RELATIONS EXTERIEURES


Comme chaque année, les relations extérieures ont été marquées par la visite à la médiature de nombreuses personnalités étrangères intéressées par le fonctionnement de l'institution française.

À l'invitation de Jacques Pelletier, le Médiateur européen, M. Jacob Söderman a effectué une visite de travail du 7 au 9 octobre, avec une journée consacrée à un déplacement à Lille pour mieux connaître le rôle des délégués départementaux.

Le Médiateur, ses collaborateurs, et en particulier son conseiller pour les relations extérieures, ont participé à de nombreuses manifestations internationales répertoriées dans la rubrique " manifestations diverses en 1997 ".

Deux rencontres importantes méritent une attention particulière :

. au niveau international, en juin, à Québec (Canada), le 1er congrès des ombudsmän et médiateurs de la francophonie;

. au niveau européen, en septembre, à Jérusalem (Israël), la 6e réunion des médiateurs nationaux européens.

À Québec, le Médiateur de la République a présenté une contribution intitulée : " l'ombudsman et la lutte contre l'exclusion ".

On retiendra également qu'à l'occasion de cette rencontre à laquelle étaient représentés quinze États francophones, le principe de la création d'une association permanente a été arrêté.

Les objectifs de cette association seront notamment de coopérer pour le renforcement des institutions de médiation existantes, dans la francophonie, et de promouvoir l'établissement de la fonction d'ombudsman au sein des 49 États et Gouvernements de la francophonie.

Un comité de suivi regroupant les médiateurs de France, du Québec, du Burkina Faso, du Gabon, de la Mauritanie et du Sénégal, s'est réuni à Paris en octobre pour mettre en úuvre ce projet et donner vie à l'association des médiateurs de la francophonie.

Les prochains congrès des ombudsmän de la francophonie seront organisés en 1998 en Mauritanie et en 1999 au Burkina Faso.

À Jérusalem, le Médiateur de la République a présidé une séance de travail ayant pour thème " Le rapport annuel du Médiateur : son impact sur le public, le Parlement et les médias ".

Afin de préserver l'équilibre des contacts établis en Israël, le Médiateur de la République a profité de son séjour à Jérusalem pour rencontrer certains représentants des autorités palestiniennes. Il s'est ainsi rendu à Ramallah pour s'entretenir avec une délégation de parlementaires palestiniens afin d'envisager les possibilités de coopération dans la perspective de la création d'une institution de médiation.

Dans le même esprit, avec ses collègues espagnol et belge, Jacques Pelletier a eu des entretiens à la Maison d'Orient située à Jérusalem-Est.

1er CONGRÈS DES OMBUDSMÄN ET MÉDIATEURS

DE LA FRANCOPHONIE

Québec, 9-12 juin 1997

L'OMBUDSMAN ET LA LUTTE CONTRE L'EXCLUSION

Allocution de M. Jacques PELLETIER,

Médiateur de la République française

Rétablir un réclamant dans ses droits, dénouer une situation administrative bloquée, proposer une solution en équité : la mission première du médiateur ou de l'ombudsman est d'assister les personnes qui le saisissent dans les conflits qui les opposent aux administrations ou organismes publics et de tenter d'y trouver remède par la médiation. En ce sens, l'ombudsman intervient toujours au bénéfice de personnes exclues :

- qu'il s'agisse des exclus de l'information sur leurs droits et devoirs, des personnes qui ne connaissent ou ne comprennent les règles de droit qui régissent les rapports sociaux et, en particulier, les relations entre les administrations et le public, et qui sont, il est vrai, de plus en plus complexes à mesure que les sociétés se modernisent;

- qu'il s'agisse des exclus de la bonne administration publique, de l'interprétation correcte des textes par les services chargés de les appliquer, de l'usage raisonnable du pouvoir discrétionnaire ou encore du comportement adéquat et compétent des agents publics;

- qu'il s'agisse, tout simplement et, hélas ! trop fréquemment, des exclus du droit, qu'une législation incomplète ou inadaptée confine dans des situations inextricables où la justice et l'équité sont absentes;

- qu'il s'agisse enfin des exclus de la citoyenneté, stade ultime de l'exclusion dans lequel ont sombré, en raison d'une accumulation de difficultés et de handicaps qui les écartent progressivement de notre société, les plus vulnérables de nos semblables.

Ainsi, médiation et exclusion sont intimement liées dans l'exercice quotidien des missions du Médiateur, quel que soit, au reste, le niveau de développement du contexte institutionnel, économique, social et culturel de la société dans laquelle il inscrit son action.

