qui prend en compte, au titre de l'imposition sur le revenu des personnes physiques, les revenus exceptionnels ou différés, pouvait être inéquitable lorsqu'il est appliqué, s'agissant des revenus différés, à des contribuables aux revenus modestes ou à des personnes qui, jusqu'alors, n'étaient pas imposables.
Aussi sa proposition 98-R005 du 22 avril demande-t-elle l'établissement d'une taxation séparée des rappels afférents aux années antérieures, en faveur des personnes qui seraient demeurées non imposables si elles avaient perçu ces revenus en temps utile, de manière à leur permettre de conserver, au cours de l'année d'imposition desdits revenus, les avantages attachés à l'état de personnes non imposables, ou ceux soumis à conditions de ressources.
De plus, cette suggestion évoque la mise en oeuvre d'un mécanisme d'exonération d'impôts, pour ces mêmes contribuables, si la perception différée des revenus en cause est la conséquence d'erreurs imputables à l'administration ou à des organismes sociaux.
* Son attention ayant été appelée sur la situation des personnes âgées accueillies en établissement à titre permanent, qui sont victimes d'un dommage relevant de la responsabilité du fait d'autrui, le Médiateur de la République a constaté que la souscription d'une assurance responsabilité civile n'était pas une obligation d'ordre public. C'est la raison pour laquelle certains accidents survenus dans des maisons de retraite, et mettant en cause des résidents, ne peuvent trouver aucune solution satisfaisante en termes de prise en charge des soins de la victime ou de réparation éventuellement due par l'auteur du trouble. Aussi, l'intérêt des personnes en cause semblant nécessiter une protection spécifique, la proposition 98-R006 du 28 avril suggère-t-elle d'imposer à tout résident d'une structure publique ou privée d'hébergement de personnes âgées l'obligation de justifier d'un contrat d'assurance responsabilité civile au moment de son installation.
* Afin d'accélérer la procédure de droit commun, de garantir le caractère effectif du contrôle - destiné à protéger les intérêts des incapables - de l'état liquidatif de la succession dressé par le notaire et, le cas échéant, de pallier efficacement d'éventuels conflits d'intérêts, la proposition 98-R013 du 22 juillet suggère un aménagement du dispositif organisant actuellement le partage amiable d'une succession, lorsque l'un des copartageants est un mineur ou un majeur protégé, aménagement qui renforce le rôle du juge des tutelles, juge naturel en matière de protection des incapables, et limite celui du juge de grande instance aux seuls partages susceptibles de poser des difficultés.
* Pour mettre fin à une inégalité de traitement que le Médiateur de la République estime regrettable, la proposition 98-R014 du 23 juillet demande l'extension aux anciens agents des collectivités locales et des établissements publics hospitaliers du bénéfice de l'allocation formation reclassement et de l'allocation de formation de fin de stage, auxquelles peuvent actuellement prétendre, sous certaines conditions, depuis la convention du 6 juillet 1988 relative à l'assurance chômage, les chômeurs du secteur privé indemnisés en allocation unique dégressive, et, depuis une circulaire du 29 août 1989, les anciens agents non fonctionnaires de l'Etat et de ses établissements publics administratifs.
*Dans sa proposition 98-R016 du 10 septembre, le Médiateur de la République estime opportun, compte tenu de la nature du risque résultant d'une contamination accidentelle par le virus de l'hépatite C, et de ses conséquences en termes de santé publique et de charge financière, d'instituer, à l'instar de la solution retenue pour le virus du sida par l'article 47 de la loi du 31 décembre 1991 portant diverses dispositions d'ordre social, un fonds d'indemnisation des victimes de contamination par le virus de l'hépatite C qui, distinct ou non du fonds prévu pour le sida, permettrait de prendre en charge l'indemnisation de ce dommage de manière plus rapide et automatique qu'aujourd'hui.
* La proposition 98-R017 du 10 août vise, quant à elle, à compléter le tarif interministériel des prestations sanitaires (TIPS) afin que les aiguilles, les seringues et la poubelle nécessaires à l'autoadministration - par le malade lui-même - du traitement au Bétaféron soient désormais prises en charge par la Sécurité sociale. Un tel remboursement du matériel d'injection, similaire à celui en vigueur pour l'autoadministration des traitements à l'insuline ou à l'hormone de croissance, permettrait d'éviter, si le patient le souhaite, le recours à l'intervention d'un infirmier, ce qui accroîtrait l'autonomie du malade et diminuerait les dépenses des régimes d'assurance maladie.
* Le Médiateur de la République a constaté que la validation des trimestres d'assurance vieillesse, dont le calcul retient comme arrondi le chiffre immédiatement inférieur, peut conduire, pour chaque année civile considérée, à des "reliquats" de trimestres, plus ou moins importants, qui sont totalement perdus pour les intéressés. Les personnes, chaque année plus nombreuses, qui occupent des emplois précaires, sont particulièrement pénalisées par cette réglementation. Aussi le Médiateur estime-t-il qu'il serait conforme à l'équité, et techniquement aisé, d'instituer un mécanisme qui permette de retenir la somme des reliquats des années dont le total des trimestres pris en compte est inférieur à quatre, pour déterminer la durée totale d'assurance vieillesse du futur retraité, et d'affecter les trimestres supplémentaires ainsi obtenus au gré des années incomplètes. C'est l'objet de la proposition 98-R027 du 14 décembre.
* Il est apparu que, pour l'appréciation des ressources permettant l'ouverture des droits à différentes prestations sociales non contributives attribuées au titre de la solidarité nationale, la définition des notions de personne isolée et de "ménage" sont extrêmement différentes. Dans certains cas, en effet, le ménage est strictement limité à l'intéressé et a son conjoint marié, tandis que, dans d'autres, il est élargi à l'intéressé et à son "concubin" ou à la personne avec laquelle il "vit maritalement", ou encore avec laquelle il constitue un "ménage". Constatant que la coexistence de ces deux critères distincts de référence est à la fois incohérente et inéquitable, d'autant qu'aucun argument objectif ne paraît pouvoir la justifier, la proposition 98-R028 du 24 décembre demande la suppression des dispositions limitant aux seuls couples mariés la prise en compte du conjoint pour l'appréciation des ressources ouvrant droit au bénéfice de certaines prestations de solidarité. Elle suggère en outre de poursuivre un même objectif de cohérence en ce qui concerne la détermination, elle aussi très variable, de la valeur des biens mobiliers ou immobiliers à retenir pour calculer ces ressources.
c. Huit propositions de réforme visent à améliorer diverses procédures
* La proposition 98-R001 du Il février suggère d'instituer une obligation de motivation des décisions de la Commission nationale d'indemnisation lorsqu'elle rejette la demande d'indemnisation formulée, en application des articles 149 et suivants du code de procédure pénale, par une personne ayant fait l'objet d'une détention provisoire au cours d'une procédure qui s'est terminée à son égard par une décision de non-lieu, de relaxe ou d'acquittement devenue définitive, lorsque cette détention lui a causé un préjudice.
* Ayant observé que, pour caractériser l'état alcoolique d'un conducteur, la dualité des méthodes employées (éthylomètre ou prélèvement sanguin), et donc des mesures constatées (présence dans l'air expiré d'un taux d'alcool pur, exprimé en milligrammes par litre, ou présence dans le sang d'un taux d'alcool pur, exprimé en grammes pour mille) pouvait prêter à de regrettables confusions en cas d'infraction au code de la route, le Médiateur de la République, avec sa proposition 98-R004 du 20 avril, demande que figure sur le formulaire d'avis de rétention du permis de conduire, remis au contrevenant par les services de police ou de gendarmerie, une explication indiquant que les mesures obtenues successivement par les deux contrôles par éthylomètre correspondent, environ, à telles valeurs supposées de l'alcoolémie sanguine. En effet, en raison notamment des campagnes d'information menées par les pouvoirs publics pour avertir des dangers de la conduite en état d'ivresse, ce sont ces valeurs qui ont une signification immédiate pour nos concitoyens (maximum autorisé de 0,5 g %o, et seuil motivant la décision de rétention immédiate du permis de conduire fixé à 0,8 g %o) et non pas les mesures obtenues par l'éthylomètre (les taux ci-dessus étant alors respectivement de 0,25 et de 0,40 milligrammes d'alcool pur par litre d'air expiré).
* Alors même que, depuis 1987, il est expressément distinct dès sanctions fiscales, le taux de l'intérêt de retard dû par le contribuable en cas de paiement tardif, insuffisant ou inexistant, quelles que soient la nature de l'impôt concerné et celle de l'infraction commise, est fixé à 0,75% par mois. Rapporté en base annuelle, ce taux de 9 % est aujourd'hui significativement différent du loyer de l'argent sur le marché et, surtout, de la valeur des intérêts moratoires dus par l'Etat lorsqu'il est condamné à un dégrèvement d'impôt par un tribunal ou quand un dégrèvement est prononcé par l'administration à la suite d'une réclamation tendant à la réparation d'une erreur commise dans l'assiette ou le calcul des impositions : ces intérêts moratoires sont en effet égaux au taux de l'intérêt légal qui, évoluant en fonction des taux courts du marché, est de 3,36% en 1998.
