En application du deuxième alinéa de l'article 9
de la loi du 3 janvier 1973, " lorsqu'il apparaît au
Médiateur de la République, à l'occasion
d'une réclamation dont il a été saisi, que
l'application de dispositions législatives ou réglementaires
aboutit à une iniquité, il peut (...) proposer à
l'autorité compétente toutes mesures qu'il estime
de nature à y remédier et suggérer les modifications
qu'il lui paraît opportun d'apporter à des textes
législatifs ou réglementaires ".
Instruites par le secteur " Réforme " en liaison
avec les chargés de mission sectoriels concernés,
les propositions de réforme que le Médiateur adresse
aux ministres concernent ainsi des sujets très différents
et prennent des formes également variées, qu'il
s'agisse de rappeler par voie de circulaire aux services compétents
les modalités d'examen de dossiers complexes, d'adapter
arrêtés et règlements pour garantir une application
plus équitable du droit, voire de modifier la législation
si nécessaire.
Le suivi des propositions de réforme est un exercice tout
aussi délicat. En effet, nombre de propositions ne peuvent
être satisfaites par un simple échange épistolaire
entre les départements ministériels saisis et le
Médiateur de la République. Au-delà des contacts
directs établis entre les correspondants du Médiateur
dans les ministères et la médiature, qui permettent
régulièrement de faire le point sur l'état
d'avancement de l'instruction des propositions de réforme,
celles-ci sont examinées de façon contradictoire
au cours de séances du comité interministériel
de suivi des propositions de réforme du Médiateur
de la République qui réunissent, notamment, sous
la présidence du directeur du cabinet du ministre de la
Fonction publique, de la Réforme de l'État et de
la Décentralisation, le directeur du secrétariat
général du Gouvernement, le délégué
général du Médiateur de la République
et des représentants des ministères et organismes
concernés par les propositions figurant à l'ordre
du jour.
Si certaines propositions de réforme se voient satisfaites
dans les semaines qui suivent le courrier du Médiateur
de la République, la plupart d'entre elles sont abordées
au moins une fois au cours de ces comités interministériels
qui sont l'occasion, pour chacun, d'expliquer et de justifier
ses positions et, dans certains cas, d'arrêter une décision
de principe.
En matière de réforme, l'année 1996 s'est
inscrite dans la continuité des exercices précédents,
en ce qui concerne tant le nombre des suggestions émises
par le Médiateur (19) que celui des réponses favorables
apportées à ses propositions (7).
1. Propositions de réforme émises en 1996
La proposition 96-R001 du 29 février demandait une adaptation
de certains critères d'attribution de l'aide à la
scolarité. Dans l'attente d'une modification réglementaire
en cours d'étude, un dispositif de secours ou d'aide exceptionnelle
fonctionne au profit des collégiens ne pouvant actuellement
bénéficier de l'aide à la scolarité.
En raison de la complexité de la proposition 96-R004 du
22 mars qui concerne l'indemnisation des dommages causés
par et aux élèves de l'enseignement public, une
réflexion approfondie doit être menée par
les départements ministériels concernés pour
examiner les modalités d'une réforme éventuelle
de la loi du 5 avril 1937.
La proposition 96-R005 du 28 mars suggérait une réglementation
des spectacles d'animaux non domestiques dangereux, mais les réponses
ministérielles semblent indiquer que le dispositif réglementaire
actuel institue un contrôle administratif complet et strict
qui ne nécessite pas d'être renforcé. En revanche,
un décret no 96-859 paru le 26 septembre 1996 permettra
la parution ultérieure d'un arrêté donnant
satisfaction à la proposition de réforme 96-R006
du 11 avril qui demandait l'édiction d'une réglementation
applicable aux navires affectés aux activités saisonnières
de loisir.
En réponse à la proposition 96-R007 du 28 mai, qui
souhaitait une clarification du droit des veuves à pension
de réversion en cas de mariage putatif, le ministère
du Budget a estimé qu'un règlement des situations
au cas par cas était préférable à
une modification de la législation. De même, si le
ministère du Travail et des Affaires sociales ne paraît
pas décidé à satisfaire la proposition 96-R008
du 22 mai qui attirait son attention sur les effets sur les droits
à retraite des modalités de calcul des cotisations
dues par les assistantes maternelles, en raison des risques d'extension
de la mesure suggérée à d'autres catégories
professionnelles, il a admis qu'en matière de validation
des périodes militaires effectuées en temps de guerre
(proposition 96-R010 du 28 mai), il était nécessaire
de rappeler par circulaire les termes d'un décret de juin
1975 pour que les périodes de mobilisation et de services
militaires effectués en Tunisie, au Maroc et en Algérie
entre 1952, 1954 et 1962 soient mieux prises en compte.
