LA PROTECTION SOCIALE


La prise de conscience de l'existence de problèmes sociaux en France, qui ne s'est affirmée qu'à la fin du siècle dernier, a sensibilisé l'attention de façon constante sur la nécessité de protéger l'individu et d'améliorer les conditions matérielles de son existence.

Tout un dispositif de réglementation, construit progressivement, a permis de réaliser le cadre d'une action sociale répondant au souci de progrès demandé par la nation.

Les efforts accomplis dans cette voie sous des impulsions diverses et successives (mutualité, assistance publique, aide sociale, etc.) ont été à la base du principe de justice sociale. Cette réponse aux besoins de sécurité que la société revendique exigeait, pour concrétiser les espoirs affirmés, de définir les droits et leur usage et de sauvegarder les acquis.

Il est indéniable que pour gérer la multitude des objectifs sociaux définis, l'organisation de pôles de gestion s'imposait. Les particularités du sujet ont conduit à une diversification des organismes, distincts dans le rôle exercé.

Les émergences qui se sont développées au fil du temps correspondaient à un besoin de parfaire un système qui s'est construit par à coups, depuis les régimes spéciaux jusqu'aux assurés non salariés.

La protection sociale se présente comme le moyen d'assurer l'équilibre social et la solidarité.

Dans l'esprit de ses concepteurs, la protection sociale est définie comme un droit de la personne et une obligation pour la collectivité.

Dans les faits, on relève dans le comportement des acteurs des logiques différentes. Bien que différentes, ces logiques obéissent à des nécessités que l'on voudrait, pour rester fidèles aux principes d'origine, justes et respectueuses des besoins réels.

Les pages suivantes éclairent ces données.

A. LE SYSTEME DE PROTECTION SOCIALE ET SA LOGIQUE: CONTRADICTIONS ET LACUNES


Le système de protection sociale apparaît aujourd'hui en proie à des difficultés financières d'aspects durables qui altèrent ses objectifs. Si ces difficultés nourrissent dans les esprits des inquiétudes qui inclinent au doute sur son avenir, l'institution, reconnue au plan des principes -Constitutions de 1946 et 1958, Déclaration universelle des Droits de l'Homme de 1948, Charte sociale européenne de 1961 - n'en reste pas .moins à l'abri de la faillite.

L'application du dispositif qui en règle le fonctionnement est, d'une manière générale, assez conforme à l'esprit du système. Toutefois on relève des pratiques en marge de ses finalités.

A travers les réclamations qui me sont transmises, je suis amené à constater, dans l'équilibre général d'un système de protection sociale pourtant très élaboré et performant, quelques défauts et lacunes qui pénalisent certaines catégories d'assurés sociaux.

Ces " défaillances " du système ont plusieurs causes, soit qu'elles proviennent:

- de défauts d'information des assurés,

- de confusions entre domaines de compétences des organismes gestionnaires,

- de défauts d'harmonisation entre différentes réglementations,

- de réglementations inadaptées ou de véritables lacunes de la loi.

1. Une information mal assurée


Dans un certain nombre de cas, un défaut d'information conduit les assurés à une incompréhension du système, et donc à de nombreuses réclamations: c'est le cas, par exemple, en matière d'assurance vieillesse, pour la prise en compte de périodes équivalentes pour la retraite. En application de l'article L 351-1 du Code de la sécurité sociale, ces périodes sont distinguées des périodes dites d'assurance, l'une des mesures servant de base pour le calcul du montant de la pension. Les " périodes dites équivalentes " sont prises en compte jusqu'à concurrence du plafond fixé à 150 trimestres, déterminant le taux plein de la retraite.

Il s'agit de périodes non cotisées, mais l'assuré moyen n'en maîtrise pas le sens. Elles augmentent la durée d'assurance et font basculer dans le régime de la retraite des personnes qui ont des durées de cotisation souvent nettement inférieures aux 150 trimestres. Certains assurés ressentent mal ce mécanisme que l'organisme liquidateur ne fait pas l'effort d'expliquer. C'est le cas pour des personnes qui ont eu des périodes d'aide familiale ou des périodes passées à l'étranger, des personnes qui sont parties en préretraite mal informées, ou qui, percevant des allocations de chômage ou des allocations du Fonds national de l'emploi (FNE) sont à 60 ans mises à la retraite d'office.

Conscient des difficultés qui résultent pour les assurés de ce défaut d'information, j'ai présenté une proposition de réforme (STR 91.01) en vue d'une meilleure information des " personnes de 60 ans bénéficiaires d'allocations de chômage ou de préretraite et mises à la retraite d'office du fait de la prise en compte de périodes équivalentes ".

En matière d'assurance vieillesse, j'étudie également les possibilités d'amélioration de l'information des assurés sur la date du point de départ de la pension. Ce sujet est en effet à l'origine de nombreuses contestations. De même qu'en matière de pensions de réversion, I'absence d'information sur les démarches à effectuer prive la veuve d'en bénéficier. La déléguée départementale de la Lozère, département très rural, s'étonnait du fait que bon nombre de veuves d'agriculteurs ne bénéficient pas d'une pension de réversion, faute d'en avoir fait la demande.

Trop de personnes ignorent donc encore les démarches à effectuer et se trouvent privées de droits par défaut d'information. Certes les caisses d'assurance vieillesse ont fait des efforts en la matière (informations locales ou itinérantes, minitel, publicité audio-visuelle) mais peut-être cette information mériterait-elle d'être mieux ciblée en fonction des droits particuliers (assurance veuvage, pensions de réversion) ou de catégories particulières d'assurés ou d'ayants-droit.

En matière d'assurance maladie, j'ai également proposé par voie de réforme une amélioration de l'information dans certains domaines (frais de transport; choix de l'établissement d'hospitalisation; STR 91-05)

Ainsi j'ai demandé au ministre des Affaires sociales, lorsqu'une hospitalisation a lieu hors du secteur dans lequel est domicilié l'assuré, qu'il lui soit expressément indiqué le tarif pratiqué par l'établissement d'accueil et, surtout, que la différence de tarifs entre les deux établissements (établissement le plus proche du domicile et établissement d'accueil) sera intégralement à sa charge. Une information plus complète permettra aux assurés sociaux de choisir en toute connaissance leur lieu d'hospitalisation.

Pour les personnes handicapées et leurs familles qui ont été privées d'une partie de leurs droits par manque d'information (notamment au regard du versement de l'allocation d'éducation spéciale, de l'allocation adulte handicapé, de l'affiliation à l'assurance vieillesse des personnes assumant le rôle de tierce personne...), j'ai également proposé une réforme (STR 92-03) tendant à faciliter 1'accès des personnes handicapées et de leurs familles aux différents dispositifs existant pour leur venir en aide

Cette information nécessaire améliore la transparence de l'action des organismes sociaux (et des politiques gouvernementales) et conduit l'assuré à une meilleure appréhension et une meilleure utilisation de la protection sociale dont il est le bénéficiaire.

2. Confusions entre le domaine de la compétence et celui du financement


Un certain nombre de cas de dysfonctionnement entre organismes révèlent également les contradictions que peut générer un système de protection sociale certes très complet, mais complexe à gérer du fait de la multiplicité des intervenants et des sources de financement.