Soucieux de garantir une égalité de traitement entre l'Etat et les contribuables lorsqu'il s'agit de prendre en compte le "prix du temps" en matière fiscale, le Médiateur de la République, par sa proposition 98-R018 du 6 octobre, recommande la fixation de la valeur du taux de l'intérêt de retard par référence à un taux constaté du marché, l'application par symétrie de ce taux à l'Etat lorsqu'il doit reverser définitivement un impôt dont le contribuable s'est acquitté à tort, et l'harmonisation des règles de computation de ces intérêts, qu'ils soient dus par le contribuable ou par l'Etat.
* Sa proposition 98-R024 du 21 décembre poursuit le même objectif en matière de sécurité sociale et d'assurance chômage. La situation y est encore plus complexe que dans le domaine fiscal, car, d'une part, le droit social confond intérêt de retard et pénalité lorsqu'il s'agit de sanctionner les personnes assujetties pour défaut de paiement des cotisations sociales aux dates limites d'exigibilité et, d'autre part, les taux sont différents selon les régimes : s'échelonnant entre 9,6 % lorsque la bonne foi de l'assujetti n'est pas mise en cause et 16,8 % (assurance chômage), voire 20 % (assurance personnelle), ils sont, en tout état de cause, singulièrement supérieurs à ceux de l'intérêt légal et du marché monétaire. C'est pourquoi le Médiateur de la République souhaite une clarification des règles et, s'agissant du niveau du taux de l'intérêt de retard, une plus grande égalité de traitement entre les contributeurs et les organismes collecteurs.
* La proposition 98-R021 du 13 octobre répond à deux préoccupations relatives au bénéfice de l'aide juridictionnelle. D'une part, elle demande que le dispositif soit pleinement applicable aux instances, procédures ou actes relatifs aux pensions militaires portés devant le tribunal départemental ou la cour régionale des pensions. D'autre part, elle souhaite une harmonisation des pratiques adoptées par les bureaux d'aide juridictionnelle et par les juridictions pour prendre en compte les délais de recours contentieux en cas de demande de nouvelle délibération du bureau d'aide juridictionnelle, de la section du bureau ou de leur président, lorsque le bénéfice de l'aide juridictionnelle a été refusé au justiciable.
* Les règles d'imputation budgétaire des dépenses d'indemnités transactionnelles semblent contribuer à maintenir les administrations de l'Etat dans une certaine réserve vis-à-vis du recours à la transaction pour régler les litiges. Si la circulaire n° B-1B-98 du 19 octobre 1990 du ministre du Budget et la circulaire du Premier ministre du 6 février 1995 lèvent l'obstacle le plus important au développement de la transaction pour ce qui est des litiges de nature extracontractuelle, en prévoyant l'imputation budgétaire des sommes dues sur des crédits évaluatifs, le problème demeure pour ce qui est des transactions se rapportant à des litiges de nature contractuelle, c'est-à-dire dans les cas où la responsabilité de l'Etat résulte d'un marché ou de toute autre forme de contrat passé avec une autre personne publique ou privée. En effet, les indemnités transactionnelles en cette matière continuent d'être imputées sur des crédits limitatifs, sauf dérogation qui ne peut être prise qu'avec l'accord du ministre du Budget.
Aussi la proposition 98-R023 du 22 décembre demande-t-elle qu'une évaluation de la mise en oeuvre des circulaires de 1990 et 1995 visées ci-dessus soit réalisée dans la perspective de nouvelles instructions, et qu'une modification des règles d'imputation budgétaire des dépenses d'indemnités transactionnelles en matière de litiges de nature contractuelle soit examinée, afin d'encourager l'administration à recourir à la transaction de façon plus systématique.
* La doctrine administrative mise en oeuvre pour déterminer - afin d'appliquer le régime d'imposition des plus-values prévu aux articles 150 A et suivants du code général des impôts - le montant de la plus-value à retenir lors de la revente, par le particulier propriétaire d'un terrain donné à bail à construction, d'un immeuble édifié par son locataire et cédé gracieusement à l'issue du bail, conduit à une double imposition des contribuables, qui paraît particulièrement choquante lorsque la somme des taxations (impôt sur le revenu, impôts fonciers et contributions diverses) approche les 100 % du prix de vente de la construction. C'est pourquoi, reprenant le raisonnement suivi par certains juges administratifs, la proposition 98-R025 du 17 décembre demande que de nouvelles instructions conduisent à retenir comme prix d'acquisition, pour le calcul de la plus-value réalisée en cas de vente ultérieure de l'immeuble bâti lors du bail à construction, sa valeur vénale à la date de sa cession au bailleur par le preneur, déduction faite, le cas échéant, des loyers versés pendant le bail (s'il y en a eu) et de l'indemnité versée par le bailleur au preneur à la fin du bail.
* Par sa proposition 98-R029 du 28 décembre, le Médiateur de la République a demandé aux présidents des régions Ile-de-France et Picardie de supprimer le droit de 1 franc, exigible, en application de l'article 1599 terdecies du code général des impôts, sur les permis de conduire et les duplicatas délivrés dans la circonscription régionale. En effet, pour un produit vraisemblablement minime, le maintien de cette taxe, le plus souvent payée par chèque, impose à la collectivité nationale des coûts démesurés que supportent aussi bien le système bancaire (le coût moyen d'un chèque est estimé à 5 francs) que les administrations préfectorales et fiscales (coût du temps consacré par des fonctionnaires au traitement de ces chèques) et les usagers (coût du temps nécessaire à l'établissement du chèque et à la photocopie du document d'identité de son signataire, et coût unitaire de cette photocopie). En outre, il ne contribue pas à donner des services préfectoraux l'image de rationalité et de modernité qu'ils parviennent à promouvoir par ailleurs.
d. Enfin, les sept dernières propositions concernent des sujets extrêmement divers
* En métropole, les articles L. 513-1 et R. 513-1 du code de la sécurité sociale accordent aux couples, qui assument à leur foyer la charge effective et permanente de l'enfant ouvrant droit aux prestations familiales, la possibilité de désigner, d'un commun accord, l'allocataire de ces prestations. Il est en outre prévu que, si ce droit d'option n'est pas exercé, l'allocataire est, automatiquement, l'épouse ou la concubine. Or, alors même que les dispositions du code civil faisant du père le chef de famille ont été supprimées depuis près de trente ans, et que l'article L. 755-3 du code de la sécurité sociale dispose clairement que L. 513-1 est applicable aux DOM, l'allocataire des prestations familiales dans ces départements est en priorité le père, et la faculté offerte aux deux membres du couple de choisir celui d'entre eux qui sera l'allocataire n'y est pas reconnue.
Cette différence de traitement entre hommes et femmes, selon qu'ils sont établis en métropole ou dans les DOM, ne paraissant pas acceptable au Médiateur de la République, sa proposition 98-R007 du 14 mai demande l'insertion, dans le code de la sécurité sociale, d'un article réglementaire étendant aux DOM le texte de l'article R. 513-1, ainsi que l'abrogation de toutes dispositions contraires, qu'elles relèvent du décret ou de la circulaire, qui interdisent aux couples demeurant dans ces départements d'exercer le droit d'option de l'allocataire des prestations familiales, dont bénéficient leurs concitoyens résidant en métropole.
* Une circulaire du ministère de l'Agriculture, en date du 19 juin 1995, subordonne le bénéfice des aides publiques accordées dans le cadre du programme de maîtrise des pollutions des élevages à l'obligation, pour les éleveurs, d'obtenir de la part des entreprises candidates au marché de construction "une attestation d'assurance spécifique à ce type d'ouvrage visant la garantie décennale, étant précisé qu'il s'agit ici d'ouvrages de génie civil qui ne relèvent pas des garanties décennales appliquées aux bâtiments ". Or, cette obligation spécifique d'assurance, outre qu'elle ne résulte pas d'une décision du législateur, s'écarte de manière substantielle du droit commun de la garantie décennale, et paraît, de ce fait, difficile à satisfaire, en particulier pour les constructeurs d'ouvrages en matériaux souples, dont l'étanchéité est assurée par géomembrane.
C'est pourquoi la proposition 98-R010 du 29 mai demande, à défaut d'une mesure législative propre à lever les contradictions de la situation présente, une clarification de la rédaction de la circulaire du 19 juin 1995, qui s'inscrive dans le cadre juridique actuel de la garantie décennale, tel qu'il est notamment précisé par la jurisprudence.
* Depuis une modification intervenue en août 1992, la convention nationale des infirmiers soumet ceux qui souhaitent s'installer en exercice libéral sous convention, ou reprendre une telle activité après l'avoir interrompue quelques années, à l'obligation de justifier d'une expérience professionnelle en soins généraux de trois ans, ou d'un an selon les cas, dans un établissement, ou une structure, d'un Etat membre de l'Union européenne.
