LE RESPECT DES DROITS DES DETENUS



En dépit des efforts des gouvernements successifs, le nombre de détenus en France n'a cessé de croître pour atteindre 55 062 personnes au 1er janvier 1996. Cet accroissement de la population pénale est dû davantage à l'allongement de la durée des peines qu'à l'augmentation des incarcérations.

La tendance structurelle à l'augmentation de la population carcérale conduit à un taux d'occupation des établissements pénitentiaires supérieur aux capacités théoriques, qui nuit à la prise en charge qualitative de la population pénale, et constitue un obstacle majeur à la mise en place d'une politique efficace de prévention de la récidive.

Pour ne pas pérenniser la surpopulation pénale au sein des établissements pénitentiaires, le Premier ministre a confié au Sénateur Cabanel, le 20 février 1995, une mission parlementaire auprès du garde des Sceaux afin d'analyser les possibilités de développer les alternatives à l'incarcération.

Les dispositifs actuellement en vigueur, comme le traitement individualisé des mesures de détention par le juge de l'application des peines et le développement des mesures alternatives à la prison, qu'il s'agisse des peines de substitution ou du travail d'intérêt général, n'ont pas permis en effet d'endiguer l'augmentation de la population carcérale.

Après avoir procédé à ce constat, le Sénateur Cabanel a déposé un rapport au mois d'août 1995 comportant un certain nombre de propositions autour de deux axes :

- l'amélioration des dispositifs existants,

- une solution novatrice : l'assignation à domicile sous surveillance électronique.

Parmi les propositions d'amélioration des dispositifs existants, il suggère de réviser les conditions de placement et de maintien en détention, de favoriser les alternatives à l'incarcération et d'améliorer la peine comme instrument de réinsertion sociale.

L'assignation à résidence sous surveillance électronique est un mode de contrôle des délinquants en milieu ouvert de nature à maintenir intactes les chances de réinsertion. Ce dispositif nécessite un émetteur porté par le délinquant et un récepteur, placé à son domicile, qui reconnaît les signaux émis par l'émetteur dès lors que celui-ci est éloigné de moins de 50 mètres. Ce récepteur est relié au téléphone du condamné, qui est lui-même relié à un ordinateur central.

Après avoir réservé un accueil très favorable aux propositions du Sénateur Cabanel, le Gouvernement s'est inspiré de certaines propositions pour élaborer un projet de loi concernant la détention provisoire.

En effet, même si la part des prévenus au sein de la population carcérale (environ 40 %) apparaît en constante diminution, cette évolution résulte plus de l'augmentation du nombre des condamnés que d'une réduction du nombre des prévenus. L'analyse de l'évolution de la population carcérale permet en effet de constater que ce nombre est d'environ 20 000.
Le projet de loi prévoit de définir les contours du critère de " trouble à l'ordre public "comme fondement du placement en détention provisoire et de limiter la durée de prolongation de la détention provisoire.

En cours de discussion, le Sénat a inclus dans ce texte les dispositions proposées par le Sénateur Cabanel relatives au placement sous surveillance électronique. Considérant que l'entrée en vigueur de ces dispositions se heurtait à des obstacles techniques non encore résolus, l'Assemblée nationale les a écartées.

Ces débats de fond, que le Médiateur de la République suit attentivement, ont mis en évidence l'impérieuse nécessité de limiter l'augmentation de la population carcérale afin d'en améliorer la prise en charge qualitative.

C'est dans ce contexte difficile qu'il appartient à l'administration pénitentiaire d'assurer l'exécution des condamnations pénales.

Dans son chapitre du rapport d'activité de l'année 1994 consacré à la Convention européenne des droits de l'homme, le Médiateur de la République avait rappelé la position de la commission européenne telle qu'elle ressortait d'une décision du 8 mars 1962 (Ilse Koch c/ RFA) : " même si un requérant est en prison ..., cette circonstance ne le prive cependant pas de la garantie des droits définis par la Convention ".