L'allocation compensatrice, versée par les conseils généraux, en est un bon exemple. Attribuée par les COTOREP en application de textes issus de la loi d'orientation de 1975 sur les handicapés, elle pèse sur les finances des conseils généraux qui en contestent, dans certains cas, l'attribution à des personnes âgées dépendantes. D'où les grippages, les refus par certains conseils généraux d'appliquer les textes, au détriment des ayants droit qui n'ont pour seuls recours que d'intenter une procédure contentieuse ou d'en appeler au Médiateur de la République. Malgré mon autorité morale et ma force de persuasion, je n'ai pas pu faire entendre raison aux conseils généraux récalcitrants. Et chacun attend, chacun appelle de ses voeux une réforme du dispositif que le Gouvernement n'a toujours pas décidée (Cf. Le conseil général et le système de protection sociale, p. 29).

Mêmes difficultés constatées en matière de placement des handicapés. Depuis l'amendement voté à la suite de l'action du comédien Michel CRETON, les handicapés qui ont atteint l'âge de 20 ans peuvent être maintenus en structure spécialisée faute de trouver les places en centre d'aide par le travail (CAT), ou atelier protégé ou milieu ordinaire de travail. Il est vrai que pour les adultes handicapés, le défaut de structures adaptées se fait cruellement sentir. Le Gouvernement s'en est préoccupé et prévoit un plan pluriannuel de création de places supplémentaires en centres d'aide par le travail (CAT) et en maisons d'accueil spécialisé (MAS).

Le problème s'est posé du financement du maintien provisoire des adultes handicapés entre les conseils généraux et les caisses primaires d'assurance maladie, financement qui a été finalement résolu par le ministère des Affaires sociales qui a mis en place une procédure adéquate. Mais, entre-temps, que de difficultés pour les familles: placement, prise en charge, etc., difficultés qu'une saine gestion et une meilleure concertation des politiques pourraient sans doute aplanir.

3. Défauts d'harmonisation entre les différentes réglementations


Historiquement, la protection sociale a été concue en France par risque, par branche professionnelle et par régime. Les interférences entre ces trois principes de répartition de la couverture sociale sont sources de difficultés, en raison notamment de défauts d'harmonisation, et malgré les efforts accomplis pour rendre le système d'ensemble plus universel, plus égalitaire et plus cohérent.

Ainsi la majoration de durée d'assurance prévue à l'article L 351-4 du Code de la sécurité sociale est-elle l'objet de vives critiques, sur plusieurs plans.

Cette majoration est versée aux femmes lors de la liquidation de leur pension de retraite et, dans le régime général, elle est égale à 2 ans par enfant élevé. Lorsqu'une personne est assurée pour une période au régime général, et pour une période dans un régime spécial, en application d'une lettre ministérielle de 7 août 1989, précisant l'interprétation de l'article R 173-15 du Code de la sécurité sociale, la majoration est servie par le régime spécial, dès lors qu'une pension peut être attribuée par ce régime (c'est-à-dire à partir d'un seul trimestre d'activité). Or dans ces régimes spéciaux, la durée de la majoration d'assurance est fixée à un an par enfant. On imagine les contestations formulées par des personnes qui, dans ce dernier cas de figure, manifestent vivement leur incompréhension et un sentiment d'iniquité dans l'application des textes. Certes les différents régimes ont chacun leur équilibre propre en fonction de leurs règles propres, mais il n'en demeure pas moins qu'une harmonisation minimale devrait être assurée pour éviter de telles discriminations.

C'est cette harmonisation que réclament également les hommes, la majoration de durée d'assurance n'étant accordée qu'aux femmes, en application du principe d'égalité de traitement entre hommes et femmes précisé dans deux directives communautaires (directive n 76/207 du 9 février 1976 et directive n 79/7 du 19 décembre 1978). Plusieurs personnes m'ont saisi de ce problème et je suis intervenu en leur faveur auprès du ministre des Affaires sociales et de l'Intégration ainsi qu'auprès du ministre des Affaires européennes. En ce domaine spécifique de la réglementation européenne, c'est la directive du 19 décembre 1978 qui précise les modalités de mise en oeuvre du principe d'égalité de traitement entre hommes et femmes en matière de sécurité sociale.

Elle indique les possibilités pour les États d'exclure de son champ d'application certaines inégalités, et les délais qu'ont les États membres pour se conformer aux principes exposés. Pour l'instant, la mise en application de cette réglementation n'a pas évolué, bien que la Commission des Communautés européennes envisage une troisième directive pour réduire ou supprimer les exceptions au principe d'égalité de traitement.

Plus encore à ce niveau communautaire, l'harmonisation des différents régimes de sécurité sociale se révèle difficile à mettre en oeuvre. Mes efforts, et sans doute plus tard ceux du Médiateur européen dont la création est envisagée dans le traité d'Union européenne, n'auront de cesse que de lutter contre les inégalités de traitement entre les assurés, et pour une clarification et une harmonisation des règles de droit.

Comme le souligne le Conseil d'État en son rapport pour l'année 1991, dans le cadre du marché unique européen, la règle de droit va devenir un élément de compétitivité. Alors, pour offrir une plus grande " sécurité juridique " au citoyen, commençons par simplifier, harmoniser et coordonner.

Certains cas nous y convient comme celui de cette personne qu'un différend opposait à la Caisse de compensation des prestations familiales, des accidents du travail et de prévoyance des travailleurs de Nouvelle-Calédonie (CAFAT), qui ne parvenait pas, faute de coordination entre le régime métropolitain et le régime néo-calédonien, à obtenir la prise en compte pour sa pension de vieillesse, d'une période exercée en Nouvelle-Calédonie, à l'époque du " boom " du nickel. Une coordination avait été mise en place entre les deux régimes en 1966, mais la CAFAT en interprétait les règles de façon restrictive. Grâce à mon intervention auprès du ministre des Affaires sociales et de celui des DOM-TOM, cette position restrictive a été revue pour aboutir à " une application plus équitable pour les retraités du décret de coordination ".

La preuve est ainsi donnée que, lorsque existe une véritable volonté d'aboutir, une meilleure coordination est possible pour résoudre les difficultés et répondre aux attentes légitimes des assurés sociaux.

D'autres exemples permettent d'apprécier les défauts d'harmonisation qui, parfois, pénalisent les assurés: toujours en matière d'assurance vieillesse, on constate que la réglementation valide sous certaines conditions, pour les commerçants et industriels, des périodes d'activité, militaire effectuées avant le 1er janvier 1973, alors que la validation de ces mêmes périodes n'est pas prévue en faveur des artisans. Là encore, je me propose de demander au ministre des Affaires sociales des explications sur ces divergences de réglementation avant d'envisager une réforme des textes destinée à pallier l'iniquité, pour les professions artisanales, de la réglementation actuellement applicable.

Enfin, en matière de recouvrement de créances hospitalières, j'ai été confronté au même problème que celui qui est relevé par la Cour de cassation dans son rapport public pour 1991, à savoir les difficultés juridiques résultant du manque de cohérence de la législation et notamment des dispositions différentes de l'article 146 du Code de la famille et de l'aide sociale, et de celles de l'article L 708 du Code de la santé publique. A ces difficultés s'ajoute la nécessité de combiner ces textes avec les principes qui régissent l'obligation alimentaire. La Cour a été obligée d'affirmer que, si les hôpitaux et hospices disposent, selon l'article 708 précité, d'un recours contre les débiteurs d'aliments, ce recours doit être à la mesure de ce dont les débiteurs sont redevables et il ne peut être demandé au débiteur plus qu'il ne doit.