Dans la proposition 98-R012 du 21 juillet, le Médiateur relève qu'une telle condition paraît soulever un problème de mise en oeuvre pour des infirmiers tout juste diplômés, ou pour des personnes qui souhaitent à nouveau exercer la profession d'infirmier après s'être consacrées à l'éducation de leurs enfants. Il s'étonne également du fait qu'aujourd'hui, cette condition n'est pas considérée comme satisfaite par les personnes ayant exercé dans un établissement situé dans l'un des territoires d'outremer, territoires qui, jusqu'à plus ample informé, sont partie intégrante de la République. Il observe enfin que l'exercice dans un établissement hospitalier situé en Suisse, pays voisin dont les critères sanitaires sont indiscutablement comparables aux nôtres, n'est pas non plus susceptible d'être pris en compte dans le décompte des annuités d'activité professionnelle nécessaires à l'installation en libéral.
* Les collectivités locales ont eu recours, ces dernières années, à des collaborateurs recrutés sous contrats emploi-solidarité (CES) ou sous contrats emploi consolidé (CEC), qui sont des contrats de droit privé. C'est la raison pour laquelle les personnes qui en ont bénéficié, et qui sont ultérieurement nommées agents titulaires de la fonction publique territoriale, ne peuvent, au moment de leur intégration, bénéficier du report de tout ou partie des services antérieurs accomplis en qualité d'agent non titulaire, contrairement aux anciens agents contractuels de droit public de ces collectivités locales. Cette différence de traitement lui semblant constituer une iniquité, le Médiateur de la République, par sa proposition 98-R015 du 30 septembre, a demandé qu'il y soit mis fin, même s'il ne mésestime pas les difficultés juridiques que soulève sa suggestion.
* La proposition 98-R019 du 8 octobre concerne la situation de certains retraités de la fonction publique de l'Etat, qui semblent avoir été écartés de manière involontaire de la mise en oeuvre du plan Durafour engagée en 1990, faute de dispositions réglementaires spécifiques.
* Le Médiateur de la République a été alerté sur le fait que les fonctionnaires originaires des territoires d'outre-mer (TOM) et de la collectivité territoriale de Mayotte, en poste en métropole, ne peuvent bénéficier du régime dit de "congé bonifié" (bonification en termes de jours de congé et prise en charge des frais de transport par l'administration). La réglementation qui leur est applicable est ainsi discriminatoire par rapport tant à leurs collègues originaires des départements d'outre-mer (DOM), alors même que leurs situations sont objectivement semblables, qu'aux fonctionnaires métropolitains affectés dans les TOM et à Mayotte, qui bénéficient eux aussi d'un régime de congé spécifique et d'une prise en charge des frais de transport. C'est pourquoi la proposition 98-R020 du 12 octobre préconise l'extension du droit à congé bonifié aux agents de l'Etat, de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière, originaires des TOM et de Mayotte et exerçant en métropole.
* Alors qu'ils sont soumis à un contrôle technique annuel effectué par la direction régionale de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE), les véhicules de neuf places ou moins utilisés par les professionnels du transport de voyageurs ne bénéficient pas d'une exonération de vignette automobile, contrairement aux autres véhicules destinés normalement au transport public en commun de personnes. Aussi la proposition 98-R022 du 19 octobre suggère-t-elle, par souci de cohérence, de dispenser du paiement de cette taxe l'ensemble des véhicules utilisés par les professionnels du transport de voyageurs, quelle que soit la nature de ces véhicules.
B. Les vingt-trois propositions de réforme satisfaites en 1998
L'année écoulée apparaît exceptionnelle en ce qui concerne tant le nombre que la nature des propositions de réforme qui ont été satisfaites. Plusieurs dossiers qui faisaient l'objet d'une instruction depuis de longues années, et dont certains se heurtaient à une opposition de principe, qu'il semblait difficile de dépasser, de la part des départements ministériels concernés, ont pu être en effet clos, après que la suggestion du Médiateur de la République eut été, parfois partiellement, mais le plus souvent totalement, mise en oeuvre. A cet égard, il semble que la diversification, engagée dès 1997, des voies suivies par les collaborateurs du Médiateur pour "dialoguer" avec les pouvoirs publics, ait contribué de manière importante aux résultats obtenus en 1998.
On doit également se réjouir de la nature des propositions satisfaites l'an passé : une part significative d'entre elles concerne, en effet, les personnes victimes de l'exclusion, plusieurs autres mettent fin à des situations qui étaient inéquitables, et certaines clarifient ou simplifient diverses procédures, contribuant ainsi à l'amélioration toujours recherchée des relations entre les services publics et les citoyens.
a. Six propositions participent directement de la lutte contre les exclusions
Cinq articles de la loi d'orientation n° 98-657 du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions, à l'élaboration de laquelle le Médiateur de la République a contribué avec persévérance, ont satisfait à quatre propositions de réforme.
* Ainsi, l'article 81 répond directement à la proposition 95-R019 du 6 octobre 1995 en autorisant les citoyens qui ne peuvent fournir la preuve d'un domicile ou d'une résidence, et auxquels la loi n'a pas fixé de commune de rattachement, à être, sur leur demande, inscrits sur la liste électorale de la commune où est situé l'organisme d'accueil agréé, dont l'adresse figure depuis au moins six mois sur leur carte nationale d'identité, ou qui leur a fourni une attestation établissant leur lien avec lui depuis au moins six mois. Il convient de relever que cette volonté de rendre possible la participation des personnes sans domicile fixe (SDF) aux scrutins politiques faisait suite, par souci de continuer la lutte en faveur de la socialisation des personnes en situation d'exclusion, à la mise en oeuvre du décret n° 94-876 du 12 octobre 1994 qui, à la demande du Médiateur de la République, a permis la délivrance d'une carte nationale d'identité aux SDF. La mise en oeuvre de cette faculté d'inscription sur la liste électorale est effective depuis la publication du décret n° 98-1234 du 29 décembre 1998.
* C'est dans le même esprit que la proposition 96-R012 du 3 juillet 1996 demandait que cette délivrance de la carte d'identité soit exonérée du droit de timbre lorsqu'elle concerne des SDF. Après des interventions répétées du Médiateur auprès des parlementaires en 1997 et 1998, l'article 80 a prévu cette exonération à compter du 1" septembre 1998. Il est vrai, toutefois, qu'en décidant ultérieurement, par l'article 25 de la loi de finances pour 1999, de supprimer le droit de timbre pour la délivrance ou le renouvellement de l'ensemble des cartes nationales d'identité, le législateur a atténué l'importance de cette mesure propre aux SDF.
* Les articles 144 et 145 ont remplacé l'aide à la scolarité par une bourse nationale de collège, accordée, sous conditions de ressources, à toutes les familles de collégiens, quel que soit leur âge. Ce nouveau dispositif satisfait entièrement la proposition 96-R001 du 29 février 1996. Le Médiateur trouvait, en effet, inéquitable que, en raison de la date de l'anniversaire de l'enfant, certaines familles perçoivent l'aide à la scolarité pendant quatre ans et d'autres pendant cinq ans, et que les familles des enfants entrés au collège avant l'âge de 11 ans, ou poursuivant leur scolarité après l'âge de 16 ans, ne puissent en bénéficier. Cette proposition de réforme relevait également que les conditions d'éligibilité à cette allocation excluaient de manière injuste de nombreuses familles modestes d'un seul enfant, ce qui n'est désormais plus le cas avec la bourse nationale de collège.
* Enfin, inséré par le Sénat à la demande expresse du Médiateur, l'article 148 ajoute à l'article 54 de la loi n° 84-52 du 26 janvier 1984 sur l'enseignement supérieur un alinéa ainsi rédigé : "En cas de perte d'emploi, les chargés d'enseignement désignés précédemment peuvent voir leurs fonctions d'enseignement reconduites pour une durée maximale d'un an", et donne ainsi partiellement satisfaction à la proposition de réforme AGP 94.02 du 7 novembre 1994. Ledit article 54 conditionne, en effet, la nomination à la fonction de chargé d'enseignement à l'obligation d'exercer une activité professionnelle principale en dehors de l'enseignement. Ce dispositif interdisait ainsi, jusqu'à présent, toute activité d'enseignement supérieur, à titre accessoire, à des professionnels dont les qualités pédagogiques sont reconnues, dès lors qu'ils étaient privés d'emploi.
Deux autres propositions de réforme concernant la lutte contre les exclusions ont été satisfaites par d'autres textes législatifs ou réglementaires.
* La proposition 97-R01 6 du 11 juillet 1997 demandait que le bénéfice de l'allocation de rentrée scolaire (ARS) soit ouvert à toutes les familles d'un seul enfant scolarisé, dès lors que le niveau de leurs ressources le justifie, alors que, jusqu'à présent, beaucoup de celles-ci en étaient exclues, faute de percevoir l'une des prestations servies par les caisses d'allocations familiales (prestations familiales, aide personnalisée au logement, allocation aux adultes handicapés ou revenu minimum d'insertion). Répondant à cette suggestion, l'article 19 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 (n° 98-1194 du 23 décembre 1998) permettra, à compter de la rentrée scolaire 1999, le versement de l'ARS aux familles n'ayant qu'un enfant à charge, dès lors qu'elles remplissent les seules conditions de ressources, d'âge de l'enfant et de scolarité suivie.