Progressivement, il apparaît que si l'institution carcérale doit remplir sa fonction et assurer l'exécution des peines, les droits fondamentaux des détenus sont dignes de considération.

Dans cet esprit, une circulaire du directeur de l'administration pénitentiaire de 1984 a permis aux détenus de correspondre sous pli fermé avec tous les députés et sénateurs pour saisir le Médiateur de la République des difficultés qu'ils rencontrent dans le cadre de l'exécution de leur peine; ce texte leur permet également de lui écrire sous pli fermé.

À titre préliminaire, il faut rapppeler que le Médiateur de la République, en application de l'article 11 de la loi du 3 janvier 1973, ne peut intervenir dans une procédure engagée devant une juridiction, ni remettre en cause le bien-fondé d'une décision juridictionnelle.

Les détenus ne peuvent donc solliciter son intervention pour remettre en cause la mesure de détention prononcée à leur encontre par une décision juridictionnelle.

Cependant, l'article premier de la loi de 1973 modifiée donnant compétence au Médiateur de la République pour examiner les réclamations concernant les services publics, rien n'exclut qu'il connaisse du fonctionnement du service public de la Justice.

Les détenus peuvent ainsi saisir le Médiateur de la République des difficultés qu'ils rencontrent au cours de l'exécution des décisions et sentences pénales (I). Les décisions du juge de l'application des peines peuvent également, en cas de dysfonctionnement, donner lieu à une intervention du Médiateur de la République (II). Enfin, celui-ci est parfois saisi des problèmes de santé que peuvent connaître les détenus (III).


I. L'EXÉCUTION DES DÉCISIONS PÉNALES EST UN SERVICE PUBLIC
CONFIÉ À L'ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE

Jusqu'au code de procédure pénale de 1959, l'exécution des condamnations était assurée uniquement par les services de l'administration pénitentiaire qui étaient rattachés, jusqu'en 1911, au ministère de l'Intérieur. La condamnation pénale entraînait le dessaisissement du juge pénal.

Le contentieux de l'exécution était ainsi soustrait au juge judiciaire et attribué au juge administratif, à l'appréciation duquel était soumis le fonctionnement administratif du service pénitentiaire.

Le code de procédure pénale de 1959 a confié au juge de l'application des peines le soin de " déterminer pour chaque condamné les principales modalités du traitement pénitentiaire ".

A. LE FONCTIONNEMENT ADMINISTRATIF DU SERVICE PÉNITENTIAIRE

Le Médiateur a été saisi de deux types de dossiers relatifs au fonctionnement administratif pénitentiaire.

Le premier concerne la rémunération du travail pénitentiaire et la mise à disposition du pécule en résultant (Réclamation no 94-5450, transmise par M. Habig, Député du Haut-Rhin).

M. L... indiquait avoir sollicité en vain du directeur régional des services pénitentiaires des explications sur les textes relatifs à la rémunération des détenus et sur les sommes distribuées.

À l'issue des démarches entreprises par le Médiateur de la République, il est apparu que le directeur régional de l'administration pénitentiaire considérait que l'information du détenu incombait au directeur de l'établissement pénitentiaire qu'il avait donc mandaté pour y procéder.

La gestion des comptes nominatifs et de la paye des détenus est actuellement informatisée. L'outil informatique est implanté dans 125 établissements pénitentiaires et gère 55 % de la population pénale.

Dans son rapport d'activité de l'année 1994, l'administration pénitentiaire annoncait un projet de décret tendant à redéfinir les modalités de gestion du patrimoine des détenus. Ce décret, destiné à assurer la cohérence des dispositions du code de procédure pénale relative à la gestion des sommes inscrites aux comptes nominatifs des détenus n'est toujours pas paru.

L'affectation des détenus dans les établissements pénitentiaires et les décisions de transfèrement relèvent de l'administration pénitentiaire. La politique d'orientation des détenus est conduite par les directions régionales ou par l'administration centrale en fonction du reliquat de la peine à exécuter.

S'agissant d'une prérogative exclusivement administrative, le Médiateur de la République est compétent pour connaître des difficultés rencontrées par un détenu dans l'examen d'une demande de transfert.