De même, en réponse à la proposition 96-R009
du 24 juin en faveur d'une amélioration de la publicité
des résultats des examens et concours, le ministère
de l'Éducation nationale, de l'Enseignement supérieur
et de la Recherche envisage de rétablir l'affichage des
résultats dans les établissements qui procèdent
aux opérations de sélection des candidats, alors
qu'un décret du ministre de l'Intérieur devrait
prochainement ouvrir aux ressortissants de l'Union européenne
la possibilité d'accéder au corps d'emploi des médecins
territoriaux de la protection maternelle et infantile (96-R013
du 9 août).
Deux propositions ont en revanche reçu un accueil négatif
de la part des ministres saisis -‡extension des cas de dégrèvements
spéciaux de taxe foncière en cas de vacance ou d'inexploitation
d'immeuble (96-R002 du 29 février) et procédure
de saisies des rémunérations (96-R003 du 22 mars).
Quant aux autres réformes proposées par le Médiateur
de la République au cours de l'année, elles sont
encore en cours d'instruction. Celles-ci suggèrent :
- une limitation plus stricte de l'usage des baladeurs, notamment
par les conducteurs de véhicules (96-R011 du 9 août);
- l'exonération du droit de timbre pour la délivrance
de la carte nationale d'identité aux personnes sans domicile
fixe, à l'instar de celle prévue pour la délivrance
du passeport ou de la carte de séjour aux personnes hors
d'état d'en acquitter le montant (96-R012 du 3 juillet);
- l'information des débiteurs de la redevance pour l'audiovisuel
privés de l'usage de leur appareil à la suite d'un
vol ou d'une destruction de celui-ci (96-R014 du 24 septembre);
- une amélioration du dispositif d'acquittement de la TVA
en cas d'acquisition de véhicules dans un autre État
membre de l'Union européenne (96-R016 du 25 septembre);
- un assouplissement de la réglementation relative au reversement
du pécule par les anciens personnels militaires pour l'acquisition
de droits à pension (96-R018 du 3 octobre);
- la mise en uvre d'une procédure d'information plus appropriée
pour limiter l'application tardive d'une mesure de démolition
ordonnée par une décision de justice (96-R020 du
28 novembre);
- l'alignement de la situation des infirmiers territoriaux diplômés
d'État sur celle des infirmiers hospitaliers en matière
d'ouverture des droits à pension (96-R021 du 25 novembre);
- la fixation par voie réglementaire d'une procédure
d'établissement de la liste des gérants de la tutelle
par le procureur de la République (96-R022 du 20 novembre).
2. Propositions de réforme satisfaites en 1996
Cinq propositions de réforme ont reçu, en tout ou
partie, une réponse favorable de la part des administrations
concernées.
- C'est le cas de la réforme JUS 93-01 tendant à
préserver la relation qui attache un enfant à celui
de ses parents avec lequel il ne réside pas habituellement.
Le nouveau code pénal prévoit une sanction à
l'égard du parent qui, après un divorce, une séparation
de corps ou une annulation de mariage, alors que ses enfants résident
habituellement chez lui, ne notifie pas son changement de domicile.
Ces dispositions ont pour finalité l'intérêt
de l'enfant et la protection de la relation qui l'attache à
l'autre parent. Cette même protection n'était pas
assurée à l'égard du parent naturel auquel
est attribué un droit de visite. À la demande du
Médiateur, le ministère de la Justice a fait adopter
par le Parlement une disposition légale assurant une égalité
de protection des enfants, que leurs parents aient été
mariés ou non.
- Il en est de même de la proposition AGE 93-02 qui concernait
le cas des conditions d'accès aux professions réglementées,
en particulier celle de patron coiffeur.
Depuis une loi du 22 mai 1987, les ressortissants des autres États
membres de la Communauté sont dispensés de la condition
de diplôme prévue par la loi du 23 mai 1946 réglementant
les conditions d'accès à la profession de coiffeur
en France, lorsqu'ils répondent à des conditions
d'exercice professionnel dans leur pays d'origine pendant une
durée de six ans, voire de trois ans s'ils détiennent
un diplôme professionnel de ce pays. En revanche, les Français
qui avaient pu bénéficier d'un diplôme professionnel
de coiffeur dans l'un de ces pays ne pouvaient pas accéder
à cette profession, à l'instar de leurs homologues
européens, ni suivre les stages pratiques qu'impose l'exercice
de la profession de patron coiffeur.