* Il est regrettable, en revanche, que cet ensemble de dispositions favorables aux exclus n'ait pas encore été complété par la mesure que demandait la proposition 95-R018 du 22 décembre 1995, relative à l'ouverture de comptes courants bancaires ou postaux pour les personnes sans domicile fixe, qui participait également à la lutte contre les exclusions. Afin de garantir la sécurité juridique des ouvertures de comptes bancaires ou postaux effectuées par les SDF, il était suggéré que leur domiciliation bancaire soit l'adresse, figurant sur leur carte nationale d'identité, de l'organisme caritatif qui les accueille. Or, le décret nécessaire, qui complète l'article 33 du décret n° 92-456 du 22 mai 1992, pris pour l'application du décret du 30 octobre 1935 modifié par la loi n° 91-1382 du 30 décembre 1991, relatif au refus de paiement des chèques et à l'interdiction d'émettre des chèques, bien que prêt depuis plusieurs mois, n'a pas été publié dans la foulée de la promulgation de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions.
* Enfin, la proposition 98-R002 du 16 février 1998 demandait qu'à l'instar des établissements habilités à recevoir les bénéficiaires de l'aide sociale et des établissements hospitaliers ou de soins (qui sont exonérés du paiement de la redevance de l'audiovisuel conformément à l'article 11 c du décret n° 92-304 du 30 mars 1992 modifié relatif à l'assiette et au recouvrement de la redevance pour droit d'usage des appareils récepteurs de télévision), les associations caritatives qui ont pour activité l'accueil temporaire dans des lieux de vie de personnes en situation d'exclusion, bénéficient de l'exonération de cette taxe pour toutes les télévisions dont elles disposent, à l'exception des appareils destinés à l'usage privatif de leurs personnels.
Par une note n° 98-8 en date du 4 août 1998, les chefs des centres régionaux de la redevance ont été informés de la décision du ministre de l'Economie, des Finances et de l'Industrie de donner une suite favorable à cette suggestion du Médiateur de la République. Ainsi, les associations qui reçoivent à titre d'hébergement des personnes en situation d'exclusion peuvent désormais bénéficier, sur leur demande, de l'exonération de la redevance, après consultation des directions départementales des affaires sanitaires et sociales (DDASS) par les centres régionaux de la redevance pour s'assurer que lesdites associations remplissent bien les conditions indispensables à l'application de la tolérance ministérielle. Par lettre du 22 octobre 1998, la ministre de l'Emploi et de la Solidarité a informé de la mise en oeuvre de ce dispositif les DDASS, qui sont chargées d'adresser au centre régional de la redevance dont elles dépendent la liste des associations susceptibles d'être concernées.
b. Sept propositions mettent fin à des situations inéquitables
* Dans l'état actuel de la réglementation, résultant notamment de l'article R. 110 du code du service national, les appelés qui remplissent les conditions d'ouverture de droit aux prestations de la Sécurité sociale ne peuvent prétendre, en cas d'affection contractée ou d'accident survenu pendant leur service, au bénéfice d'allocations journalières servies par la Caisse nationale militaire de sécurité sociale (CNMSS).
Cette situation est inéquitable lorsque la faiblesse de l'activité exercée par un appelé avant son incorporation conduit au versement, par le régime qui l'assure, d'indemnités journalières substantiellement inférieures (deux à trois fois moindres) à celles auxquelles il pourrait prétendre s'il était pris en charge par la CNMSS.
Répondant favorablement à la proposition DEF94.01 du 14 février 1994, le ministre de la Défense a instauré, à compter du 1er janvier 1998, une indemnité différentielle en faveur des anciens appelés ayant eu la qualité d'assurés sociaux avant leur incorporation, et se trouvant dans l'incapacité physique, médicalement reconnue, d'exercer une activité professionnelle rémunérée à la suite d'affections contractées ou d'accidents survenus pendant leur service, mais non imputables à celui-ci, de manière à leur permettre de bénéficier d'une allocation journalière égale à celle versée par la CNMSS aux appelés rayés des contrôles sans droit aux prestations d'un régime de sécurité sociale.
* L'application combinée de l'article 1920-2 du code général des impôts, qui institue au profit du Trésor public un privilège spécial venant, pour certaines créances - dont, notamment, la taxe foncière et les taxes assimilées s'ajouter au privilège général dont il dispose de manière classique, et d'une jurisprudence assez ancienne, conduit à ce que l'acquéreur de bonne foi d'un bien immeuble, dont le précédent propriétaire n'a pas acquitté l'impôt foncier qui lui était réclamé, puisse être subrogé dans les droits du Trésor sur le produit de ce bien.
Ce dispositif a paru inique au Médiateur de la République, et parfaitement exorbitant des principes qui fondent notre droit fiscal : comment admettre, en effet, qu'un citoyen soit contraint d'acquitter l'impôt dû par un autre contribuable qui, par malveillance ou insolvabilité, s'est soustrait à ses obligations ? Aussi la proposition de réforme FIN 94. 01 du 20 décembre 1994 demandait-elle l'abrogation de ce privilège spécial du Trésor public.
Ce dossier a fait l'objet d'un développement particulier dans le rapport du Médiateur de la République au Président de la République et au Parlement pour 1997, qui présente dans le détail la nature du problème et l'évolution de l'instruction de cette proposition depuis 1995.
En mars 1998, à la demande du Médiateur de la République, un arbitrage du cabinet du Premier ministre a été rendu au cours d'un comité interministériel de suivi des propositions de réforme du Médiateur de la République spécialement consacré à ce dossier. A cette occasion, le ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie a fait valoir l'importance des dispositions de l'article 1920-2 du code général des impôts en matière de lutte contre la fraude fiscale organisée par certaines personnes morales, notamment les société civiles immobilières. C'est la raison pour laquelle le conseiller technique du Premier ministre a finalement décidé de maintenir en l'état le dispositif législatif actuel, mais d'encadrer sa mise en oeuvre par une circulaire de la direction de la comptabilité publique délimitant très strictement le champ d'application du privilège spécial du Trésor et les conditions autorisant son exercice.
Conformément à cet arbitrage, l'instruction n° 98-009-A du 25 mai 1998 du Trésor public fixe les conditions dans lesquelles le privilège spécial et son droit de suite devront dorénavant être mis en oeuvre pour répondre strictement à leur vocation d'instruments de lutte contre la fraude fiscale et l'organisation d'insolvabilité.
Le droit de suite devra, ainsi, être prioritairement mis en oeuvre à l'encontre des personnes morales, notamment des sociétés civiles immobilières, qui procèdent, aux fins de se soustraire à leurs obligations fiscales, à des changements abusifs d'appellation, tout en conservant la même activité. A l'encontre des personnes physiques, il ne sera exercé que dans les cas où il existe une présomption de fraude au recouvrement de la part du débiteur (par exemple, un lien familial entre le vendeur et l'acquéreur).
La circulaire précise, en outre, la nature des poursuites et des mesures de précaution (inscription hypothécaire de l'immeuble) que les comptables du Trésor doivent engager à l'encontre du débiteur inscrit au rôle préalablement au recours éventuel au privilège spécial, les impositions concernées par le recouvrement (taxes foncières dues au titre de l'année de la vente de l'immeuble et de l'année qui la précède), ainsi que la période d'exercice du droit de suite.
Ces instructions très précises apportent ainsi une satisfaction partielle, mais significative, à la proposition FIN 94. 01. Leur mise en oeuvre devrait, en effet, atténuer de manière essentielle le caractère choquant du privilège spécial du Trésor public, puisqu'il ne pourra plus être exercé à l'encontre des contribuables de bonne foi.
* L'article 52 du décret n° 86-83 du 17 Janvier 1986 modifié, relatif aux dispositions générales applicables aux agents non titulaires de l'Etat, limitait le versement d'une indemnité de licenciement en cas de licenciement pour inaptitude physique à la seule hypothèse où cette inaptitude résultait d'un accident du travail survenu ou d'une maladie professionnelle contractée au service de l'administration employeur.
Cette restriction plaçait les agents non titulaires de l'Etat dans une situation défavorable par rapport aux salariés du secteur privé, auxquels la jurisprudence a étendu le droit au versement d'une indemnité de licenciement quelle que soit l'origine de l'inaptitude. Considérant que cette indemnisation différente des salariés, selon qu'ils relèvent du secteur public ou du secteur privé, était inéquitable, le Médiateur de la République avait demandé, avec la proposition AGP 94.05 du 2 décembre 1994, une harmonisation des textes applicables en la matière.
Le décret n° 98-158 du 11 mars 1998, modifiant le décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 pris pour l'application de l'article 7 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, a été une première réponse à cette proposition de réforme. En effet, son article 9 supprime le paragraphe 5 de l'article 52 du décret du 17 janvier 1986 susvisé, c'est-à-dire celui qui faisait l'objet du litige : désormais, l'indemnité de licenciement sera donc systématiquement versée aux agents de l'Etat qui sont licenciés pour inaptitude physique, quelle que soit son origine.