Le second dossier dont le Médiateur a été saisi rend compte précisément de cette compétence (Réclamation no 96-3231, transmise par M. Minetti, Sénateur des Bouches-du-Rhône).

M. S..., détenu à Lyon, souhaitait être transféré dans le Sud de la France pour être plus proche de sa famille. Le Médiateur de la République a insisté auprès du directeur de l'administration pénitentiaire sur la volonté de la famille de maintenir un lien avec le détenu et sur les difficultés rencontrées pour lui rendre visite.

Cette requête a reçu une réponse favorable.

B. LES SANCTIONS DISCIPLINAIRES ET L'ACCÈS AUX DOCUMENTS ADMINISTRATIFS

1. Les sanctions disciplinaires

Même s'il est affirmé par la jurisprudence européenne que la justice ne saurait s'arrêter à la porte des prisons, " la prison, par définition monde reclus et secret, a longtemps repoussé le regard cherchant à pénétrer son enceinte, a fortiori quand il s'agit d'un juge (J.-P. Céré, à propos du contrôle des punitions en milieu carcéral, RFDA 1995, p. 826). "

La question s'est posée de savoir si la décision de placement dans un quartier de plus grande sécurité prise par le directeur d'un établissement pénitentiaire pouvait être déférée au juge administratif.

Le Tribunal des conflits considère que la demande d'un inculpé, victime de cette mesure, intéresse le fonctionnement du service administratif pénitentiaire et relève donc du juge administratif.

Mais, dans un premier temps, le Conseil d'État a rejeté les recours formés contre les sanctions disciplinaires prononcées en prison (CE, 27 janvier 1984, Caillol) au motif que celles-ci étaient des mesures d'ordre intérieur ne pouvant, à ce titre, donner lieu à contestation devant le juge administratif.

Dans un environnement juridique favorable à une meilleure protection des détenus, cette jurisprudence a récemment évolué à la faveur d'un recours formé à l'encontre d'une décision prononçant une punition de cellule.

La punition de cellule, qui peut être de 45 jours maximum, entraîne privation de cantine et de visites, restriction de correspondance et menace latente sur une possible réduction de peine. Elle a donc des incidences suffisamment graves sur les droits et les libertés des détenus.

Par un arrêt du 17 février 1995, le Conseil d'État a admis l'existence d'un recours pour excès de pouvoir contre une telle décision disciplinaire,considérant que " eu égard à la nature et à la gravité de cette mesure, la punition de cellule constitue une décision faisant grief susceptible d'être déférée au juge de l'excès de pouvoir ". Le juge administratif est ainsi autorisé à contrôler si les faits invoqués par les autorités pénitentiaires sont de nature à justifier la sanction infligée.

Le commissaire du Gouvernement, lorsqu'il a développé ses conclusions, a précisé que le régime actuel des sanctions disciplinaires était susceptible de contrevenir aux dispositions des articles 6 et 13 de la Convention européenne des droits de l'homme, relatifs respectivement au droit à un procès équitable et à l'existence d'un recours effectif devant une instance nationale.

Avant ce revirement de jurisprudence, le Médiateur de la République avait reçu une réclamation d'un détenu qui se plaignait de la sanction disciplinaire qui lui avait été infligée (Réclamation no 94-1400).

Condamné à une peine de cinq ans de prison pour infraction à la législation sur les stupéfiants, M. J... a fait l'objet d'une procédure disciplinaire pour avoir insulté et menacé un surveillant.

Il a été condamné à une punition de cellule de 40 jours. Compte tenu de ces incidents, le juge de l'application des peines ne lui a accordé aucun des jours de réduction de peine auquel il pouvait prétendre au titre des réductions de peine ordinaires.

Le Médiateur de la République avait alors interrogé le ministère de la Justice sur les garanties susceptibles d'être accordées aux détenus pour satisfaire aux exigences de l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme.

La réponse du ministère de la Justice, antérieure à la décision du Conseil d'État, avait alors été négative.