Plusieurs dossiers relatifs à ces difficultés d'application des textes m'ont amené à saisir les services juridiques de l'Assistance publique, mais le problème n'est toujours pas résolu et soulève un contentieux non négligeable que j'essaie de résoudre au cas par cas, avec la bonne volonté des services hospitaliers concernés. Là aussi, comme dans les autres domaines cités, une clarification s'impose.

4. Réglementations inadaptées


Outre les difficultés d'harmonisation ou de coordination, je dois signaler celles qu'engendrent des réglementations qui s'avèrent inadaptées, ou des lacunes de la couverture sociale, laissant parfois des assurés très désemparés à la suite, notamment, d'accidents de santé.

a. Au plan du droit


J'ai eu malheureusement à déplorer plusieurs fois les difficultés nées, par exemple, de l'application de la loi n 90.86 du 23 janvier 1990 permettant l'attribution de l'allocation logement aux personnes hébergées dans des centres ou unités de long séjour. Des conditions d'attribution ont été fixées par l'article R 832.2 du Code de la sécurité sociale (chambre de 9 m2 pour une personne seule, 16 m2 pour deux). Or ces conditions sont rarement remplies, et les bénéficiaires potentiels de cette mesure sociale sont, de fait, peu nombreux en raison de conditions d'hébergement généralement incompatibles avec les règles d'attribution de l'allocation logement.

J'ai donc alerté le ministre des Affaires sociales en proposant une réforme du texte (STR 90.08). Le ministre a pensé apporter une amélioration en ouvrant le droit à cette allocation à toutes les personnes hébergées en long séjour dès lors que l'établissement a engagé un programme d'investissement sur trois ans pour assurer la conformité des logements aux normes retenues (loi n 91-1406 du 31 décembre 1991).

Si cette disposition apporte une amélioration par les dérogations qu'elle peut permettre, elle ne fait pas cesser des disparités choquantes que je ne peux que continuer à regretter.

Autre exemple d'inadaptation, l'avantage de vieillesse servi aux conjoints de commerçants. Grâce à un régime complémentaire obligatoire qui lui est propre et qui est financé par une cotisation additionnelle à la charge de l'ensemble des actifs, le régime d'assurance vieillesse ORGANIC accorde aux conjoints ayant atteint l'âge de 65 ans une majoration égale à 50 % de la retraite de l'assuré. Ce régime est précisé par les dispositions du décret n 66.248 du 31 mars 1966 qui prévoit, en son article 22.III, l'attribution de cet avantage de conjoint " coexistant " au conjoint divorcé non remarié, lorsque le divorce est prononcé à son profit exclusif.

Or ce dernier article paraît inadapté à l'évolution de la législation sur le divorce modifiée par la loi du 11 juillet 1975 et j'ai déjà reçu un bon nombre de réclamations de personnes qui s'étonnent, à juste titre me semble-t-il, que les textes ne suivent pas l'évolution des moeurs ou de la société, ou même ne s'adaptent pas plus précisément aux modifications législatives plus générales qui ont été introduites.

Je me propose ici encore d'attirer l'attention des administrations et des organismes sociaux sur la nécessité d'une meilleure adaptation des textes législatifs et réglementaires aux évolutions de la société civile, comme l'ont rappelé d'ailleurs les Premiers ministres successifs dans des circulaires en date du 15 juin 1987 et du 25 mai 1988.

b. Les lacunes de la couverture sociale


Dans un système de protection sociale aussi élaboré que le nôtre, force est de constater cependant que subsistent des lacunes importantes qui pénalisent lourdement certains assurés. -

Ainsi en est-il des lacunes et dysfonctionnements constatés en matière de reconnaissance des maladies professionnelles.

Plusieurs rapports (Rapport de Mme THEBAUD-MONY - juin 1991; rapport IGAS - juillet 1991) se sont intéressés à l'étude de ces dysfonctionnements que j'ai pu moi-même constater à travers les cas particuliers qui m'ont été transmis.

La loi de 1898 sur les accidents du travail et celle de 1919 sur les maladies professionnelles ont inscrit le système de réparation des maladies professionnelles dans une logique d'assurance, fondée sur le principe d'imputation et non de causalité des risques professionnels. Or, comme le souligne un des rapports, la définition des maladies imputables dépend "non pas de l'ampleur des risques réels, mais du jeu des l; acteurs sociaux" dans la détermination de l'assurance et de ses bénéficiaires (tableaux des maladies; qui et comment déclare-on ? qui et comment reconnaît-on ?)

Ainsi, des lacunes existent encore:

- certaines pathologies professionnelles sont peu ou mal reconnues (surdité; lombalgies; affections neurologiques, affections cancérigènes liées à des travaux sur des sites nucléaires, etc ...) et donc peu déclarées (manque d'intérêt des médecins, absence d'information des malades), - les tableaux des maladies professionnelles présentent une certaine rigidité; c'est ainsi qu'à l'occasion de difficultés rencontrées par un ouvrier étancheur présentant une polynévrite à l'issue de manipulation de solvants de récupération, j'avais été amené à proposer une réforme pour, d'une part, inscrire au tableau adéquat cette forme de maladie et, d'autre part, demander la création d'une commission de reconnaissance du caractère professionnel de maladies non inscrites aux tableaux (proposition STR 91-06).

J'avais été amené à dénoncer également: la longueur de l'instruction des dossiers entre la déclaration et la reconnaissance des maladies professionnelles, avec notamment la pratique systématique par les caisses de la contestation préalable du caractère professionnel de la maladie; les logiques administratives d'exclusion, les enquêtes reposant essentiellement sur la bonne foi de l'employeur; et, sur le plan médical, la mise en question fréquente d'une présomption d'origine pour certaines maladies (Cf Rapport 1991, p. 70 et suivantes).

J'ai dénoncé à plusieurs reprises, dans certains dossiers, le manque d'information des victimes et les difficultés de tous ordres qu'elles rencontrent pour faire valoir leurs droits.

En réponse, le ministre des Affaires sociales devait me confirmer qu'à l'appui des réflexions menées, un système complémentaire de reconnaissance des maladies professionnelles serait prochainement établi par voie législative (projet de loi portant diverses mesures d'ordre social - DMOS).

Je suis heureux qu'ainsi de graves lacunes puissent être comblées dans un système de protection sociale qui, pionnier à l'époque de sa création, avait finalement accumulé un certain retard par rapport à d'autres pays plus avancés (Suède, Belgique, Danemark par exemple).

Dans le domaine également de la couverture en assurance invalidité, je suis saisi de très nombreuses réclamations qui permettent de constater quelques déficiences du système:

Les régimes d'assurance invalidité des commerçants et artisans prévoient un système d'allocation temporaire accordée pendant trois ans. A la suite des trois ans d'indemnisation, une pension d'invalidité ne peut être octroyée que si l'artisan ou le commerçant est définitivement inapte à toute activité professionnelle.