Ultérieurement, les décrets n° 98-725 du 17 août 1998 et n° 98-1106 du 8 décembre 1998 ont étendu cette harmonisation aux agents non titulaires relevant, respectivement, de la fonction publique hospitalière et de la fonction publique territoriale.
* La proposition 97-R008 du 11 avril 1997 demandait une coordination entre les régimes d'assurance vieillesse, en matière de validation des périodes du service national légal, pour mettre fin à des situations inéquitables rencontrées par de nombreux assurés. En effet, aux deux conditions réglementaires fixées pour bénéficier, dans le régime général, de la validation de ces périodes (immatriculation antérieure à l'appel sous les drapeaux et versement, si minime soit-il, de cotisations), une lettre ministérielle, en date du 8 octobre 1976, en ajoutait une troisième : l'intéressé ne devait pas avoir perdu la qualité d'assuré en raison de l'exercice d'une activité non salariée entre la date où il avait cessé de cotiser au régime général et le début de son service militaire.
Sur le fondement de cette lettre, le régime général validait ainsi les périodes du service national des personnes qui, avant leur appel sous les drapeaux, avaient effectué, de manière intermittente, quelques travaux d'été, et refusait de le faire pour celles qui avaient successivement occupé un emploi salarié à temps plein, puis une activité ne relevant pas du régime général. Or, dans le même temps, certains régimes spéciaux appliquaient une réglementation encore plus restrictive qui, dans certaines circonstances, subordonnait le bénéfice de la validation à des conditions d'affiliation a priori et a posteriori.
Divers retraités ne pouvaient, dès lors, faire valider leur période de service national par aucun régime d'assurance vieillesse, alors même qu'ils avaient travaillé - et avaient donc été assurés sociaux - avant et après cette période, ce qui contrevenait au principe général posé par le paragraphe 4 de l'article L. 351-3 du code de la sécurité sociale ("Les périodes pendant lesquelles l'assuré a effectué son service national légal [ ... ] sont prises en considération en vue de l'ouverture du droit à pension [ ... ] ").
Répondant favorablement à la demande du Médiateur de la République, une lettre ministérielle du 15 juillet 1998 aux caisses nationales d'assurance vieillesse des salariés, des artisans et des professions industrielles et commerciales, leur demande de ne plus tenir compte des instructions du 8 octobre 1976. Ainsi, toute personne qui a exercé une activité ayant donné lieu à immatriculation et à versement de cotisations à un régime d'assurance vieillesse avant son appel sous les drapeaux verra désormais cette période du service national validée par le régime d'affiliation immédiatement postérieur à celle-ci.
* La proposition 97-R029 du 27 octobre 1997 visait à répondre aux difficultés résultant, pour les couples de locataires de logements sociaux en HLM, de la définition réglementaire des foyers selon que les conjoints étaient classés comme "actifs" ou "inactifs", définition qui conditionnait le montant du supplément de loyer de solidarité qu'ils avaient éventuellement à acquitter. En effet, le dispositif retenu par un arrêté du 29 juillet 1987, relatif aux plafonds de ressources des bénéficiaires de la législation sur les habitations à loyer modéré et des nouvelles aides de l'Etat en secteur locatif, conduisait, paradoxalement, à exiger un surloyer plus important des couples dont les revenus diminuaient du fait que l'un de ses membres devenait retraité ou chômeur. C'est pourquoi le Médiateur de la République demandait une modification de la définition de la catégorie "conjoint actif", afin d'y inclure notamment les demandeurs d'emploi indemnisés.
Un arrêté du 26 juin 1998, modifiant les arrêtés des 29 juillet 1987 et 13 mars 1986 modifiés relatifs aux plafonds de ressources, a supprimé, à compter du 1er juillet 1998, toute référence à l'activité professionnelle du conjoint pour fixer ces plafonds et, partant, les notions de conjoint "actif " et de conjoint "inactif ". Cette solution radicale a, ainsi, entièrement répondu à la proposition de réforme 97-R029, en supprimant la discrimination qu'elle dénonçait à l'encontre des couples dont l'un des membres part à la retraite ou devient chômeur.
* L'application en droit interne de directives européennes peut parfois conduire à des situations aussi paradoxales qu'inéquitables. Ainsi, l'accès aux concours de recrutement des conseillers d'orientation-psychologues stagiaires a été, en 1994, ouvert aux ressortissants des États membres de l'Union européenne titulaires d'un diplôme au moins égal à la licence. Or, les étudiants français titulaires d'un diplôme autre que la licence mais d'un niveau supérieur ou égal à celle-ci, sanctionnant des études de psychologie et délivré en France, n'avaient dans le même temps, faute d'une modification réglementaire idoine, pas le droit de se présenter à ces concours. C'est pourquoi le Médiateur de la République avait demandé, avec sa proposition 95-R021 du 22 décembre 1995, de mettre fin à cette "discrimination inverse" tout à fait surprenante.
Conformément à cette suggestion, le décret n° 98-886 du 1er octobre 1998 modifiant le décret n° 91-290 du 20 mars 1991, relatif au statut particulier des directeurs de centre d'information et d'orientation et conseillers d'orientation-psychologues, autorise désormais à se présenter aux concours externes de conseiller d'orientation-psychologue les candidats justifiant d'un diplôme en psychologie homologué au niveau 1 ou au niveau Il de la nomenclature ministérielle par niveau, en application de la loi n° 71-577 du 16 juillet 1971 modifiée d'orientation sur l'enseignement technologique, ou de l'un des autres diplômes permettant de faire un usage professionnel du titre de psychologue, dont la liste est fixée par un décret du 22 mars 1990.
* L'attention du Médiateur de la République avait été appelée sur la situation, au regard de l'exonération d'impôt sur le revenu de la plus-value réalisée lors de la cession de la résidence principale, des couples qui se séparent, ou qui divorcent à la suite de leur séparation. En effet, en l'état actuel du paragraphe 1 de l'article 150 du code général des impôts, l'immeuble cédé doit constituer, au moment de la vente, la résidence principale habituelle et effective du propriétaire pour ouvrir droit à l'exonération. C'est pourquoi, en cas de séparation ou de divorce, seul le membre du couple qui occupe le logement peut bénéficier de l'exonération de la plus-value.
Cette règle lui ayant paru inéquitable, le Médiateur avait donc suggéré, par sa proposition 97-R027 du 23 septembre 1997, d'exonérer de l'imposition sur la plus-value les deux membres d'un couple séparé ou divorcé, et non pas seulement celle des deux personnes qui demeure dans l'ancienne résidence principale commune après la séparation, si la vente de l'ancien domicile intervient dans un délai raisonnable après la séparation (par exemple, deux ans).
Faisant partiellement suite à cette demande, une instruction 8 F.I. / 8 - M 1522 du 9 juin 1998 du chef du service de la législation fiscale, publiée au Bulletin officiel des impôts 8 M-3-98 n° 112 du 18 juin 1998, ouvre le bénéfice de l'exonération aux deux membres du couple, dès lors que le logement constituait la résidence principale des époux lors de la séparation, que sa cession est motivée par leur rupture, et qu'elle intervient dans un délai normal après leur séparation. Elle précise en outre que, si le contribuable est propriétaire du logement qu'il occupe à la date de la cession de l'ancienne résidence commune des époux, cela n'est pas de nature à écarter le bénéfice de l'exonération.
Cette instruction ajoute cependant que le caractère normal du délai de vente constitue une question de fait qu'il appartient au service local d'apprécier, sous le contrôle du juge de l'impôt, en tenant compte de l'ensemble des circonstances de l'opération, et notamment des conditions juridiques de la séparation, de la durée de la procédure de divorce, des conditions locales du marché de l'immobilier, des caractéristiques particulières du bien cédé et des diligences exposées pour la mise en vente de ce bien (annonces dans la presse, démarches auprès d'agences immobilières, etc...).
Cette dernière précision est de nature à limiter sensiblement l'assouplissement opéré par l'instruction ministérielle, puisqu'elle ouvre à l'administration fiscale un véritable pouvoir d'appréciation d'éléments qui relèvent par nature de la sphère privée (conditions juridiques de la séparation et durée de la procédure de divorce notamment). Au-delà des éventuelles erreurs de fait susceptibles d'être alors commises par l'administration, on peut aussi craindre que cette latitude devienne l'un des enjeux de la procédure de divorce dès lors que celle-ci est conflictuelle. Aussi, tout en prenant acte de la diffusion de cette instruction qui, dans son principe, satisfait sa suggestion, le Médiateur de la République se réserve-t-il la faculté d'intervenir de nouveau à ce sujet si son application pratique donnait lieu à des difficultés qui seraient portées à sa connaissance.
c. Six propositions clarifient et simplifient diverses procédures
* La proposition ED 91.01 du 5 juillet 1991 demandait qu'une circulaire conjointe du ministre de l'Education nationale et du ministre du Travail rappelle aux recteurs d'académie la procédure à suivre, fixée par les articles L. 351-18 et R. 351-33 du code du travail et précisée par une circulaire interministérielle CDE n° 89-32 du 27 juin 1989, lorsqu'ils estiment qu'un ex-salarié du ministère de l'Education nationale n'a pas, ou n'a plus, droit au revenu de remplacement.