Cependant, dans les pays développés où la croissance économique a longtemps permis de résoudre " par le haut " les tensions sociales, la notion d'exclusion a pris, ces dernières années, un tour nouveau. Les changements structurels auxquels se trouvent confrontés ces pays, que l'on a l'habitude de qualifier de " crise ", ont en effet porté atteinte au contrat social qui devait permettre à chacun de trouver sa place dans la société. Certes, parler de crise peut parfois paraître hâtif si l'on veut bien considérer les choses sous un angle relatif et comparer l'état de développement des pays " riches " avec celui de l'immense majorité du reste du monde : en tant qu'ancien ministre de la Coopération, je suis bien placé pour savoir combien cette réserve est nécessaire. Reste que le chômage structurel qui s'est brutalement accru en vingt ans, les déséquilibres budgétaires qui imposent, à un moment donné, de procéder à des économies dans la dépense publique, la résurgence d'une idéologie qui conteste non seulement l'utilité, mais la légitimité même des mécanismes de redistribution sociale et de mutualisation du risque, ont progressivement et cumulativement contribué, d'abord à interrompre le mouvement séculaire d'intégration, puis rapidement à l'inverser pour conduire à un processus d'exclusion de franges de plus en plus importantes d'individus.

Il existe donc aujourd'hui, parmi les réclamants qui s'adressent au Médiateur, une catégorie spécifique de citoyens qui sont encore plus exclus que les autres, dont les problèmes multiformes les rendent davantage vulnérables, dont la détresse extrême justifie qu'une attention particulière leur soit accordée.

Leur exclusion, c'est tout d'abord celle du travail, premier fil du lien social. Toutes les études démontrent que le chômage est à l'origine de la quasi-totalité des situations d'exclusion que l'on rencontre dans nos sociétés. J'ai eu la chance, Monsieur le Protecteur du Citoyen, d'avoir pu prendre connaissance de la remarquable conférence que vous avez donnée, le 8 avril dernier, sur la lutte contre le déficit et l'exclusion sociale : j'y ai en effet trouvé la confirmation que nos problèmes sont souvent similaires et, surtout, que nos analyses convergent quant à leurs causes et, naturellement aussi, quant aux lignes directrices à suivre pour tenter d'y trouver des solutions. Dans cette allocution, vous consacrez un long développement à la pauvreté, facteur de vulnérabilité et source première de l'exclusion : je souscris totalement à cette analyse.

Dans un système où, d'une part, le chômage s'aggrave et, d'autre part, le régime d'assurance-chômage est parfois modifié de manière à réaliser des économies par une diminution du niveau moyen des allocations, voire par l'édiction de règles plus drastiques pour en bénéficier, la pauvreté dans certaines catégories de la population ne peut que s'étendre. C'est ce que nous avons constaté en France ces quinze dernières années, avec notamment l'apparition des chômeurs en fin de droits ou des jeunes n'ayant jamais eu d'emploi stable, qui ne disposent d'aucune ressource.

Et lorsque ce fil essentiel du lien social qu'est l'emploi est rompu, toute la pelote se dévide ensuite :

- l'exclusion du logement : les familles qui ne peuvent plus assumer la charge de leurs remboursements d'emprunt ou celle du loyer, le logement que l'on quitte pour emménager dans des conditions chaque fois plus précaires, jusqu'à être totalement privé d'un toit, comme ces quelques 300 à 400 000 personnes sans domicile fixe que les statistiques recensent en France;

- l'exclusion des soins : avec les dépenses de subsistance, ce sont les dépenses de santé qui, les premières, servent de variables d'ajustement aux budgets familiaux grevés par le chômage. Les conséquences en sont dramatiques, tant pour les adultes, dont l'état sanitaire, s'il se détériore rapidement, leur interdit d'espérer retrouver un emploi, que pour les enfants, qui vont payer toute leur vie l'insuffisance de soins entourant leur croissance;

- l'exclusion de la culture et du système éducatif : c'est une évidence, la spirale de l'appauvrissement commence et se nourrit de l'exclusion culturelle avec, au premier chef, l'exclusion du système scolaire. Un nombre significatif de jeunes quittent prématurément l'enseignement, sans formation réelle, sans même, dans bien des cas, la maîtrise des acquis fondamentaux que sont la lecture et l'écriture. L'illettrisme est en effet un fléau moderne de nos sociétés où l'éducation est pourtant érigée au rang de priorité nationale. Cruel paradoxe, qui obère de façon dramatiquement durable les chances d'insertion ultérieure de ces adolescents et qui accélère le processus d'exclusion;

- en effet, l'exclusion ultime est celle des droits : sans un socle minimal de connaissances et d'outils culturels, l'individu n'est plus à même de faire valoir ses droits dans une société dont la complexité croissante multiplie les règles juridiques et les procédures. Le libre accès à la justice, la perception des aides sociales, instituées précisément pour éviter les situations d'exclusion en compensant les effets de chômage, du handicap ou de toute autre vulnérabilité, l'exercice de la citoyenneté, voilà autant de droits dont l'exercice peut être interdit non seulement par la méconnaissance des démarches à accomplir, mais aussi souvent uniquement par la crainte d'avoir à les entreprendre lorsqu'on se sent dépourvu des moyens de le faire.

C'est une fresque bien noire que je viens de brosser à grands traits. Bien entendu, et fort heureusement, elle ne décrit pas la vie de la majorité de nos concitoyens.