C'est le cas d'un artisan couvreur qui a fait une chute de dix-sept mètres du toit d'une église. Bénéficiaire pendant trois ans d'une pension d'invalidité temporaire, aucune pension définitive ne lui a été accordée car il ne présente pas un état d'incapacité totale à l'exercice de tout métier. Or, dans la pratique, que peut faire ce maçon qui est actuellement sans activité, sans revenus, sans couverture sociale et ne vit que grâce au travail de son épouse qui essaye de continuer l'activité de l'entreprise, en n'en tirant que quelques revenus modestes, qui, de plus, excluent du bénéfice du R.M.I. !

Je pense qu'à tout le moins la société devrait pouvoir offrir à cette personne des possibilités de reclassement professionnel. C'est ce que j'ai tenté d'envisager avec l'administration locale.

Dans les régimes d'assurance invalidité des professions libérales, un problème identique se pose. Que peut faire, en effet, un masseur kinésithérapeute, invalide de ses mains mais pas à toute activité, sans possibilité de poursuite de son activité, ni de bénéfice d'une pension d'invalidité, ni de reclassement professionnel ?

Par ailleurs, se posent, dans ces régimes, des problèmes de coordination avec le régime général en raison des clauses instaurées par certains d'entre eux. J'ai pu résoudre ainsi les difficultés d'une personne qui, après 31 ans d'affiliation à des régimes d'assurance invalidité successifs (régime général, régime CIPAV: caisse interprofessionnelle de prévoyance et d'assurance vieillesse des professions libérales) ne pouvait obtenir de pension d'invalidité. En effet, son état résultait de l'aggravation d'une invalidité préexistante à l'affiliation au régime des professions libérales (article 15 des statuts), et le régime général ne pouvait en principe attribuer une pension à une personne qui n'y était plus affiliée

Je n'ai pu résoudre ce cas difficile, après maintes interventions auprès des caisses concernées et du ministère des Affaires sociales, que grâce à la bonne volonté des services de la Caisse nationale d'assurance maladie qui ont accepté de prendre en charge l'indemnisation de l'invalidité de l'assuré au prorata du temps de cotisations (116 trimestres sur 124). Comme la Caisse le soulignait, cette décision à caractère exceptionnel souligne " l'iniquité de la règle statutaire du régime de non-salarié en cause (CIPAV), alors même que le Code de la sécurité sociale prévoit des règles de coordination entre le régime général et les régimes de non-salariés, mai, qui ne s'appliquent pas aux professions libérales ".

Des dispositions devraient donc être prises rapidement afin que le choix d'une activité professionnelle n'entraîne pas en contrepartie une pénalisation de l'assuré en matière de couverture sociale. Tant il est vrai qu'avec un certain degré de complexité du système, on découvre encore des lacunes liées à cette même complexité et aux défauts de coordination.

Enfin, j'ai déjà eu l'occasion de souligner les problèmes soulevés, toujours en matière d'invalidité, dans le régime général par des décisions contradictoires des médecins du travail et des médecins conseils des caisses. A la suite d'accidents de santé, certaines personnes se voient refuser par le médecin du travail un retour à leur profession. Pour autant, elles ne peuvent bénéficier d'une pension d'invalidité, leur incapacité n'atteignant pas les 2/3 requis pour le bénéfice d'une pension de 1er catégorie.

Parfois même, l'employeur refuse de les licencier et ils n'ont pas droit aux allocations de chômage. S'ils ont la chance (?) d'être licenciés, au bout du compte, ils retrouvent difficilement un travail et seul le R.M.I. vient leur apporter une aide minimale.

Une telle situation ne paraît pas acceptable dans un pays qui s'enorgueillit d'une couverture sociale avancée et qui, pourtant, marginalise un certain nombre d'" accidentés de la vie ".

Mon prédécesseur avait déjà proposé une réforme (STR 87-12) qui avait conduit à améliorer les liaisons entre les médecins du travail et ceux des caisses. Mais au-delà de l'amélioration des seuls formulaires de liaison, il me semble qu'une réflexion d'ensemble, notamment sur les lacunes de la couverture invalidité et les possibilités de réinsertion et de reclassement professionnels des assurés, devrait permettre à terme de résoudre des cas difficiles et d'apporter un remède à des situations parfois désespérées.

5. Pour un traitement social des difficultés

Dans un dispositif de protection sociale aussi élaboré que le nôtre, des lacunes, des incohérences, des contradictions subsistent. Malheureusement, elles touchent des personnes affaiblies par des difficultés professionnelles, personnelles, ou de graves problèmes de santé.

Ce sont ces personnes qui me saisissent, lorsque la situation est devenue dramatique, les conflits de droit difficiles à résoudre, les espaces de non-droit difficiles à combler.

J'interviens pour venir en aide à ces personnes et résoudre leurs problèmes avec l'aide de tous les acteurs du système: caisses, médecins, administrations locales, travailleurs sociaux. |

Je m'attache, en effet, à ce nécessaire traitement social des défauts de la protection sociale, qui passe par une attention accrue aux difficultés des plus démunis. C'est à cette tâche que je souhaite me consacrer, tant au niveau du traitement individuel des dossiers qu'à celui des réformes i que je pourrais être amené à proposer.

Beaucoup reste à faire pour améliorer cette approche: en effet, les acteurs de la protection sociale raisonnent encore souvent en techniciens ou en gestionnaires stricts. C'est ce que j'ai pu constater dans certains dossiers évoqués, notamment en matière d'invalidité ou de maladie professionnelle.

Je constate, par exemple, dans les dossiers de ce type qui mettent en jeu une appréciation médicale, les réticences des médecins experts à se départir d'une première appréciation et une réflexion me paraît devoir être menée sur les conditions de mise en oeuvre des expertises médicales.

Je me suis attaché d'ailleurs à pouvoir être à même d'apprécier au mieux, dans ces matières techniques, les dossiers qui me sont transmis et j'ai pour consultants deux médecins, ainsi que des spécialistes en matière de gestion technique des prestations et des différents risques (notamment maladie et invalidité). Je suis appuyé également, pour résoudre ces problèmes, par les services techniques et médicaux de la CNAM, et par les services du ministère des Affaires sociales et de la santé lorsqu'une question de principe se pose.

Je pense profondément que c'est avec le concours de tous, gestionnaires, spécialistes, acteurs sociaux, dans une approche non seulement technique, mais aussi humaniste, une approche sur le plan de l'équité qui est très souvent la mienne, que nous parviendrons a rendre plus cohérent un système complexe, plus humain un système devenu très technique, afin de réduire, autant que faire se peut, les phénomènes d'exclusion. C'est ainsi, en tout cas, que je pense répondre à tous ceux qui, dans la détresse, font appel à moi.

B. LA GESTION DU SYSTÈME

1. L'attitude des organismes sociaux


Le secteur social est amené, dans le traitement des réclamations transmises par les administrés, à être en rapport avec la plupart des organismes sociaux: caisses de sécurité sociale, ASSEDIC, ANPE et leurs échelons centraux (Caisses nationales).

Ces organismes sont de statut de droit privé, chargés de missions de service public fortement marquées par leur caractère social.

Si, de par leur statut d'origine, ces organismes étaient initialement réticents à l'intervention du Médiateur de la République, force est de reconnaître que la situation s'est bien améliorée.

a. Des organismes plus perméables à l'intervention du Médiateur de la République


Dans l'ensemble, les caisses de sécurité sociale ainsi que les ASSEDIC répondent de mieux en mieux aux interrogations du Médiateur.