Conformément à cette suggestion, des indications obligeant les recteurs à saisir les services départementaux du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle compétents pour contrôler les motifs invoqués par un agent non titulaire de l'Etat au chômage, qui refuse une offre de réemploi dans l'Education nationale, ont été portées, en 1998, à la connaissance des autorités académiques par le ministre de l'Education nationale, de la Recherche et de la Technologie.
* Le Médiateur de la République avait relevé le caractère trop générique de plusieurs des motifs retenus pour refuser une demande de bourse d'enseignement supérieur, ainsi que l'absence de signature des notifications individuelles par l'autorité compétente. Aussi sa proposition 95-R003 du 22 février 1995 suggérait-elle une amélioration de la notification des décisions de refus de bourse.
Suite à cette demande, un formulaire unique, simplifié et explicite, qui détaille les motivations du refus de bourse, a été mis en place pour toutes les académies. Ce formulaire apporte aux demandeurs toutes les informations nécessaires à la compréhension de la décision qui les concerne, ainsi que celles relatives aux voies de recours qui leur sont ouvertes. En outre, l'autorité compétente en est désormais systématiquement signataire.
* Par souci de simplification, la proposition 97-R004 du 18 mars 1997 demandait la fixation d'un barème administratif des frais kilométriques, qui permette aux utilisateurs d'une motocyclette à titre professionnel de déduire forfaitairement de leur déclaration de revenus les frais exposés par cet usage. A l'appui de sa suggestion, le Médiateur de la République constatait notamment que l'utilisation professionnelle des motos s'est indiscutablement développée, et que ce moyen de locomotion n'est plus circonscrit aux seuls déplacements privés ou de loisir. Il ajoutait qu'un tel barème forfaitaire présenterait un avantage indéniable pour les services fiscaux, puisque la charge du contrôle qui incombe à leurs agents, lorsque les dépenses considérées sont retenues au titre des frais réels, s'en trouverait allégée.
Donnant suite à cette proposition, la direction générale des impôts a diffusé, le 26 février 1998, une instruction relative à la déduction des frais réels exposés par l'usage d'un vélomoteur, d'un scooter ou d'une moto, par l'application d'un barème kilométrique publié par l'administration. Ce barème a pu être utilisé par les contribuables intéressés dès la déclaration des revenus 1997.
* Constatant qu'une circulaire de la CNAM, en date du 2 juin 1995, relative à l'utilisation d'un duplicata "cerfatisé" (Agréé par le "centre d'enregistrement et de révision des formulaires administratifs" (CERFA)) couplé à une attestation sur l'honneur de l'assuré en cas de perte de l'original de la feuille de soins, n'était pas appliquée par l'ensemble des caisses primaires d'assurance maladie, et que, au surplus, la Cour de cassation a considéré, dans un arrêt du 16 janvier 1997, que cette procédure ne respectait pas les termes des articles R. 32 1 - 1, R. 615-36 et R. 615-37 du code de la sécurité sociale, le Médiateur de la République a souhaité une modification de ces articles, afin de garantir la sécurité juridique de l'utilisation des duplicatas et, surtout, d'assurer une égalité de traitement de tous les assurés sociaux, quels que soient le régime dont ils relèvent et leur caisse d'assurance maladie d'affiliation.
Donnant suite à la proposition 97-R011 du 22 mai 1997, le paragraphe 1 de l'article 5 du décret n° 98-275 du 9 avril 1998, relatif à la carte d'assurance maladie et modifiant le code de la sécurité sociale, complète l'article R. 161-47 inséré dans le code de la Sécurité sociale par le décret n° 97-1321 du 30 décembre 1997 relatif aux documents ouvrant droit aux prestations de l'assurance maladie, par un paragraphe 111 nouveau qui non seulement organise l'utilisation d'un duplicata en cas d'échec de l'émission d'une feuille de soins électronique, mais surtout prévoit que, "si une feuille de soins utilisant un support papier n'est pas parvenue à l'organisme servant à l'assuré les prestations d'un régime de base d'assurance maladie, l'assuré peut obtenir le remboursement des sommes dues, en produisant [ ... ] un duplicata signé du professionnel, de l'organisme ou de l'établissement concerné". Cette faculté n'est ouverte à l'assuré que si quinze jours au moins et quatre-vingt-dix jours au plus se sont écoulés depuis la date d'élaboration de la feuille de soins originale.
* La proposition 97-R015 du 9 Juillet 1997 visait à améliorer l'information des débiteurs de la redevance pour l'audiovisuel, par le biais d'une circulaire portant à l'attention des centres régionaux de la redevance les conditions dans lesquelles, conformément à la position du ministre, exprimée notamment dans le cadre de réponses à des questions écrites de parlementaires, certains appareils de réception peuvent être mis hors du champ d'application de la taxe.
A la suite de cette demande, le chef du service de la redevance de l'audiovisuel a rappelé à tous les centres et circonscriptions de contrôle les dispositions à mettre en oeuvre, en matière de mise hors champ d'un appareil ou d'un ensemble d'équipements dont les possibilités de démodulation ont été supprimées. Chaque demandeur est désormais destinataire d'un questionnaire, très simplifié, à partir duquel il doit décrire l'équipement audiovisuel dont il dispose, produire les justificatifs des aménagements techniques éventuellement apportés, et autoriser l'intervention éventuelle d'un contrôle ultérieur de la part du service de la redevance.
Pour faire de l'entremise immobilière, il est nécessaire aux architectes d'obtenir des préfectures une carte professionnelle précisant la nature des opérations qu'ils peuvent accomplir. Or, il est apparu que les conditions de délivrance de la carte professionnelle permettant les transactions sur les immeubles - dite carte "transactions" - n'étaient pas identiques d'une préfecture à l'autre : certaines délivraient cette carte de la même manière que la carte dite "gestion", c'est-à-dire sans demander aux architectes d'autre preuve de leurs aptitudes professionnelles que leur inscription à l'ordre des architectes, tandis que d'autres exigeaient la production de justificatifs supplémentaires.
Ces attitudes contradictoires résultaient d'interprétations différentes de la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 réglementant les conditions d'exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce, et surtout de son décret d'application n° 72-678 du 20 juillet 1972 modifié.
La proposition 97-R026 du 26 septembre 1997 ayant attiré l'attention des pouvoirs publics sur ces difficultés, qui conduisaient à des inégalités de traitement, la Chancellerie et le ministère de l'Intérieur ont adressé aux préfets, le 5 mars 1998, une circulaire 543-7-P.D./CJ/CB relative à la délivrance des cartes professionnelles en application de la réglementation des activités des agents immobiliers et des administrateurs de biens, accompagnée de trois fiches faisant le point sur diverses questions de principe. La dernière d'entre elles, intitulée "Les architectes et la carte transactions ", précise que les règles applicables à la délivrance de cette carte aux architectes n'autorisent pas la mise en oeuvre de la dérogation prévue par l'article 95 du décret de 1972, qui ne concerne, par conséquent, que la délivrance de la carte "gestion". C'est ainsi que tous les architectes souhaitant effectuer de l'entremise immobilière sont aujourd'hui soumis aux mêmes obligations.
d. Les trois dernières propositions satisfaites en 1998 concernent des sujets variés
Jusqu'à l'année dernière, les ressortissants de l'Union européenne titulaires d'un diplôme, certificat ou autre titre de médecin, pouvaient exercer, en France, leur profession à titre libéral ou salarié, mais n'étaient pas autorisés à se présenter aux concours de recrutement au cadre d'emplois des médecins territoriaux de la protection maternelle et infantile.
A la suite, notamment, de la proposition 96-R013 du 9 août 1996, l'article 31 du décret n° 98-68 du 2 février 1998, portant modifications de certaines dispositions relatives à la fonction publique territoriale, a complété l'annexe du décret n° 94-163 du 16 février 1994, ouvrant aux ressortissants des Etats membres de la Communauté européenne autres que la France l'accès à certains cadres d'emplois de la fonction publique territoriale, par une liste des nouveaux cadres d'emplois ouverts à ces ressortissants, au nombre desquels figure celui des médecins territoriaux visés par le décret n° 92-851 du 28 août 1992.
* Afin de rendre impossible l'escroquerie à la TVA dont peuvent être victimes les personnes qui achètent, par l'intermédiaire d'un mandataire dit "transparent", un véhicule dans un Etat membre de l'Union européenne autre que la France, la proposition 96-R01 6 du 2 octobre 1996 visait à dissocier les formalités fiscales et d'immatriculation des véhicules concernés, et à renforcer l'information des particuliers recourant à ce moyen sur leurs obligations à l'égard du paiement de la TVA. Répondant à cette préoccupation, l'article 112 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998) ajoute à l'article 298 sexies du code général des impôts un dispositif qui prévoit que l'acquéreur, qui est tenu de régler la TVA, peut le faire soit directement auprès du Trésor public, soit par un chèque libellé à l'ordre du Trésor public et qui sera remis à l'administration fiscale par le mandataire, et que ce dernier est tenu d'informer le mandant de cette obligation, par écrit, à la signature du contrat, sous peine de nullité de ce dernier.