Cette réponse serait aujourd'hui différente, un décret du 2 avril 1996 ayant modifié le régime disciplinaire, dressant une définition des fautes disciplinaires qui peuvent être reprochées aux détenus.

Ce texte prévoit en effet des garanties procédurales permettant au détenu d'être informé des faits qui lui sont reprochés, des mécanismes de procédure, des droits lui permettant d'assurer sa défense et des modalités de recours.

2. L'accès aux documents administratifs

Si le déroulement des procédures disciplinaires offre aux détenus des garanties et notamment celle d'avoir accès à la procédure disciplinaire dont ils sont l'objet, il existe des refus de communication de pièces injustifiés (Réclamation no 95-3227, transmise par Mme Isaac-Sibille, Député du Rhône).

M. T..., détenu en maison d'arrêt, a attiré l'attention du Médiateur de la République sur les difficultés qu'il rencontrait pour obtenir communication de son dossier pénitentiaire.

À la suite d'un avis favorable de la commission d'accès aux documents administratifs (CADA), sous réserve d'occulter les mentions " qui pourraient porter atteinte aux secrets ", M. T... sollicitait la copie des procédures disciplinaires contenues dans son dossier individuel. Sa demande fut rejetée par le chef d'établissement au motif que ces documents comportaient des appréciations sur le détenu et n'étaient donc pas communicables.

Devant cette contradiction entre l'avis de la CADA et la réponse opposée par le chef d'établissement, le Médiateur de la République est intervenu auprès de la direction de l'administration pénitentiaire qui a convenu que la copie des procédures disciplinaires n'entrait pas dans la catégorie des documents non communicables. L'imprimé de procédure disciplinaire comporte trois parties : la première relate les faits reprochés au détenu, la seconde contient les observations formulées par l'intéressé pour sa défense, et la dernière est relative aux modalités de la sanction. Ces documents sont tous communicables au détenu.

Cette règle a été rappelée au directeur régional des services pénitentiaires.

L'ensemble de ces mesures et les réponses adressées au Médiateur de la République vont dans le sens d'une meilleure protection des droits fondamentaux de tout individu, même détenu.


II. LES DÉCISIONS DU JUGE DE L'APPLICATION DES PEINES

Depuis le code de procédure pénale de 1959, le juge de l'application des peines détermine pour chaque condamné les principales modalités du traitement pénitentiaire (article 722, premier alinéa, du code de procédure pénale).

Toutes les mesures d'individualisation de la peine, qu'il s'agisse des réductions de peine, des libérations conditionnelles ou des mesures modifiant les modalités d'exécution (fractionnement de peine, semi-liberté ou permissions de sortir) sont de la compétence du juge de l'application des peines.

Le juge administratif a considéré que ces décisions, qui ne sont pas de simples modalités du traitement pénitentiaire, constituent des mesures qui modifient les limites de la peine et ne relèvent pas de sa compétence.

Le Conseil d'État s'est donc déclaré incompétent pour connaître d'un refus de réduction de peine (CE, 9 novembre 1990, Théron) ou d'une révocation de libération conditionnelle (CE, 4 novembre 1994, Korber).

L'article 733-1 du code de procédure pénale précise que les décisions du juge de l'application des peines sont des " mesures d'administration judiciaire " et non des décisions juridictionnelles.

Elles sont susceptibles de recours devant le tribunal correctionnel avec possibilité de pourvoi en cassation, mais ce recours n'est ouvert qu'au procureur de la République.

Ainsi, à la différence des sanctions disciplinaires pouvant avoir des incidences sur des réductions de peine soumises au contrôle du juge administratif, les décisions du juge de l'application des peines, qui refuse des mesures de réduction de peine ou toute autre mesure d'individualisation de la peine, ne sont susceptibles d'aucun recours de la part du condamné.

Bien que prononcées par un magistrat, ces décisions présentent un caractère administratif qui n'exclut pas l'intervention du Médiateur de la République lorsqu'il considère qu'il existe un dysfonctionnement.