Mais elle est cependant la réalité " quasi-quotidienne " d'un nombre chaque année plus important d'entre eux : en France, on estime qu'ils sont aujourd'hui plus de 5 millions à vivre en dessous du seuil de pauvreté et près de 12 millions à être exposés à un risque d'exclusion économique et sociale. Un cinquième de la population ! C'est un fait terriblement nouveau, inacceptable et, j'ajouterais, difficilement concevable pour un homme de ma génération, qui tenait pour acquis le progrès social généralisé depuis la dernière guerre.

J'ai d'ailleurs souhaité consacrer le premier chapitre de mon rapport au Président de la République et au Parlement pour 1995 à ce douloureux problème de l'exclusion. J'ai en effet été frappé, depuis ma prise de fonctions, par la croissance régulière du nombre des saisines intéressant le secteur social : aujourd'hui, plus du tiers (34,4 % en 1996) des dossiers traités par la médiature concerne la santé, la protection sociale et l'emploi. Mais, à dire vrai, toutes les questions que j'aborde, depuis cinq ans, dans ces rapports annuels, démontrent que, dans tous les domaines, les difficultés dénoncées sont d'autant plus grandes et pénalisantes qu'elles concernent des exclus : le respect de la vie privée et de la vie familiale et l'aide à la scolarité dans mon rapport pour 1994, la fiscalité et le surendettement dans celui pour 1995, le logement et la situation des détenus dans celui de 1996...

Certes, de nombreux mécanismes correcteurs sont mis en place pour venir en aide aux exclus. Tout d'abord, il faut rendre hommage au rôle remarquable des travailleurs sociaux qui se dépensent sans compter, au quotidien et dans des conditions toujours difficiles, pour enrayer la spirale de l'exclusion. Malheureusement, je ne suis pas certain que tous les efforts, notamment budgétaires, soient faits par les pouvoirs publics pour faciliter leur mission et accroître leurs moyens à hauteur des besoins, pour les individus, et des enjeux, pour le corps social.

De même, on peut relever l'importance du mouvement associatif, notamment caritatif, pour accompagner les exclus dans leurs démarches de réinsertion. Reste que se trouve posé le débat de principe sur le fait de savoir si l'initiative individuelle et, pour beaucoup, bénévole, doit se substituer à une démarche collective de prise en charge du problème par les pouvoirs publics. Accompagner l'action publique certes, pallier son absence, ou tout au moins sa faiblesse, je crains que ça ne soit pas suffisant...

Quant à l'arsenal législatif et réglementaire français, s'il évolue de manière contrastée - j'entends par là que certaines situations d'exclusion naissent directement d'une modification de la loi ou du règlement : par exemple en matière d'assurance-chômage, de séjour des étrangers, de modalités de prise en charge des soins ou du handicap - il cherche aussi à compenser, corriger, supprimer, bref, à contribuer à la lutte contre l'exclusion. J'en veux pour preuves :

- l'institution, en 1985, de mesures fiscales incitatives en faveur des dons aux organismes caritatifs, mesures qui ont encore été renforcées ces dernières années;

- la création, en 1988, du revenu minimum d'insertion, dont relève aujourd'hui plus d'un million de personnes;

- la mise en place, en 1989, d'une législation relative à la prévention et au règlement des difficultés liées au surendettement des particuliers et des familles, qui a été encore améliorée en 1995;

- l'adoption, en décembre dernier, d'une loi tendant à mieux répondre aux besoins des personnes âgées par l'institution d'une prestation spécifique dépendance, tant il est vrai que la vieillesse et la perte de l'autonomie sont, au même titre que le handicap, des facteurs qui génèrent le relâchement du tissu familial, renforcent la solitude et favorisent, eux aussi, l'exclusion;

- enfin, ces derniers mois, l'élaboration d'un projet de loi d'orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale, sorte de loi-cadre devant répondre, selon le voeu de ses auteurs, à l'objectif du Président de la République de réduire la fracture sociale. Ce texte devrait constituer le cadre de référence de l'action publique en vue de la prévention des exclusions et de l'insertion de tous dans la communauté nationale. À cette fin, il favorise notamment l'accès aux droits civiques et sociaux, à l'emploi, aux soins ainsi qu'au logement, et il renforce la lutte contre l'illettrisme.

Dans ce contexte général, quelle peut être la contribution du Médiateur en matière de lutte contre l'exclusion ?

Je crois que le cadre même de ses compétences permet de répondre à cette question, tout au moins en ce qui concerne le Médiateur de la République française; mais il me semble que, par delà les traditions culturelles de chacun et la lettre des textes qui fixent nos missions, notre fonction de médiateur, je dirais notre essence, présente un caractère suffisamment universel pour permettre, à partir d'un exemple, de tirer des conclusions générales.