Cette discrimination dont les Français étaient victimes
a été constatée par la Cour de justice des
Communautés européennes, laquelle a souligné
l'inapplicabilité du droit européen à cet
égard.
La proposition de réforme présentée le 30
novembre 1993, qui répondait au souci d'établir
une égalité de traitement, ou tout au moins de réduire
les effets pervers des dispositions adoptées par la loi
de 1987, a été satisfaite par l'article 18 de la
loi du 5 juillet 1996 relative au développement et à
la promotion du commerce et de l'artisanat. Désormais,
la capacité professionnelle des personnes exerçant
de façon effective et à temps complet la profession
de coiffeur peut être validée. La nouvelle réglementation
de la profession de coiffeur à domicile comporte les mêmes
dispositions. En outre, la situation des Français qui ont
acquis un diplôme européen de coiffeur, en Belgique
notamment, devrait trouver une solution dans la mise en uvre des
textes sur la reconnaissance mutuelle des diplômes.
- Le problème posé par la réforme ED 94-02
relative à l'accès des ressortissants de l'Union
européenne aux concours de l'Éducation nationale
relève également de l'adaptation de la législation
française aux dispositions communautaires.
L'article 48 du traité instituant la CEE prévoit
que la libre circulation des travailleurs est assurée à
l'intérieur de la Communauté. Toutefois, le paragraphe
4 de cet article précise que ce principe n'est pas applicable
aux emplois dans l'administration publique. Cette exclusion est
fondée sur l'idée que de tels emplois supposent,
de la part de leurs titulaires, l'existence d'un rapport particulier
de solidarité à l'égard de l'État
ainsi que la réciprocité de droits et devoirs qui
sont le fondement du lien de nationalité. Dès lors,
seuls les emplois publics qui comportent l'exercice de prérogatives
de puissance publique doivent être réservés
aux nationaux de cet État.
Sur le fondement de cette définition fonctionnelle des
emplois publics réservés aux nationaux d'un État,
la France a été invitée par la Commission
européenne à prendre les dispositions nécessaires
pour rendre effectif le principe de libre circulation des travailleurs.
La loi du 26 juillet 1991 a prévu que la condition de nationalité
n'était pas opposable aux ressortissants des autres États
membres de la Communauté pour l'accès aux corps,
cadres d'emplois et emplois dont les attributions soit sont séparables
de l'exercice de souveraineté, soit ne comportent aucune
participation directe ou indirecte à l'exercice de prérogatives
de puissance publique de l'État ou des autres collectivités
publiques. Toutefois, ces cadres d'emploi et emplois devaient
être désignés par leurs statuts particuliers
respectifs.
La fonction publique française comporte environ 1 850 corps
d'emplois différents, dont un bon nombre devrait faire
l'objet d'une " ouverture ".
À la demande du Médiateur, un décret du 29
janvier 1996 a ouvert le corps de médecins de l'Éducation
nationale aux ressortissants des autres États membres de
l'Union européenne, ce qui a satisfait sa proposition de
réforme ED 94-02.
- La proposition STR 94-04, relative à l'indemnisation
de la perte partielle d'une pluriactivité, évoquait
la situation des salariés dont le total des activités
ne constituait pas un temps plein avant la perte de leur emploi
principal, ainsi que de ceux qui ont perdu successivement plusieurs
de leurs emplois partiels.
Une réponse du ministère du Travail et des Affaires
sociales fait apparaître que, sous réserve que l'emploi
perdu est l'emploi principal, la réglementation du régime
d'assurance chômage permet l'indemnisation partielle des
demandeurs d'emploi qui ont conservé une activité
accessoire, à condition que la rémunération
que procure cette activité n'excède pas 47 % de
la rémunération totale perçue avant la perte
de l'emploi principal. Ces dispositions sont applicables aux salariés
précédemment occupés à temps plein,
ainsi qu'à ceux dont le total des activités ne constituait
pas un temps plein.
En revanche, les intéressés ne sont pas indemnisables
s'ils perdent leur emploi secondaire et conservent leur activité
principale, la condition de chômage total ne pouvant être
présumée dans une telle hypothèse. Cependant,
si l'activité conservée venait à diminuer
au point de ne plus excéder le seuil de 47 %, le régime
d'assurance chômage serait amené à reconsidérer
cette nouvelle situation et à procéder à
l'indemnisation partielle de l'intéressé sur la
base des rémunérations de l'emploi précédemment
perçues, dès lors qu'il aura maintenu son inscription
comme demandeur d'emploi et déclaré ses rémunérations
sur le document d'actualisation mensuelle de sa situation.