En premier lieu, elles ne lui opposent plus la règle du secret professionnel, ayant bien conscience désormais qu'en application de la loi du 3 janvier 1973 modifiée, " le caractère secret ou confidentiel des pièces dont le Médiateur de la République demande communication ne peut lui être opposé, sauf en matière de secret concernant la Défense nationale, la sûreté de l'État ou la politique extérieure ".

Il est d'ailleurs rare qu'en matière sociale, il puisse être fait état de ces dispositions et, jusqu'ici, très peu de demandes ou d'enquêtes ont eu un caractère de confidentialité affirmé.

L'action du Médiateur qui, par ailleurs, est lui-même soumis, dans ses enquêtes et ses réponses, à des règles de déontologie et de confidentialité (secret médical notamment), est donc beaucoup mieux perçue sur ce plan, et un seul incident a dû être déploré (secret professionnel opposé par une caisse maladie à une enquête de la déléguée départementale des Alpes-de-Haute-Provence, Mme M'SOUL). La Caisse nationale alertée a précisé à nouveau les règles applicables.

Les réponses transmises par les caisses de sécurité sociale (CPAM, CRAM, CAF, organismes de non-salariés) sont dans l'ensemble très complètes, documentées et rapides. Elles sont par ailleurs toujours signées d'un responsable aisément identifiable auquel on peut recourir éventuellement si des éclaircissements complémentaires s'avèrent nécessaires.

L'accueil téléphonique est toujours courtois et les renseignements précis et complets (notamment auprès des services contentieux, CRAM d'Aquitaine, caisses de Mutualité sociale agricole (MSA) par exemple et des services prestataires). On peut cependant regretter, dans certains cas (ASSEDIC, CAF), les difficultés d'accès à l'accueil téléphonique dues probablement à la saturation de leurs standards. Ce défaut au niveau de l'accueil, que déplore le Médiateur, est aussi celui que doit rencontrer l'usager désireux d'obtenir des renseignements sur son dossier. Des efforts d'amélioration restent à faire sur ce plan...

b. Une meilleure prise en compte de l'équité

La démarche en équité du Médiateur de la République s'inscrit dans une prise de conscience. Au regard de l'État de droit, l'administrateur qui prend une décision est tenu de se conformer aux textes, à la loi qui, expression de la volonté générale, est censée être juste pour tous.

Le législateur, en donnant au Médiateur de la République capacité d'intervenir sur le plan de l'équité, a reconnu que la loi pouvait être injuste ou, à tout le moins, amendable et perfectible, et que, sur recommandation du Médiateur de la République, l'administration pouvait être amenée à modifier une décision injuste pour le citoyen, bien que parfaitement légale sur le fond.

Cette reconnaissance se fonde sur l'idée que, si l'intérêt général exige des sacrifices, ceux-ci doivent être également répartis, et ne pas faire peser sur un seul des contraintes excessives.

Le Médiateur constate que l'administration, dans son action quotidienne, répond de plus en plus volontiers positivement à ses recommandations, et les organismes sociaux ne sont pas en reste pour prendre en compte le principe d'équité dans leur gestion quotidienne.

Comment se produit la prise de conscience de l'équité ? Les organismes sociaux connaissent désormais le rôle et les pouvoirs donnés au Médiateur de la République par l'article 9 de la loi du 3 janvier 1973, et lorsqu'une situation se révèle inéquitable, par des conséquences que le législateur n'a pas pu prévoir, il leur arrive de demander ou de conseiller l'intervention du Médiateur.

C'est ainsi que la direction régionale des affaires sanitaires et sociales d'Ile-de-France, dans un litige opposant un réquérant à la Caisse d'assurance vieillesse des pharmaciens (CAVP), après avoir vérifié que " la législation était régulièrement appliquée en l'espèce ", conseille à l'intéressé, s'il estime " être lésé dans ses droits et dans l'exercice des voies de recours ", de saisir le Médiateur de la République.

Une caisse de Mutualité sociale agricole a mal informé une personne pour la liquidation de sa retraite. Cette personne est gravement invalide et du fait qu'elle est retraitée, sa couverture maladie est moins complète De fait, elle aurait pu demander sa retraite plus tard. La caisse, consciente de l'iniquité d'une situation dont elle est finalement responsable puisqu'elle a mal conseillé et mal informé l'intéressée, a sollicité du Médiateur de la République une recommandation pour que l'erreur puisse être corrigée, en dépit de la liquidation tout à fait régulière de la pension de vieillesse.

Cette prise de conscience est confortée par une meilleure connaissance des conditions d'intervention du Médiateur sur le plan de l'équité. Les organismes sociaux prennent conscience du rôle du Médiateur pour corriger des situations inéquitables, mais aussi des précautions qu'exigent ses interventions en la matière.

En effet, pour que le Médiateur puisse intervenir et demander une décision, la plupart du temps dérogatoire aux textes, il faut:

- que le particulier ne soit pas dans une situation voulue par le législateur;

- que le préjudice subi soit important et réparable sans léser les droits des tiers;

- que la situation soit exceptionnelle et que la solution envisagée ne crée pas de précédent.

Ces différentes conditions de l'intervention en équité du Médiateur de la République sont désormais bien comprises par les caisses de sécurité sociale ou les ASSEDIC qui les intègrent dans la prise de décision et la démarche de médiation.

Ainsi, la caisse régionale d'assurance maladie (CRAM) de Bretagne a-t-elle accepté d'envisager le report d'une date de liquidation de pension pour une assurée mal renseignée qui avait fait liquider sa pension juste avant l'intervention de la loi n 83-830 du 31 mai 1983 qui permettait une revalorisation. De fait, l'agent liquidateur aurait dû avertir la requérante, dont le dossier était en cours d'instruction, de cette disposition plus favorable.

La CRAM a sollicité des précisions juridiques sur les conditions d'intervention en équité du Médiateur de la République, notamment en matière de transfert de responsabilité de la décision de l'administrateur au Médiateur. J'ai précisé les dispositions de la loi du 3 janvier 1973 qui permettent en quelque sorte, par la recommandation et l'autorité morale du Médiateur, la " contractualisation " d'une solution amiable, ce qui a amené la CRAM à accepter de prendre une décision dérogatoire dictée par les circonstances particulières du cas d'espèce.

Au total, ce souci plus grand de l'équité permet de prendre en compte de façon plus solidaire et plus sociale les difficultés des administrés. Certains assurés sociaux ont du mal à comprendre les rigueurs de la réglementation qui leur est appliquée, d'autant plus que ces rigueurs sont induites par la nécessité fondamentale de maîtrise des dépenses sociales.

En matière d'assurance maladie, notamment, cette nécessité a conduit à des restrictions qui ont été successivement préconisées par différents plans de financement mis au point ces dernières années (plan SEGUIN en 1986, plan EVIN en 1989, et en dernier lieu, le plan de 1991). C'est ainsi que des remboursements de soins ou de médicaments ont été supprimés ou fortement réduits, et la rigidité de la Nomenclature des actes professionnels ou du Tarif interministériel des prestations sanitaires (TIPS) en a été renforcée. Certaines réglementations ont été également rendues plus strictes (remboursement des frais de transport, des soins hospitaliers en fonction de la carte sanitaire, entre autres).