L'instruction des réclamations est évidemment le premier vecteur de cette contribution. Nous sommes tous confrontés à des dossiers dont la complexité le dispute à l'urgence tant la situation des requérants est dramatique. Le Médiateur semble alors leur ultime voie de recours. En effet, la procédure contentieuse n'est souvent pas envisageable pour des raisons essentiellement culturelles, l'appel à l'institution judiciaire présentant un caractère d'autant plus rebutant que l'exclusion éloigne précisément des dispositifs institutionnels. Elle est en outre rarement adaptée à la nature du problème, en particulier pour des raisons de délais, les exclus n'ayant pas les moyens financiers d'attendre plusieurs mois, voire des années, que le juge reconnaisse la réalité de leurs droits. Elle peut être enfin inopérante lorsque les difficultés ne résultent pas du mauvais fonctionnement d'une administration ou d'un organisme de service public, mais au contraire d'une application correcte des textes qui, en l'espèce, aboutit à une iniquité.

Il est vrai qu'il existe par ailleurs d'autres procédures, non contentieuses (le recours amiable, le recours hiérarchique, etc...), qui sont également susceptibles de permettre la résolution de difficultés sans faire appel au Médiateur. Elles sont toutefois, elles aussi, et de façon fort légitime au demeurant, enserrées dans un carcan de règles de recevabilité, de délais, de circuits, que les exclus perçoivent comme des obstacles insurmontables. En outre, il faut reconnaître que même dans ces cas, le requérant n'est qu'un numéro parmi d'autres, dont la situation n'est pas toujours examinée avec toute l'attention qu'elle devrait requérir.

Il n'en est évidemment pas de même lorsque le Médiateur est saisi. Il connaît parfaitement les rouages de la machine administrative, il sait quel responsable alerter, le fait même qu'il intervienne oblige ses interlocuteurs à distinguer le dossier concerné, bref, il accélère les procédures et oblige, plus que tout autre, le service public à réagir.

Pour ma part, après avoir, dès ma prise de fonction, rencontré les représentants de nombreuses associations caritatives et effectué des visites de terrain pour constater le travail quotidien des équipes, appréhender les problèmes et chercher des solutions, j'ai demandé à mes collaborateurs d'être actifs, vigilants et surtout imaginatifs dans le domaine de la grande pauvreté et de l'exclusion. Ne pas lâcher prise avant d'être certain que tout a été envisagé et tenté, forcer l'administration à faire preuve de souplesse et, pourquoi pas, d'esprit d'invention, sont des attitudes essentielles pour le succès d'une médiation.

C'est en appliquant au quotidien ces principes que le Médiateur peut conduire une administration à prendre en compte la situation globale d'un citoyen qui se trouve dans l'incapacité de régler une dette dans des délais prescrits, qu'il peut, considérant l'effet désastreux d'une décision pour une personne en situation de précarité, en demander la modification, qu'il peut suggérer à l'auteur de l'acte administratif, en application du principe d'équité, de s'écarter de la lettre des textes pour parvenir à une situation plus juste.

J'ajouterai qu'en ce qui me concerne, l'intérêt tout particulier que je porte aux exclus peut me conduire moi-même à respecter davantage l'esprit que la lettre des textes. Vous savez très certainement qu'en application de la loi qui l'a créé, le Médiateur de la République française ne peut être saisi de réclamations que si elles lui sont transmises par l'intermédiaire d'un député ou d'un sénateur. Bien que présentant un intérêt certain, ce " filtre " peut poser un problème d'accès aux personnes en situation d'exclusion qui, soit ne connaissent pas l'existence de cette obligation, soit répugnent ou craignent de faire connaître leur situation à un homme politique. Aussi, lorsque des situations d'exclusion exigeant un traitement d'extrême urgence me sont soumises directement, j'ai décidé de les faire instruire immédiatement par mes services tout en suscitant par ailleurs une régularisation parlementaire du dossier.

Même en l'absence d'intervention, le Médiateur a un rôle, qui me semble d'ailleurs grandissant, d'information, de conseil et d'orientation. J'ai la chance de disposer d'un réseau de collaborateurs dynamiques et compétents sur l'ensemble du territoire national : ce sont mes délégués départementaux. Aujourd'hui au nombre de 124, ils accueillent les citoyens dans les préfectures pour examiner avec eux leurs problèmes. Dans de nombreuses circonstances, ils peuvent d'ailleurs régler localement les difficultés sans qu'il soit nécessaire de faire remonter le dossier à Paris. Mais l'expérience démontre que l'une de leurs tâches essentielles est aussi, tout simplement, d'informer leurs interlocuteurs sur l'état du droit, l'éventuelle légitimité de la décision administrative qu'ils contestent, les démarches à accomplir pour obtenir une allocation, la constitution d'un dossier, etc. En ce sens, ils font un peu fonction d'assistante sociale, ce qui n'est pas le moindre de leurs mérites.

En tout état de cause, je leur ai demandé, à eux aussi, d'être particulièrement attentifs aux situations d'exclusion qui leur sont soumises et de leur donner une priorité de traitement en recherchant des solutions en urgence.

La seconde contribution de l'ombudsman à la lutte contre l'exclusion que je souhaite évoquer est son pouvoir de proposition.