Dans ces conditions, le Médiateur a considéré
que sa proposition de réforme avait été partiellement
satisfaite.
- Enfin, la proposition AGE 94-04 demandait que les jeunes Français
expatriés poursuivant leurs études supérieures
en classe préparatoire aux grandes écoles dans les
établissements français à l'étranger
puissent bénéficier, comme leurs condisciples inscrits
dans des sections similaires en France, de bourses d'enseignement
supérieur dès lors qu'ils remplissent les conditions
nécessaires.
Plusieurs courriers ministériels et deux comités
interministériels ont confirmé l'opportunité
de la proposition AGE 94-04, qui est désormais satisfaite
et mise en uvre par une instruction diffusée aux postes
consulaires par l'Agence pour l'enseignement français à
l'étranger.
- Diverses propositions de réforme suggérées
par le Médiateur de la République dans le passé
ont également été entendues par les pouvoirs
publics, qui les ont intégrées dans leurs réflexions
sur la réforme de l'État et sur la lutte contre
l'exclusion.
C'est ainsi que la généralisation du mode de paiement
par carte bancaire dans les services publics, demandée
par la proposition AGE 94-02, fait l'objet d'une réglementation
mise en uvre depuis le milieu de l'année 1996. De même,
l'avant-projet de loi d'orientation relatif au renforcement de
la cohésion sociale comprend un article autorisant l'inscription
sur les listes électorales des personnes sans domicile
fixe, dans des termes pouvant satisfaire partiellement à
la proposition 95-R019. En outre, ce même texte, faisant
référence aux difficultés administratives
d'accès aux droits sociaux régulièrement
soulignées dans ses rapports par le Médiateur de
la République, institue, dans les organismes de protection
sociale qui servent des prestations et reçoivent le public,
un médiateur, nommé par le conseil d'administration
sur la proposition du directeur.
- Au-delà de ces réformes mises en uvre conformément
aux suggestions du Médiateur de la République, il
convient de relever que deux propositions sont sur le point d'aboutir,
dans des circonstances d'ailleurs assez particulières.
Dans certains cas, le Médiateur de la République
propose, au titre d'une seule et même proposition de réforme,
plusieurs modifications du droit, à des niveaux normatifs
qui peuvent en outre être divers. Il en est ainsi de la
proposition de réforme 96-R006 qui suggérait l'édiction
d'une réglementation applicable aux navires affectés
aux activités saisonnières de loisir plus adaptée
aux pratiques sportives des vacanciers, laquelle a trouvé
un début d'application avec la parution du décret
no 96-859 du 26 septembre 1996. Mais elle ne sera toutefois réellement
satisfaite que lorsque seront publiés les arrêtés
d'application précisant les dispositions techniques et
pratiques concernant l'ensemble de ces nouvelles mesures.
Autre cas d'espèce : la proposition considérée
comme rejetée qui se voit satisfaite en tout ou partie
dans le cadre d'une réforme juridique intervenant quelques
années plus tard. La proposition URB 92-01 demandait ainsi,
à titre principal, la suppression du directeur des services
fiscaux commecommissaire du Gouvernement auprès du juge
de l'expropriation et, à titre connexe, quelques mesures
de toilettage du code de l'expropriation pour cause d'utilité
publique. Prenant acte du refus opposé à ses suggestions
par les départements ministériels concernés,
le Médiateur de la République avait clos ce dossier
en juin 1992. Or, à l'occasion de la prochaine parution
d'un décret portant modification du code de l'expropriation,
certaines d'entre elles devraient être finalement retenues,
même si la principale -‡qui reconnaît au commissaire
du Gouvernement le droit d'être entendu en ses observations
et de présenter ses conclusions en toute indépendance,
y compris lorsque l'expropriation est réalisée pour
le compte de l'État -‡pourrait l'être par un
moyen différent de celui proposé initialement.
- Enfin, il arrive naturellement que les affaires traitées
par le Médiateur de la République fassent l'objet,
de la part des administrations compétentes, d'une réflexion
interne concomitante aux siennes. Aussi n'est-il guère
étonnant que des réformes soient mises en úuvre
au moment même où le Médiateur s'apprêtait
à soumettre ses propositions aux ministres de tutelle.
Ainsi, à l'occasion de l'instruction de plusieurs réclamations
dont il était saisi, son attention avait été
appelée sur les difficultés rencontrées par
les ressortissants français nés à l'étranger,
ou dans les départements et territoires anciennement sous
administration française, pour prouver leur nationalité.