Cependant, dans certains cas que j'ai eu à connaître, la situation des assurés sociaux s'est avérée au cas par cas particulière ou exceptionnelle, justifiant un réexamen, voire une dérogation. Mon intervention a alors pour but d'éviter que la défense des intérêts collectifs et la nécessaire maîtrise d'un dispositif ne nuise abusivement à un des membres de la collectivité.

L'équité commande alors une réponse sur le plan de la solidarité nationale, dans le respect de l'esprit de la loi. Le plus souvent, la compensation demandée concerne des cas dans lesquels la situation sociale ou financière de l'intéressé est difficile ou précaire.

Les organismes de sécurité sociale répondent de mieux en mieux à ces impératifs de solidarité par deux moyens qui conduisent également à une gestion plus sociale des prestations:

- Les commissions de recours amiable intègrent davantage dans leurs décisions le souci de l'équité grâce à la prise en compte des situations particulières des assurés, mentionnant même dans le dispositif de leurs décisions comment, sur la base de l'argumentation du Médiateur, souvent reprise à la lettre, une décision favorable peut être prise.Pour preuve, une décision de la Caisse mutuelle régionale (CMR) des professions artisanales d'Ile-de-France du 30 octobre 1992 acceptant un échéancier de paiement en faveur d'un assuré social en grandes difficultés financières.

Dans un autre cas, la commission de recours amiable (CRA) de la caisse régionale d'assurance maladie (CRAM) de Franche-Comté, reprenant l'argument du Médiateur, a accepté de prendre en compte les conséquences d'une perte d'archives d'une maison centrale pour accorder à un ancien détenu une pension à taux plein à partir de la date de la demande de pension.

Ces exemples prouvent que les commissions en question, qui forment le premier degré du contentieux de la Sécurité sociale, peuvent également retrouver, sur le terrain de l'équité, leur vocation première de recours amiable, rendant des décisions conformes à l'esprit de la loi mais plus proches de la situation réelle de l'assuré social.

- L'action des organismes sociaux permet également d'apporter des solutions pour atténuer, dans certains cas difficiles, les rigueurs d'une réglementation à laquelle il ne peut être dérogé.

En assurance-maladie, l'action sociale des caisses primaires du régime général est essentiellement axée sur l'octroi de prestations supplémentaires, auxquelles s'ajoutent, à titre exceptionnel, des secours. Ces aides individuelles permettent justement de prendre mieux en compte la situation économique des ressortissants et de répondre à des difficultés d'application de la réglementation.

C'est ainsi que dans certains cas, peuvent être envisagés les remboursements de matériels indispensables à la poursuite d'un traitement donné mais non inscrits au TIPS (sondes, lentilles, analyses biologiques, pansements, etc.); la prise en charge de traitements orthodontiques particuliers et médicalement justifiés au-delà de l'âge requis, la prise en charge partielle de frais de transport, compte tenu de la situation de précarité de l'assuré qui s'ajoute à un défaut d'information; la prise en charge d'actes d'auxiliaires médicaux, etc.

Pour les caisses d'assurance maladie de non-salariés, l'arrêté du 9 mai 1986 permet " d'affecter par priorité les ressources des fonds d'action sanitaire et sociale au financement d'actions individuelles " et autorise notamment, dans certains cas, la prise en charge, pour partie, de dettes de cotisations. C'est ainsi qu'après enquête sociale, les caisses peuvent, face aux difficultés financières importantes de certains artisans ou commerçants, souvent liées à des difficultés conjoncturelles` ou à des problèmes de santé, leur venir en aide ponctuellement. Une demande motivée du Médiateur permet d'emporter l'adhésion des administrateurs de la commission après examen au fond du dossier présenté.

Dans le même sens, le Médiateur trouve également appui auprès des caisses de Mutualité sociale agricole pour tenter de résoudre les problèmes financiers d'agriculteurs en difficulté.

Les commissions paritaires des ASSEDIC examinent avec davantage de bienveillance les difficultés de personnes en situation de précarité (remboursement d'indus par exemple) et accordent des remises de dette. Les fonds sociaux permettent eux aussi de trouver des solutions à des situations souvent critiques.

Enfin, les caisses d'allocations familiales ont développé la notion de gestion sociale des prestations qui, respectant la règle de droit et son esprit, permettent d'introduire ponctuellement et au niveau individuel des mesures " d'équité sociale " en faveur des personnes en difficulté ou à revenus modestes.

Cette notion permet d'apporter des réponses à des cas particuliers qui pourraient difficilement trouver solution autrement: par exemple, d'envisager, en accord avec les autorités de tutelle et les commissions compétentes (commissions départementales d'éducation spécialisée -CDES), le versement rétroactif d'allocations d'éducation spéciale à des parents d'enfants handicapés mal informés et en grande difficulté, ou une remise de dette en matière de RMI par exemple.

c. Le développement de la médiation dans le domaine social


Plus largement, les organismes sociaux ont pris conscience de l'intérêt de la médiation, notamment parce qu'elle permet:

- une approche personnalisée des problèmes et des difficultés rencontrées par les assurés;

- un règlement préventif et amiable des litiges;

- une meilleure pédagogie, de la part des organismes chargés d'appliquer une réglementation complexe et évolutive, et une plus grande attention à l'égard des difficultés de tous ordres (compréhension, information, accès au droit) rencontrées par les assurés.

C'est pourquoi j'ai pu développer avec certaines caisses une politique active de médiation, par le biais de correspondants qui sont les interlocuteurs privilégiés du Médiateur au sein de l'organisme. Ces correspondants existent déjà dans les caisses nationales (cf. Rapport 1991).

Cette politique s'est poursuivie avec quelques caisses importantes au regard du nombre de dossiers traités, notamment la caisse d'assurance maladie de Paris. La direction de cette caisse, qui coordonne un grand nombre de centres de paiement, a exprimé elle-même le souhait de centraliser les courriers du Médiateur de la République et de ses délégués concernant les litiges opposant les assurés à la caisse primaire d'assurance maladie (CPAM). Un correspondant a été nommé au secrétariat technique de la direction adjointe.

Je ne peux que me féliciter de cette initiative qui témoigne du souci d'attention aux réclamations des usagers et à l'intervention du Médiateur.

D'autres initiatives ont été prises dans ce sens, avec notamment la caisse primaire d'assurance maladie du Val-de-Marne où le Médiateur a également un correspondant. Cette personnalisation des relations a notamment permis de traiter très rapidement un problème de prise en charge de frais de transport en ambulance à la suite d'une hospitalisation due à un accident du travail. A la sortie de l'hôpital, le blessé ne pouvait voir sa prise en charge acceptée faute d'accord de la caisse Cet accord n'avait pas été donné car le dossier était incomplet. A la suite d'une coordination rapide entre les services de la caisse, de l'hôpital et du Médiateur (délégué départemental et secteur d'instruction), une prise en charge a pu être envisagée par le biais des prestations supplémentaires et l'intéressé transporté rapidement sur son lieu de convalescence.

Je souhaite vivement que cette politique active et personnalisée de relations, qui rend plus efficace la médiation, soit prolongée et étendue, notamment avec les caisses importantes des grandes régions ou de départements concernés par un nombre important de dossiers (régions Rhône-Alpes et Provence-Côte-d'Azur, département des Bouches du Rhône, par exemple).

Enfin, je suis heureux de constater que la médiation fait école dans le domaine social. C'est ainsi que la Caisse nationale d'allocations familiales a elle-même ouvert en son sein un bureau de la médiation charge, en liaison avec les caisses locales, d'éclaircir les litiges et les réclamations des allocataires, par contact direct avec l'échelon local gestionnaire.