La réclamation no 94-4807 illustre les possibilités d'intervention du Médiateur de la République à cet égard.

Mme A... avait été condamnée en 1986 par une juridiction italienne à une peine de dix années de réclusion criminelle. Elle avait été transférée en France à la fin de l'année 1993, puis incarcérée successivement dans plusieurs établissements pénitentiaires.

Elle avait formé une demande de libération conditionnelle qui avait été rejetée.

À l'issue d'une réunion de la commission d'application des peines présidée par le juge de l'application des peines, il a été considéré qu'elle avait intégralement purgé sa peine et c'est dans ces conditions qu'elle a été libérée dans le courant du dernier trimestre 1994.

Quarante-huit heures plus tard, elle était cependant réincarcérée au motif que c'était par suite d'une erreur de calcul qu'elle avait été considérée comme ayant intégralement purgé sa peine.

Au regard du caractère très douloureux de cette réincarcération pour Mme A... et des conditions dans lesquelles elle était intervenue, le Médiateur de la République a souhaité qu'il soit procédé rapidement à un nouvel examen de la demande de libération conditionnelle que l'intéressée n'avait d'ailleurs pas manqué de déposer immédiatement.

Mme A... a pu être libérée avant les fêtes de la fin de l'année 1994.


III. LA RÉFORME DU DISPOSITIF DE SOINS EN MILIEU PÉNITENTIAIRE

À la suite d'un rapport du Haut comité de santé publique sur la santé en milieu carcéral relatant les insuffisances et l'inadaptation des réponses apportées par l'administration pénitentiaire aux problèmes de santé publique soulevés par l'état sanitaire de la population carcérale, la loi du 18 janvier 1994 a transféré la prise en charge sanitaire des détenus au service public hospitalier.

Cette réforme intègre le détenu dans le système général de santé en le faisant bénéficier d'une couverture sociale et en lui permettant d'accéder à des soins comparables à ceux dispensés en milieu libre.

Pour assurer cette mission en milieu pénitentiaire, l'établissement de santé crée une unité de consultation et de soins ambulatoires rattachée à un service de l'hôpital.

Il existe également, dans les établissements pénitentiaires, un dispositif particulier de lutte contre les maladies mentales qui relève du service public hospitalier.

La mise en place de ces services médicaux est un progrès incontestable pour l'amélioration de la situation sanitaire des prisons. Des difficultés subsistent encore pour la distribution des médicaments, assurée quotidiennement, voire plusieurs fois par jour par le personnel infirmier de l'unité de soins, et pour la mise en place de l'accueil des détenus dans l'établissement de soins en cas de consultations ou d'examens nécessitant le recours à un plateau technique.

Mais il reste encore beaucoup à faire, ne serait-ce que pour améliorer l'hygiène des toilettes et des douches.

Une réclamation adressée au Médiateur de la République illustre les difficultés rencontrées par un détenu pour être soigné (Réclamation no 96-2662).

M. L..., indique être victime d'une affection qui nécessite une intervention chirurgicale préconisée par un médecin ORL.

L'intéressé signale que depuis qu'il est en prison, il est toujours dansl'attente de la visite d'un médecin et de l'opération qui le soulagerait.

Le Médiateur de la République est donc intervenu pour vérifier que la situation de l'intéressé faisait l'objet d'un suivi sanitaire.

Si l'augmentation significative des capacités d'accueil des établissements pénitentiaires, décidée au début des années 90, devait permettre d'accueillir un nombre toujours plus important de détenus, elle tendait aussi à améliorer la situation de la population carcérale. Parallèlement, la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme a incité les pouvoirs publics à assurer un meilleur respect des droits des détenus. C'est le sens des textes récents sur les sanctions disciplinaires. Mais les règles qui régissent cemilieu, lieu d'exclusion s'il en est, évoluent lentement. C'est pourquoi le Médiateur de la République, conscient des progrès déjà réalisés, reste vigilant aux difficultés des détenus, et suit avec attention l'évolution des textes qui les concernent.



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