Afin que certaines des difficultés dont il a connaissance ne se reproduisent pas, l'ombudsman dispose généralement de la faculté de suggérer aux organismes mis en cause toute mesure tendant à améliorer leur fonctionnement, ainsi que les modifications qu'il lui paraît opportun d'apporter à des textes législatifs réglementaires.

J'ai ainsi constaté que le Protecteur du citoyen était très actif en la matière !

Pour ma part, je dispose également de cette faculté, notamment par la voie des propositions de réforme que j'adresse régulièrement aux ministres concernés. Dans le domaine de l'exclusion, il me semble que cette prérogative est particulièrement bienvenue, notamment pour simplifier les procédures, améliorer l'information, élargir les droits et contribuer à ce que les législations parviennent bien aux buts qu'elles se fixent.

En matière de simplification administrative et d'information, toute amélioration profite nécessairement, au premier chef, aux exclus. C'est pourquoi il me serait difficile de vous citer telle ou telle proposition de réforme du Médiateur de la République concernant spécifiquement ces personnes. Mais la simplification de certaines procédures judiciaires en matière fiscale ou d'état civil, l'amélioration de la lisibilité des textes législatifs ou réglementaires paraissant au Journal officiel, la mise en place par l'administration fiscale de permanences dans les semaines précédant la date limite de déclaration des revenus pour répondre aux interrogations des contribuables, la création d'un duplicata pour se faire rembourser par l'assurance-maladie, en cas de perte de la feuille de soins originale, l'indication des voies et délais de recours sur les notifications de décision de refus d'une bourse d'enseignement, voilà autant de réformes suggérées par le Médiateur de la République qui ont probablement bénéficié à des personnes en situation d'exclusion.

J'ajoute que mon action en ce domaine ne se limite pas aux propositions de réforme stricto sensu. Mes collaborateurs sont associés aux travaux et réflexions d'organes qui, relevant pour l'essentiel des services du Premier ministre, s'attachent à simplifier les procédures et améliorer l'information. Ainsi, dans le cadre de la Commission pour la simplification des formalités (COSIFORM), je négocie avec La Poste un assouplissement de la double épreuve d'identité et de domiciliation qu'exigent certains bureaux de poste pour la délivrance d'espèces : la lutte légitime contre la fraude ne doit pas empêcher les personnes les plus vulnérables de percevoir leurs allocations. Avec le Centre d'enregistrement et de révision des formulaires administratifs (CERFA), nous réfléchissons aux formations à mettre en place pour que les fonctionnaires améliorent et simplifient la conception et la rédaction des formulaires administratifs, auxquels les personnes en situation précaire sont très souvent confrontées pour l'obtention des allocations. Avec les Centres interministériels de renseignements administratifs (CIRA), j'ai établi des relations régulières qui permettent d'optimiser nos propositions de simplification (par exemple en matière de redevance télévision ou de contraventions routières). Enfin, la Commission de sécurité des consommateurs devrait prochainement examiner les conditions de publicité et de vente de certains appareils présentés de manière apparemment trompeuse, comme des prothèses auditives : on sait combien le marché des handicapés, personnes vulnérables s'il en est, peut être fructueux pour des gens sans scrupule.

Enfin, le rapport public présentant le bilan annuel de l'action du Médiateur au Président de la République et au Parlement est également un excellent moyen d'attirer l'attention des pouvoirs publics sur les efforts permanents à accomplir pour simplifier et améliorer l'information. Pour chacun des thèmes que je choisis de privilégier, j'insiste toujours sur cette dimension, surtout lorsque les exclus sont les principaux concernés. Ainsi, à titre d'exemples, j'ai abordé, en 1995, les droits de l'homme, les procédures administratives et les bourses d'enseignement (dont j'ai lu, Monsieur Jacoby, qu'il s'agissait également pour vous d'un thème prioritaire); l'an passé, outre un chapitre exclusivement consacré à l'exclusion, j'ai évoqué l'assurance chômage, les retraites et l'inexécution des décisions de justice; cette année, enfin, j'ai traité le logement, les droits des détenus et les procédures contentieuses à caractère social : tous problèmes qui, à l'évidence, sont d'autant plus pénalisants lorsqu'ils affectent des personnes en situation de grande précarité.

Mais mes propositions de réforme peuvent aussi s'attacher à résoudre spécifiquement leurs difficultés. À la lecture de votre allocution d'avril dernier, j'ai appris, Monsieur le Protecteur du citoyen, qu'un débat sur l'opportunité d'instaurer une carte nationale d'identité divisait actuellement le Québec. Vous savez certainement qu'en France, si elle n'est pas obligatoire, sa production est cependant exigée pour un nombre important d'actes de la vie courante et pour le bénéfice de l'essentiel des droits, notamment sociaux. Or, faute de pouvoir justifier d'une domiciliation, les personnes sans domicile fixe ne pouvaient, jusqu'il y a peu, en obtenir une. C'est à mon initiative qu'en octobre 1994, un décret a rendu possible la délivrance d'une carte d'identité aux SDF qui sont domiciliés auprès d'une association caritative.