Ce bureau entretient par ailleurs des relations suivies avec la Médiature, comme la direction générale de la Caisse nationale. Des échanges périodiques ont été instaurés avec cette caisse pour améliorer le traitement des réclamations et des propositions et idées de réforme concer nant la gestion des allocations familiales. Des contacts ont même été pris entre services de documentation.

Ce traitement interactif des difficultés rencontrées par les usagers, grâce au développement constant des méthodes et techniques de médiation, ne peut que profiter à la transparence de l'action des caisses et à une meilleure prise en compte des situations.

2. Un exemple: l'évolution de l'attitude de l'URSSAF


Les 150 URSSAF ont des fonctions diverses (immatriculation, affiliation, assurance volontaire, recouvrement) dont la principale est celle du recouvrement des cotisations de Sécurité sociale.

En effet, la plus grande partie des ressources mises à la disposition des organismes de sécurité sociale (900 milliards de francs par an pour le régime général, soit l'équivalent de 75 % du montant du budget de l'Etat) provient de l'encaissement des cotisations sociales. La fonction de recouvrement de ces cotisations apparaît ainsi d'une nécessité indiscutable pour que l'institution " Sécurité sociale " puisse fournir aux assurés les prestations qui leur sont dues.

a. Les cotisations


Les cotisants avec lesquels les URSSAF sont en relation sont nombreux et divers: en décembre 1991, on dénombrait ainsi 4 500 000 comptes répartis en employeurs secteur privé, secteur public, employeurs de gens de maison, d'assistantes maternelles, employeurs et travailleurs indépendants (ETI), praticiens conventionnés, assurés personnels ou volontaires et autres...

Les opérations de paiement sont, elles aussi, très importantes puisque l'URSSAF de Paris, par exemple, traite en une journée près de 115 OOO chèques.

C'est pourquoi une politique de simplification a été mise en oeuvre. Le recours à des voies de paiement plus pratiques (prélèvement automatique, titre interbancaire de paiement, télédéclaration et télépaiement) a été rapidement proposé.

J'ai noté que des efforts ont été faits pour faciliter la communication avec les cotisants: accueil direct, relation téléphonique, télex, télécopieur, minitel.

D'autres étapes ont suivi dans cette voie d'un meilleur service rendu aux usagers.

A la suite notamment de recommandations du comité central d'enquête sur le coût et le rendement des services publics et de propositions formulées par mon prédécesseur, suscitées par la complexité des calculs des cotisations, les URSSAF se sont engagées dans un processus de simplification des formalités administratives. Voir par exemple les adaptations apportées aux modalités de recouvrement de la contribution sociale généralisée (CSG), au paiement des cotisations des employeurs de gens de maison.

Ces simplifications étaient devenues indispensables au regard du nombre de réclamations, en particulier de celles qui sont présentées par lest petits employeurs.

En matière de cotisations, les URSSAF jouent par ailleurs un rôle important dans les dispositifs divers de lutte contre le chômage élaborés ces dernières années, à l'aide notamment d'allègement et d'exonération de cotisations (contrats de retour à l'emploi, contrats emploi-solidarité, contrats de qualification, embauche d'un premier salarié, emploi d'un aide à domicile, etc.).

Cette réglementation nouvelle, très diverse, destinée à favoriser l'emploi grâce à des mesures généreuses d'exonération est, pour ces raisons, strictement appliquée et ne souffre pas de dérogations. Du fait de la complexité des procédures, elle est cependant source d'incompréhension de la part d'employeurs qui, mal informés, ont du mal à faire des démarches nécessaires en temps voulu.

Je suis saisi de plusieurs réclamations concernant ces nouveaux dispositifs d'exonération-aide à l'emploi, et force est de constater que, pour l'usager, une plus grande souplesse devrait parfois guider l'appréciation, par les URSSAF, des difficultés des employeurs. En effet, une attitude trop rigoriste et peu soucieuse de l'aspect pratique des mises en oeuvre (formalités à accomplir, délais à respecter), pèse parfois lourdement sur la viabilité des petites entreprises et une attention plus grande aux cas d'espèce et à l'équité permettrait de résoudre au mieux les difficultés rencontrées par les usagers.

Ainsi, un retard des services postaux avait empêché un employeur de faire parvenir sa déclaration d'embauche en temps voulu; la commission de recours amiable de l'URSSAF a bien voulu tenir compte des éléments d'appréciation apportés par le Médiateur et a accordé le bénéfice de l'exonération sollicitée.

De même, une personne, licenciée d'un salon de coiffure en 1990, a souhaité créer sa propre entreprise et, ne possédant pas les qualifications requises, a embauché un gérant technique. La demande d'exonération, à quelques jours près, est parvenue trop tard par rapport au bref délai requis (15 jours). Le tribunal des affaires de sécurité sociale de Lyon, saisi de l'affaire, a rendu une décision favorable à l'intéressé, décision dont l'URSSAF a fait appel. J'ai obtenu cependant que l'URSSAF respecte cette décision équitable et renonce à faire appel. L'intéressé a remercié le Médiateur de l'aide apportée qui lui a permis de sauver son salon de coiffure.

b. L'immatriculation, I'affiliation, I'assurance volontaire


Dans les domaines de l'immatriculation et de l'affiliation à la Sécurité sociale, les réclamations qui me sont transmises sont nombreuses et difficiles: appréciation de la notion de salariat; problèmes soulevés par le statut de gérance, activités accessoires (cours, vacations, honoraires etc.) ou activités bénévoles.

On s'aperçoit alors que, dans certains cas, les services fiscaux et les services de l'URSSAF n'ont pas la même appréciation, en fonction de

leurs règles propres relatives à la prise en considération de l'activité et des ressources qu'elle procure. Mon prédécesseur a déjà signalé aux pouvoirs publics les effets dommageables pour l'assuré de ces divergences d'appréciation et l'incompréhension, voire le contentieux, qui en découlent; mais jusqu'ici peu d'améliorations ont été possibles en ce domaine.

Par souci de cohérence des politiques publiques et de simplification pour l'usager, je dois encore le déplorer.

Une autre source de contentieux est représentée par les problèmes liés à l'assurance volontaire. Les CPAM procèdent à l'immatriculation à l'assurance volontaire et les URSSAF recouvrent les cotisations. Les conditions de radiation de l'assurance volontaire, qui sont très strictes, sont sources de complications pour les assurés, dans la mesure où leur situation individuelle n'est pas toujours bien prise en compte (étudiants, travailleurs frontaliers, travailleurs à l'étranger). J'ai pu noter cependant une attitude bienveillante des URSSAF dans des cas difficiles, en liaison avec les caisses primaires d'assurance maladie.

c. Le recouvrement des cotisations


Je relève que dans les modalités de recouvrement des cotisations, des difficultés perdurent avec les employeurs. La réglementation les désigne comme responsables du versement des cotisations. Le défaut ou retard de paiement expose l'employeur à des sanctions, notamment par des majorations et pénalités de retard. Ces sanctions peuvent atteindre des sommes importantes, en ce qui concerne les majorations, par exemple:

10 % des cotisations durant les 3 mois qui suivent leur date d'exigibilité;

+ 3,5 % par trimestre ou fraction de trimestre écoulés au-delà de ce délai.