Il était sur le point d'adresser un courrier aux ministres
de l'Intérieur, de la Justice, des Affaires étrangères
et de la Réforme de l'État pour demander une amélioration
des conditions de preuve de la nationalité française,
lorsqu'une circulaire du ministre de l'Intérieur, en date
du 21 février 1996, a rendu inutile sa démarche
puisque ce texte satisfaisait totalement sa proposition.
De même, les évènements de l'église
Saint-Bernard au mois d'août 1996, comme sa participation
aux travaux de la Commission nationale consultative des droits
de l'homme, ont convaincu le Médiateur de la République
que la résolution des cas particuliers d'étrangers
en situation irrégulière ne pouvant être ni
régularisés, ni expulsés, qui lui sont fréquemment
soumis, ne pouvait uniquement passer par les voies de la médiation
en équité, et qu'une adaptation de l'ordonnance
no 45-2658 du 2 novembre 1945 modifiée par la loi no 93-1027
du 24 août 1993 était indispensable.
Prenant connaissance des projets du Gouvernement en la matière,
il a adressé, le 11 octobre 1996, un courrier au Premier
ministre et au ministre de l'Intérieur, qu'il a en outre
transmis pour information au ministre de la Fonction publique,
de la Réforme de l'État et de la Décentralisation,
ainsi qu'au président de la Commission nationale consultative
des droits de l'homme. Ce courrier exprime l'intérêt
que le Médiateur porte au projet de modification de l'ordonnance
de 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour
des étrangers en France envisagé par le Gouvernement.
Il évoque en particulier la situation des parents étrangers
d'enfants français résidant en France et celle des
étrangers mariés depuis au moins un an avec un ressortissant
de nationalité française. Il souligne également
l'intérêt d'examiner le cas des étrangers
résidant en France habituellement depuis plus de quinze
ans, des enfants d'étrangers arrivés en France avant
l'âge de dix ans et, enfin, des étrangers en situation
irrégulière dont l'éloignement aurait, sur
leur situation personnelle, des conséquences d'une extrême
gravité. Enfin, le Médiateur de la République
attire l'attention des ministres sur les conditions actuelles
d'admission au droit d'asile et au statut de réfugié,
ainsi que sur la question des personnes pouvant prétendre
à une vie familiale normale, leur demandant de lui faire
part de leur sentiment sur ses préoccupations et les suites
qui pourraient leur être appportées.
La mission d'" incitateur " à la réforme
que reconnaît la loi au Médiateur de la République
devrait, en 1997, se trouver renforcée avec l'adoption
par le Parlement de la loi relative à l'amélioration
des relations entre les administrations et le public. Ainsi que
le relève l'exposé des motifs du projet de loi,
" la possibilité confiée au Médiateur
de proposer des réformes à l'Administration est
un des aspects essentiels de ses fonctions, car elle permet de
transmettre aux autorités compétentes l'expérience
de l'Institution et de ses délégués et d'aboutir
à la transformation des organismes ou des textes qui sont
à l'origine des dysfonctionnements constatés ".
Ce texte donne à ce pouvoir de proposition un champ d'application
plus large, le Médiateur de la République pouvant
ne plus se fonder exclusivement sur les difficultés qui
lui sont soumises par les réclamations des personnes. Cette
modification nécessite une nouvelle rédaction du
premier alinéa de l'article 9 de la loi de 1973 relative
au Médiateur en distinguant clairement les recommandations
faites, à partir d'une réclamation, pour régler
la situation d'une personne, et les propositions que le Médiateur
adresse à l'autorité compétente, sans nécessairement
qu'elles lui aient été suggérées par
une réclamation, afin d'améliorer le fonctionnement
d'un service public ou de modifier des textes législatifs
ou réglementaires.
Réunions du comité interministériel de suivi
des propositions de réforme du Médiateur de la République
tenues en 1996
Par ailleurs, au sein du groupe de travail interministériel
sur " l'accès à la connaissance des origines
familiales ", mis en place par Mme Simone Veil, ministre
d'État, ministre des Affaires sociales, de la Santé
et de la Ville le 10 mai 1995 et présidé par M.
Pierre Pascal, inspecteur général des Affaires sociales,
Annie Bouyx, assistante au secteur social, a représenté
le Médiateur de la République.
À l'issue d'une dizaine de séances de travail, le
rapport du groupe a été remis à M. Hervé
Gaymard, secrétaire d'État à la Santé
et à la Sécurité sociale le 15 février
1996.