Cependant, je souhaite aller plus loin. Tout d'abord, cette délivrance est assortie d'un droit de timbre. Certes, 150 francs pour une carte valable dix ans, ce n'est pas grand-chose. Mais quand on se trouve en situation d'extrême pauvreté, ça représente une somme. Aussi ai-je demandé que, comme l'est actuellement le passeport, la carte d'identité soit exonérée du droit de timbre lorsqu'elle est délivrée à une personne reconnue indigente. Si le ministère du Budget était opposé à cette proposition de réforme, les députés ont cependant adopté, lors de l'examen du projet de loi de cohésion sociale, l'amendement que leur proposait leur rapporteur, saisi par mes soins de cette proposition de réforme.

L'instruction du dossier de la carte d'identité des SDF m'a par ailleurs confronté à la question du droit de vote. L'inscription sur une liste électorale étant subordonnée à la domiciliation dans la commune, les SDF étaient totalement exclus de ce droit premier du citoyen : voter. C'est pourquoi, en octobre 1995, j'avais présenté une proposition de réforme sur ce sujet, que le Gouvernement a bien voulu faire figurer dans l'un des tous premiers articles du projet de loi de cohésion sociale : désormais, s'ils le souhaitent, les SDF pourront s'inscrire sur les listes électorales et voter.

Un autre problème résultait de l'absence de domiciliation : l'ouverture de comptes courants bancaires ou postaux. Le droit bancaire plaçait les directeurs d'agence autorisant l'ouverture de comptes courants à des SDF dans une situation délicate, si bien que beaucoup refusaient de le faire. Or, les allocations sociales, et notamment le RMI, ne sont pas versées en espèces par les organismes débiteurs. Il y avait par conséquent un vide juridique qu'à ma demande, un décret vient de combler.

Enfin, au-delà de ce pouvoir de proposer des réformes, il arrive également au Médiateur d'intervenir auprès des pouvoirs publics lorsqu'une question lui paraît relever de sa compétence et justifier qu'il exprime son avis.

C'est dans cette perspective que, ces derniers mois, j'ai été amené à saisir les ministres et parlementaires intéressés, de mes réflexions sur le projet de loi de cohésion sociale, naturellement, mais également sur le projet de loi d'amélioration des relations entre les administrations et le public, qui tend notamment à généraliser les prescriptions imposées jusqu'à présent aux seules administrations de l'État en ce qui concerne les réponses aux demandes du public, les délais, l'identification des fonctionnaires, les informations sur les voies de recours, etc...

J'observe d'ailleurs que les règles prévalant dans la fonction publique d'État résultaient, pour l'essentiel, de propositions de réforme suggérées par mes prédécesseurs. C'est également dans cet esprit que, l'hiver dernier, je suis intervenu pour alerter le ministre de l'Intérieur sur les risques d'exclusion supplémentaire que me semblait receler son avant-projet de loi sur l'immigration : je pense que ma démarche n'a pas été vaine et qu'avec d'autres, elle a contribué à rendre ce texte plus acceptable.

À travers le prisme de mon expérience, j'espère avoir démontré combien la fonction de médiateur était essentielle pour contribuer à la lutte contre l'exclusion des citoyens.



VIe RENCONTRE DES MÉDIATEURS EUROPÉENS NATIONAUX

Jérusalem, 9-11 septembre 1997

LE RAPPORT ANNUEL : SON IMPACT SUR LE PARLEMENT

SUR LE PUBLIC ET SUR LES MÉDIAS.

Intervention de M. Jacques PELLETIER

Médiateur de la République française

Nous partageons tous, ici, une disposition prévue par nos lois respectives afin d'accroître l'efficacité de notre action : la nécessité de rédiger un rapport annuel. C'est déjà dire son importance...

Nous savons que la démocratie est fragile et exigeante. La participation de chacun à la démocratie suppose la connaissance, la transparence et la circulation de l'information. Parce qu'il rend l'administration plus transparente, parce qu'il en explique les mécanismes, parce qu'il rend compte de son fonctionnement, le rapport annuel donne les moyens de savoir et de comprendre. C'est en ce sens, qu'à mes yeux, il sert la démocratie.

Le rapport annuel et la loi

Selon l'article 14 de la loi française du 3 janvier 1973 qui a fondé l'institution, " le Médiateur de la République présente au Président de la République et au Parlement un rapport annuel dans lequel il établit le bilan de son activité. Ce rapport est publié ".

Le rapport annuel constitue un outil de travail essentiel. S'il répond à la nécessité de donner une large information sur l'activité du Médiateur, il permet également à celui-ci d'alerter les plus hautes autorités de l'État, en même temps que l'opinion publique, sur l'inadaptation d'une règle ou le comportement contestable d'un service, afin de dépasser les réticences d'une administration qui refuserait systématiquement d'accepter des recommandations ou des propositions pourtant justifiées.