* Par une jurisprudence datant de 1992, la Cour de cassation avait adopté un mode de calcul différent de celui retenu par les caisses régionales d'assurance maladie (CRAM) pour prendre en compte la majoration pour enfants en cas de cumul d'une pension de retraite et d'une pension de réversion. Même si, pour sa part, le Médiateur de la République faisait des dispositions concernées du code de la sécurité sociale une lecture identique à celle du ministère de l'Emploi et de la Solidarité, il ne pouvait manquer de relever que la situation générait, depuis 1992, une inégalité de traitement entre les personnes qui portaient au contentieux les décisions prises par les CRAM en application d'une circulaire de 1975, et qui bénéficiaient in fine du mode de calcul plus avantageux retenu par le juge, et celles qui, en général mal informées, ne le faisaient pas. C'est pour mettre fin à cette situation et supprimer un contentieux inutile que sa proposition 97-R020 du 6 août 1997 demandait soit de modifier la circulaire de 1975, afin que les CRAM appliquent toutes, désormais, le mode de calcul retenu par la Cour de cassation pour déterminer la limite du cumul, soit de procéder à une nouvelle rédaction des dispositions législatives concernées, de manière à lever toute ambiguïté sur leur interprétation.
C'est cette seconde solution qu'a retenue l'article 38 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 (n° 98-1194 du 23 décembre 1998), dont le paragraphe IV complète l'article L.351-12 du code de la sécurité sociale afin d'affirmer explicitement que la majoration pour enfants est incluse dans les avantages personnels de vieillesse en cas de cumul avec une pension de réversion. La solution choisie pour cette clarification fait ainsi échec à la jurisprudence de la Cour de cassation.
C. Les propositions de réforme rejetées ou retirées en 1998
Il arrive enfin que le Médiateur de la République ne soit pas entendu, et qu'il soit amené à clore un dossier sans avoir obtenu satisfaction. Compte tenu des circonstances, du contenu des réponses ministérielles et de l'importance de la réforme proposée, le Médiateur peut soit retirer sa suggestion, soit prendre acte du refus de l'administration d'y donner suite. Comme chaque année, 1998 a ainsi été l'occasion de trois de ces clôtures.
* La proposition de réforme 95-R014 du 5 septembre 1995 suggérait de prévoir une nouvelle exception aux dispositions de l'article 55 de la loi du 25 janvier 1985 relative au redressement et à la liquidation judiciaire selon lesquelles "le jugement d'ouverture du redressement judiciaire arrête le cours des intérêts légaux et conventionnels ainsi que tous les intérêts de retard" -, afin de permettre au salarié de percevoir les intérêts des indemnités fixées par le juge lorsqu'il y a eu contestation de la créance salariale. Le salarié se serait ainsi trouvé traité de manière identique aux organismes prêteurs de fonds à l'entreprise en difficulté - qui peuvent obtenir le paiement d'intérêts résultant de contrats de prêts conclus pour une durée légale ou supérieure à un an ou de contrats assortis d'un paiement différé d'un an ou plus - ainsi qu'aux cautions ou coobligés.
En 1997 et en 1998, le garde des Sceaux et le ministre du Travail et des Affaires sociales ont cependant fait valoir les risques que faisait courir cette suggestion sur le redressement des entreprises. En effet, le régime dérogatoire relatif au versement des intérêts a été institué non pas au bénéfice des créanciers, mais pour permettre à l'entreprise en difficulté d'avoir une chance de reprendre son activité à l'issue de la procédure de redressement-liquidation judiciaire. Ainsi, la règle de l'arrêt du cours des intérêts contribue à alléger ses charges, tandis que l'exception apportée aux prêts ou contrats assortis d'un paiement différé d'un an ou plus vise à assurer aux créanciers un paiement de leur dû propre à les inciter à poursuivre le concours qu'ils lui apportent.
Toutefois, conscients des difficultés actuelles, les pouvoirs publics examinent depuis plusieurs mois un important train de réformes relatives à l'Association pour la gestion du régime d'assurance des créances des salariés (AGS), et en particulier au contentieux prud'homal, proche aujourd'hui de la thrombose, pour réduire les délais et régler davantage de litiges par voie amiable. Par un courrier du 4 décembre 1998, la Chancellerie a confirmé qu'un projet de loi réformant les procédures collectives était en préparation et qu'il n'était pas envisagé de modifier, dans ce cadre, le principe d'égalité des créanciers antérieurs au jugement d'ouverture de la procédure, posé par l'article 55 de la loi du 25 janvier 1985, sauf à remettre en cause l'équilibre des mécanismes de redressement.
Compte tenu de ces positions convergentes et constantes des départements ministériels intéressés, et des arguments sur lesquels elles se fondent, le Médiateur de la République a pris acte du rejet de la proposition de réforme 95-R014 relative à l'indemnisation des salariés par l'AGS en cas de paiement tardif de leurs créances.
* Afin d'éviter à certains appelés du contingent d'être contraints de payer un à deux mois de loyer pour un logement qu'ils n'occupent plus, le Médiateur de la République souhaitait qu'une dérogation nouvelle soit introduite au paragraphe 1 de l'article 15 de la loi n° 89-462 du 6 Millet 1989, tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n°86-1290 du 23 décembre 1986, afin de réduire de trois à un mois le délai de préavis applicable au congé en cas d'appel sous les drapeaux.
Le 29 janvier 1996, le ministre du Logement avait apporté une réponse nettement négative à cette proposition 95-R023 du 18 octobre 1995 et suggéré de s'en remettre à la Commission nationale de concertation, qui regroupe les représentants des bailleurs, des gestionnaires et des locataires. Le 1er septembre 1997, le nouveau secrétaire d'Etat au Logement avait, quant à lui, indiqué qu'il n'était pas dans ses intentions d'engager une modification de la loi de 1989, mais que, si d'autres dossiers en préparation pouvaient amener à proposer des aménagements du texte législatif, la suggestion du Médiateur serait examinée dans ce cadre.
A l'occasion de la discussion du projet de loi d'orientation relatif à la lutte contre les exclusions, le législateur a inséré dans le code de la construction et de l'habitation plusieurs articles qui dérogent à l'article 15 de la loi du 6 juillet 1989 et instituent, au profit de certaines catégories de locataires, un délai de préavis applicable au congé ramené à un ou deux mois. Or, ni les parlementaires, ni le Gouvernement n'ont alors suggéré d'étendre aux locataires appelés du contingent une dérogation similaire.
Relevant alors que la mise en oeuvre de la loi n°97-1019 du 28 octobre 1997 portant réforme du service national, qui suspend l'appel sous les drapeaux pour les jeunes nés depuis le 1er janvier 1979, vidait désormais de tout intérêt pratique réel la satisfaction éventuelle de cette proposition de réforme, le Médiateur de la République a pris acte du refus constant opposé par les ministres du Logement successifs depuis 1996, et a définitivement clos ce dossier.
* La proposition de réforme 97-R01 8 du 18 Juillet 1997 demandait qu'un texte permette à tout candidat recalé pour faute lourde ou note éliminatoire de se voir notifier par le président du jury la motivation de la note éliminatoire qui lui a été attribuée ou la nature de la faute lourde qu'il a commise et qui justifie son élimination.
Par lettre du 9 octobre 1997, le ministre de la Fonction publique, de la Réforme de l'Etat et de la Décentralisation avait considéré qu'une telle obligation de motivation créerait des risques importants pour les résultats globaux des concours administratifs, le défaut de motivation d'une note éliminatoire étant susceptible d'affecter la régularité de l'ensemble des résultats car, selon la jurisprudence du Conseil d'Etat, la décision d'attribuer une note n'est pas détachable de la décision prise par le jury au vu de l'ensemble des résultats. C'est pourquoi le ministre suggérait plutôt d'instituer une obligation pour le jury de communiquer un rapport aux candidats qui ont obtenu une note éliminatoire.
Constatant toutefois que le nombre de notes éliminatoires attribuées dans les concours administratifs, qui peuvent concerner jusqu'à 25 % des candidats, est très important, il craignait alors qu'une telle obligation ne crée une charge trop lourde pour les jurys, n'induise un contentieux supplémentaire et ne soit mal comprise par les candidats éliminés des concours malgré des résultats honorables et qui ne bénéficieront pas de telles explications. Aussi le ministre n'était-il pas favorable à cette suggestion.
Par lettre du 13 février 1998, le ministre de l'Education nationale, de la Recherche et de la Technologie avait exprimé un avis identique, se fondant sur les mêmes considérations.