Ce pouvoir de présenter une critique publique de l'administration dans le seul but d'en améliorer l'efficacité, afin que chaque administré puisse mieux vivre ses droits et ses libertés, est conforté par les articles 9 et 11 de la loi :

- l'article 9 énonce en effet qu'à la suite des recommandations que le Médiateur a pu faire à un organisme mis en cause, il peut rendre publiques ces recommandations " à défaut de réponse satisfaisante dans le délai qu'il a fixé ";

- l'article 11 énonce pour sa part " qu'en cas d'inexécution d'une décision de justice passée en force de chose jugée ", le Médiateur peut " enjoindre à l'organisme mis en cause de s'y conformer dans un délai qu'il fixe ". L'article ajoute que " si cette injonction n'est pas suivie d'effet, l'inexécution de la décision de justice fait l'objet d'un rapport spécial présenté dans les conditions prévues à l'article 14 et publié au Journal officiel ".

En pratique, l'usage fait par les différents Médiateurs de cette (vaste) panoplie de moyens n'a été que modéré, l'administration acceptant généralement de se remettre en cause... Et cette compréhension résulte notamment du rapport annuel remis solennellement aux plus hautes autorités de la République, et dont la publicité ne peut, dans un État de droit, qu'inciter les administrations à mieux accepter les interventions du Médiateur.

Cependant, si la publication d' un rapport spécial après une injonction non suivie d'effet est une hypothèse très exceptionnelle, je veux rappeler une affaire relativement récente pour en souligner l'impact. En octobre 1994, un rapport spécial a été publié à la suite d'une injonction non suivie d'effet. Il concernait une ville dont les autorités refusaient d'exécuter la décision d'un tribunal administratif. La publication de ce rapport, repris dans la presse, eut un résultat positif puisqu'elle conduisit à un règlement satisfaisant de l'affaire...

Le rapport : son contenu et sa fabrication

Avant de parler avec vous de l'impact du rapport sur le public, le Parlement et les médias, puisque c'est le thème de cette rencontre, je voudrais vous dire quelques mots sur le contenu et sur la fabrication du rapport.

Le rapport annuel est un travail collectif qui nécessite une coopération continue des différents niveaux et secteurs de la médiature. Le bilan qu'il dresse de l'année écoulée est un bilan quasi-exhaustif. En effet, en plus des cas significatifs d'un dysfonctionnement ou d'une iniquité constatés qui ont motivé mon intervention, le rapport annuel contient des développements approfondis sur des sujets de société importants, qui dénoncent de mauvais fonctionnements des services publics et suggèrent des moyens pour y remédier. Pour les secteurs d'instruction, l'élaboration commence au début de chaque année de référence. Les sujets qui me sont proposés dans les différents domaines couvrent l'ensemble des préoccupations auxquelles mes concitoyens peuvent être confrontés (administration générale, pensions - agents publics, affaires sociales, fiscales, justice, urbanisme...); dans mon choix, qui relève aussi, bien sûr, de l'instruction des réclamations, j'accorde beaucoup d'importance aux sujets qui traitent d'un problème de société particulièrement sensible ou qui revêt un caractère d'actualité. Dans mon dernier rapport, par exemple, j'ai souhaité consacrer un long chapitre aux problèmes du logement, un domaine auquel je porte un intérêt particulier étant donné les situations humaines souvent douloureuses qu'il génère dans un contexte économique défavorable, et qui s'inscrit dans cette volonté que j'ai faite mienne de contribuer, autant que possible, à la lutte contre l'exclusion.

Mais le rapport ne serait pas un " outil d'information " tout à fait complet s'il ne faisait état des propositions de réformes que l'instruction des dossiers me conduit à formuler auprès des pouvoirs publics lorsqu'il m'apparaît " que l'application des dispositions législatives ou réglementaires aboutit à une iniquité. " (art. 9). Il ne serait pas complet si je ne consacrais pas au moins un chapitre à l'activité des 124 délégués départementaux qui accompagnent et relaient mon action sur le terrain, cette " médiation de proximité " qui ne cesse de grandir. J'ajoute enfin que dans chacun de mes rapports je rends compte des événements, des rencontres et des manifestations auxquelles je participe tant au plan national qu'international, les contacts et la coopération avec mes homologues étrangers devenant de plus en plus importants, ce dont je me réjouis. Nous pouvons tous ici en témoigner et nous en féliciter.

Je poursuivrai sur le contenu du rapport avec les différentes études statistiques qui permettent une lecture spontanée des affaires traitées pendant l'année, en faisant la part des affaires instruites par nos délégués départementaux de celles qui le sont au siège, et en dressant un bilan à la fois quantitatif et qualitatif.

Le rapport : son impact sur le public

L'impossibilité, pour des raisons budgétaires, d'avoir accès aux instruments de mesure - enquêtes d'opinion, sondages... - ne permet pas d'avoir une idée précise de l'impact de l'institution sur le public. Toutefois, l'augmentation régulière des dossiers reçus globalement à la médiature (10 % par an en moyenne) permet de conclure à une amélioration de la connaissance qu'en a le public. Le rapport, parce qu'il est publié, est l'un des moyens qui permet de mieux faire connaître à l'administré ou au citoyen cette institution originale et indépendante qui est d'abord à leur service. Outil d'information, le rapport joue aussi un rôle pédagogique. Grâce à lui, l'institution contribue en effet à informer les individus de leurs droits et de leurs libertés en abordant des points importants relatifs à ces droits et à ces libertés. Ce rôle pédagogique du rapport s'exprime principalement à travers les sujets développés, en permettant à chaque administré de mieux comprendre les modes de fonctionnement de l'appareil administratif, et donc de mieux connaître les possibilités qui lui sont offertes dans tel ou tel domaine, qu'il soit simplement intéressé ou directement concerné.

Le rapport traite aussi un domaine, important s'il en est, des droits de l'homme et des libertés. À ce propos, étant amené en ma qualité de membre de la Commission nationale consultative des droits de l'homme à donner mon avis sur des questions relatives aux droits de l'homme, je suis bien sûr très attaché à toutes les situations et à toutes les propositions de réformes qui les concernent. Celles que j'ai pu formuler contre l'exclusion en sont un bon exemple.

Le rapport : son impact sur les parlementaires

Pour les parlementaires, le rapport annuel est aussi un outil d'information utile. Même s'ils révèlent des situations que les parlementaires connaissent naturellement en tant qu'élus, les cas significatifs, par exemple, leur donnent un bon aperçu de la nature des principales difficultés dans la relation entre l'administration et les administrés. En outre, le rapprochement de cas plus ou moins semblables, quand il permet de détecter publiquement un dysfonctionnement répété ou une iniquité, peut être, pour le pouvoir législatif, l'occasion de mener une réflexion afin de tracer de nouvelles voies d'intervention. Le rapport me donne ainsi l'occasion d'attirer l'attention des parlementaires sur la nécessité d'améliorer un texte, ou sur une proposition de réforme que je considère tout à fait justifiée. De la même façon, la présentation d'études générales sur des sujets de société particulièrement sensibles ou actuels peut leur révéler un point particulier, justement susceptible de générer un dysfonctionnement ou une iniquité.

Principale courroie de transmission entre l'institution et les administrés, puisque c'est par leur intermédiaire que les réclamations me sont transmises, les parlementaires sont bien sûr directement associés au rapport : chaque cas significatif choisi et présenté, citant le député ou le sénateur qui me l'a transmis, en témoigne. Cette présence nominative qui resserre, je l'espère, un peu plus encore les liens qui nous unissent, est aussi pour moi un encouragement et facilite ma mission.

Le rapport : son impact sur les médias

Au point de vue médiatique, la remise du rapport annuel au Président de la République constitue pour la médiature le temps fort de l'année. La conférence de presse consécutive à cette remise est un événement incontournable pour la plupart des médias français : radio, presse écrite, télévision. Il n'en a pas toujours été ainsi. Durant les quinze premières années, la politique de communication s'est limitée aux principaux titres nationaux. Depuis une dizaine d'années, l'écho médiatique s'est élargi à la presse régionale et à la presse spécialisée. Parallèlement, une politique de sensibilisation aux relations avec les médias a été entreprise auprès de nos délégués départementaux. Elle a contribué, à n'en pas douter, à la réussite du développement de nos relations avec les médias au plan régional.

Chaque année, ma collaboratrice chargée de la communication, adresse un dossier de presse présentant une synthèse du rapport, qui est largement diffusé. Cette synthèse dresse un bilan de l'activité de la médiature pendant l'année écoulée et privilégie bien sûr les différents thèmes choisis et développés dans le rapport, afin de donner à l'ensemble des journalistes une information suffisante pour leur permettre d'apporter un retentissement conséquent à la mission de l'institution.

Je tiens d'ailleurs une conférence de presse pour présenter et commenter largement mon rapport annuel et pour répondre aux questions des journalistes.

Ainsi, à l'occasion de la parution du dernier rapport, 180 médias différents y ont consacré soit une émission, soit un interview ou un article à partir de son contenu dont je vous présente brièvement les thèmes : respect des droits des détenus, lenteurs dans le déroulement des procédures contentieuses à caractère social, mobilité dans la fonction publique, et un chapitre, auquel j'ai tenu particulièrement, sur l'action que j'ai conduite dans le domaine du logement...

Depuis 1973, l'action du Médiateur a largement contribué à modifier le comportement de l'administration, à la rendre plus efficace et plus attentive aux préoccupations des citoyens. L'impact de l'institution est réel : dans près de 85 % des cas où ma compétence est avérée, et la réclamation présentée justifiée, les médiations tentées auprès de l'administration ont réussi. Les suites données aux propositions de réformes que j'ai pu formuler permettent également de mesurer cet impact : 60 % environ des propositions conduisent en effet à une modification législative ou réglementaire... Et j'ai personnellement la conviction que le rapport annuel contribue non seulement au rayonnement de l'institution, en la faisant mieux connaître et sans doute mieux apprécier, mais prend également une large part dans la réussite de ma mission. Je serai heureux de connaître à cet égard le résultat de votre propre expérience.


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