Ces positions défavorables avaient été confirmées, lors de la réunion du comité interministériel de suivi des propositions de réforme du Médiateur de la République du 12 février 1998, au cours de laquelle le délégué général du Médiateur avait signifié qu'il se rangeait aux arguments concernant la note éliminatoire, et prenait donc acte de ce rejet, mais qu'il souhaitait que soit approfondie la question de la "faute lourde", entendue au sens de la proposition de réforme, commise au cours d'une épreuve pratique.
A l'occasion du comité interministériel du 15 octobre 1998, le ministère de l'Education nationale, de la Recherche et de la Technologie a affirmé que le seul concours concerné par cette question était celui de préparateur en pharmacie (lequel était d'ailleurs à l'origine de la proposition de réforme), aucun autre concours ou examen organisé par les services du ministère ne contenant semblable référence à la "faute lourde". Or, modifiées par un décret n°97-836 du 10 septembre 1997, les conditions de délivrance du brevet professionnel de préparateur en pharmacie ne contiennent plus cette possibilité d'exclusion automatique pour faute lourde. Dès lors, le ministère considérait le problème réglé. Le ministère de la Fonction publique, de la Réforme de l'Etat et de la Décentralisation a également affirmé qu'aucun concours de la fonction publique ne comportait de disposition relative à la "faute lourde" entendue au sens de la proposition de réforme. Dans ces conditions, celle-ci a été définitivement clôturée par le Médiateur de la République, qui a pris acte de son rejet.
2.COMMENT FAIRE ABOUTIR UNE PROPOSITION DE REFORME?
Si le secteur des réformes rédige et instruit les propositions de réforme du Médiateur de la République, il ne peut pourtant pas les initier. En effet, la loi du 3 janvier 1973 précise que ces propositions doivent s'appuyer sur des réclamations adressées au Médiateur par l'intermédiaire des parlementaires.
C'est la raison pour laquelle l'essentiel des suggestions émane des secteurs d'instruction de la Médiature qui, se fondant sur les dossiers qu'ils examinent, font part au secteur des réformes de leurs réflexions, en particulier lors de réunions organisées sous l'égide du délégué du Médiateur (environ deux réunions annuelles avec chaque secteur d'instruction, soit dix réunions par an pour le secteur des réformes).
Lors de ces réunions sont également évoquées les suggestions adressées au Médiateur par ses délégués départementaux, dont l'activité les amène souvent à déceler des dysfonctionnements justifiant une réforme, ainsi que par les parlementaires eux-mêmes.
Enfin, certaines remarques adressées directement par des citoyens peuvent aussi donner lieu, à titre exceptionnel et sous réserve de régularisation de la procédure de saisine, au dépôt d'une proposition de réforme.
S'agissant de l'objet des propositions, environ deux tiers d'entre elles suggèrent une réforme législative ou réglementaire, notamment lorsque l'application d'un texte, parce qu'il est incomplet, obscur, voire incohérent, conduit à des iniquités. Le dernier tiers demande en général la diffusion d'une circulaire pour rappeler aux services, ou expliciter, les conditions de mise en oeuvre de dispositions législatives ou réglementaires.
La proposition de réforme, dont la référence permet de préciser l'année de son dépôt, se présente sous la forme d'un courrier que le Médiateur de la République adresse au(x) ministre(s) concerné(s), ainsi que, pour information, au ministre chargé de la Réforme de l'Etat. La copie de cette lettre est, en outre, communiquée au(x) correspondant(s) ministériel(s) du Médiateur, afin qu'il(s) fasse(nt) activer l'instruction de la proposition par les services compétents.
Si certaines propositions se voient satisfaites, dans les mois qui suivent leur présentation, sans intervention supplémentaire (par exemple, en 1998, la proposition 97-R026 relative aux conditions de délivrance aux architectes de la carte "transactions" ou la proposition 98-R002 relative à l'exonération de redevance télévision pour les associations caritatives qui hébergent temporairement des personnes en situation d'exclusion), la plupart d'entre elles nécessitent cependant, de la part des services de la Médiature, un suivi et une "animation" qui peuvent prendre plusieurs formes. Dans ce domaine, quelques améliorations apportées aux procédures, au cours de ces deux dernières années, ont probablement, dans certains cas, permis de trouver plus facilement et plus rapidement des solutions satisfaisantes aux suggestions du Médiateur de la République.
* En cas d'absence de réponse officielle du ministre au-delà d'un certain délai, ou de réponse plutôt négative, ou encore de réponse positive sur le principe mais subordonnée à un examen approfondi, l'une des méthodes permettant de poursuivre le dialogue est la "relance épistolaire". Dans un nouveau courrier au ministre, le Médiateur de la République, selon les cas, rappelle l'objet et le contenu de sa suggestion ou avance de nouveaux arguments destinés à convaincre de l'opportunité de sa proposition. Cette façon de procéder a, naturellement, été retenue en plusieurs occasions au cours de l'année 1998.
* Dans les mêmes circonstances, une autre méthode consiste à faire examiner le dossier en comité interministériel de suivi des propositions de réforme du Médiateur de la République.
Ce comité interministériel, coprésidé par le directeur du cabinet du ministre chargé de la Réforme de l'Etat et le directeur au secrétariat général du Gouvernement, et auquel participent les collaborateurs du Médiateur de la République (le délégué général, le délégué et le chargé de mission du secteur des réformes), est une instance de dialogue direct avec les représentants des ministères intéressés par les propositions de réforme inscrites à son ordre du jour. Il est, pour chacun, l'occasion d'expliquer et de justifier ses propositions. C'est d'ailleurs pourquoi sa convocation est indispensable lorsque les échanges de courriers ne permettent pas de faire évoluer la situation, ou que les départements ministériels concernés adressent des réponses divergentes nécessitant, à l'évidence, une discussion interministérielle.
Mais cette instance de dialogue est aussi une instance d'arbitrage. Plusieurs décisions de principe sont arrêtées lors de ces réunions, y compris quand il s'agit pour le Médiateur d'abandonner tout ou partie d'une de ses suggestions (par exemple, c'est au cours d'un comité interministériel que le champ de la proposition 97-R017, relative aux timbres-amendes, a été limité à l'extension de la faculté d'acquitter par chèque les amendes forfaitaires sur l'ensemble du territoire, ou que celui de la suggestion 97-R018, relative à la motivation de la note éliminatoire ou de la faute lourde dans les concours et examens, a été circonscrit à cette dernière). Le plus souvent, cependant, les ministères sont invités par les deux présidents du comité interministériel à donner une suite favorable, et aussi rapide que possible, aux demandes du Médiateur.
Conformément à un rythme institué il y a quelques années, sept comités se sont ainsi réunis en 1998, qui ont permis d'examiner 53 dossiers, dont 13 par deux fois.
En cas de désaccord profond et persistant, l'arbitrage du cabinet du Premier ministre peut être sollicité par le Médiateur de la République. C'est dans ce cadre qu'a, par exemple, été trouvée une solution satisfaisante à la proposition FIN 94.01 relative au privilège spécial du Trésor public.
Ces méthodes traditionnelles de dialogue avec les départements ministériels intéressés ont indiscutablement porté leurs fruits. En témoignent les nombreuses propositions de réforme du Médiateur de la République mises en oeuvre depuis plus de vingt ans.
* Reste que certaines rigidités, parfaitement naturelles mais difficiles à contourner, ont, depuis deux ans, conduit le Médiateur à élargir les moyens dont il dispose pour faire aboutir ses suggestions avec davantage de chances de succès.
- En premier lieu, il a renforcé les relations qu'il entretient avec le Parlement.
Dans le passé, le Médiateur de la République a déjà sollicité les parlementaires pour tenter de trouver une issue favorable à diverses propositions de réforme à caractère législatif. Toutefois, depuis 1997, ces interventions sont devenues plus systématiques, notamment par la recherche, dans le calendrier des travaux du Parlement, de textes pouvant servir de vecteur législatif à certaines suggestions.
C'est ainsi qu'il a saisi les rapporteurs, et, parfois, les présidents des commissions concernées, tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat, avant l'examen du projet de loi d'orientation relatif à la lutte contre les exclusions, du projet de loi de finances pour 1999, du projet de loi relatif à l'accès au droit et à la résolution amiable des conflits, ou encore du projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.
Parmi les propositions sur lesquelles il a appelé l'attention des rapporteurs du projet de loi contre les exclusions, quatre ont été retenues dans des termes satisfaisants : 95-R019, qui autorise la participation des personnes sans domicile fixe aux scrutins politiques, 96-R001, relative à l'aide à la scolarité, 96-R012, qui exonère de droit de timbre la délivrance de la carte nationale d'identité aux personnes sans domicile fixe (Mesure étendue, depuis, à l'ensemble des citoyens français), et AGP 94.02, relative à l'accès des personnes privées d'emploi aux fonctions de chargé d'enseignement. Il convient de relever que cette dernière mesure a été introduite dans la loi, sur proposition du rapporteur de la commission des Affaires sociales du Sénat, à la suite du courrier que lui avait adressé le Médiateur de la République.