Des pénalités sanctionnent les cas de retard ou de défaut de production du bordereau récapitulatif des cotisations (B.R.C.) ou de la déclaration nominative annuelle (dans la limite de 5 000 F de pénalité par bordereau ou déclaration).

Les cotisations sont d'ordre public. Aucune remise ne peut, par conséquent, être consentie sur la dette au principal. Le régime est donc strict. Toutefois, l'employeur peut formuler une demande gracieuse en réduction des majorations de retard, en cas de bonne foi dûment prouvée. Cette requête n'est recevable qu'après règlement de la totalité des cotisations qui ont donné lieu à application desdites majorations.

Dans certains cas exceptionnels, la commission de recours amiable ou le directeur de l'organisme peuvent décider de la remise intégrale des majorations avec approbations conjointes du trésorier-payeur général et du préfet de région, conformément au décret n 90-1009 du 14 novembre 1990 qui ouvre cette faculté.

Il est à noter que fréquemment, en raison de l'accumulation de majorations de retard, le cotisant se retrouve dans l'obligation de payer des sommes importantes à l'URSSAF dont il dépend, ce qui altère la santé financière de son entreprise, ou même menace l'existence de celle-ci.

Je suis donc très fréquemment saisi de difficultés d'employeurs et d'entreprises de petite dimension qui ont du mal à s'acquitter du montant des sommes dues à 1'URSSAF, très vite alourdies par les pénalités et majorations de retard. Souvent, il s'agit d'employeurs ou de travailleurs indépendants qui ont en outre des dettes envers différentes caisses de sécurité sociale (caisses maladie ou caisses vieillesse), et des dettes fiscales. Les intéressés font donc aisément la comparaison, dans le traitement des difficultés qu'ils rencontrent, entre les services de 1'URSSAF et les services fiscaux qui, dans une optique similaire de recouvrement, ont une attitude plus conciliante.

Ces derniers ont une tradition culturelle inspirée de préoccupations finalement très proches de celles du Médiateur de la République, comme mon prédécesseur l'a souligné dans son rapport pour l'année 1991: le souci de parvenir à un arrangement amiable. Je regrette que de tels arrangements ne soient pas mis en place en matière sociale, et notamment dans les litiges entre les URSSAF et leurs administrés.

Certes, on peut trouver quelques exceptions et des attitudes plus conciliantes: ainsi l'URSSAF du Bas-Rhin a-t-elle accepté de venir en aide à un chef d'entreprise mis en difficulté à la suite d'indélicatesses de ses anciens associés (condamnés depuis pour faux et usage de faux). Grâce à mon intervention et à la bienveillance de l'URSSAF, l'intéressé a pu obtenir une minoration de sa dette de cotisations, ce qui est exceptionnel, et la mise en place d'un échéancier de paiement pour le règlement du solde. En outre, une remise des majorations de retard était favorablement envisagée par l'URSSAF après paiement du principal. Nul doute qu'une telle attitude puisse aider ce chef d'entreprise à éponger ses dettes, refaire surface, et sauver la petite entreprise dont il est encore responsable et ses quelques salariés.

Mais de tels exemples sont trop rares et les URSSAF ont une attitude encore trop rigide. Je persiste à penser, comme mon prédécesseur, qu'un système de " juridiction gracieuse " en matière de sécurité sociale et de recouvrement des cotisations, appliqué en l'espèce à des démarches amiables, serait dans certains cas plus adapté aux difficultés des usagers que les procédures systématiques de recouvrement contentieux qui sont, pour l'instant, les seules utilisées (poursuites, pénalités et majorations, mises en demeure).

Des recommandations des autorités de tutelle ont déjà été adressées aux URSSAF dans ce sens. Il leur a été notamment demandé de motiver de façon plus explicite les mises en demeure; d'utiliser, en cas de première infraction ou de créances de faible montant, la procédure de recouvrement par lettre amiable; de répondre dans des délais plus courts aux demandes de sursis à poursuite; d'être plus souples dans l'appréciation du respect des échéances de cotisations en cas de circonstances exceptionnelles de retard (problème d'acheminement du courrier par exemple), en prenant des mesures de tolérance pour ne pas pénaliser les entreprises.

Là se place le souci d'équité que recommande le Médiateur de la République, dans l'appréciation des situations exceptionnelles, dans la balance qui peut être faite entre les coûts et les avantages de mesures coercitives dont l'impact, mal mesuré, peut conduire à mettre en péril des petites entreprises fragilisées déjà par la conjoncture économique.

d. Des efforts à souligner


Pour le moment, l'appréciation individuelle des situations des intéressés sur le plan de l'équité n'est opérée que sous l'effet de mes interventions lorsque je suis saisi d'une réclamation.

Ainsi, le cas d'un entrepreneur mis en liquidation judiciaire et qui, n'étant plus en mesure d'honorer ses dettes à l'égard de l'URSSAF, m'a saisi de ses difficultés. Je suis intervenu afin qu'une remise des majorations puisse être envisagée, compte tenu de la situation critique de l'intéressé. Le directeur de l'URSSAF a confirmé qu'en application des textes en vigueur, une remise pourrait intervenir après règlement du solde des cotisations dues. C'est le même cas de figure pour une personne redevable de cotisations pour l'emploi d'une assistante maternelle. A la suite de mon intervention, l'URSSAF s'est montrée favorable à une remise des majorations, sous condition du règlement du principal des cotisations.

Ainsi, l'association du Comité des fêtes d'une ville de province, qui avait fait l'objet de redressements relatifs à des sommes d'argent données à des artistes et musiciens non professionnels ou occasionnels, m'a saisi de ses difficultés. Je suis intervenu en faveur de cette association qui avait intégralement réglé les cotisations dues et, à la suite de deux interventions de ma part, l'URSSAF, dans un souci d'équité bien compris, a accepté ,la remise de l'intégralité des majorations de retard (dont certaines avaient d'ailleurs été réglées, preuve de la bonne volonté de l'association).

J'ai pu également obtenir une réponse positive de l'URSSAF du Sud-Finistère dans une affaire difficile qui concernait un minotier ayant omis de verser les cotisations dues au titre des accidents du travail. Ce fait a été découvert à la suite d'un grave accident dont a été victime l'un des employés de l'entreprise. Ce drame a provoqué le suicide du minotier. Sa veuve a donc hérité de la lourde dette de l'arriéré de cotisations. L'URSSAF, chargée du recouvrement d'une des dettes, a confié à l'un de ses attachés de direction la tâche d'aider l'intéressée dans ses démarches et de déterminer avec elle un plan d'apurement de la dette.

Dans une autre affaire, tout aussi dramatique, il s'agissait de venir en aide à la veuve d'un médecin décédé prématurément à la suite d'une grave maladie, elle-même très malade et en difficultés financières puisque non imposable ,sur le revenu. La dette de cotisations s'élevait à 176.574 F, augmentée de 17.658 F de majorations de retard. L'URSSAF en cause a indiqué ne pas pouvoir annuler la créance ni donner mainlevée des garanties hypothécaires s'y rapportant. Le dialogue a été repris avec la requérante pour étudier un calendrier d'échelonnement de la dette. Je ne désespère pas, cependant, compte tenu de l'aspect humainement douloureux de ce cas particulier, d'obtenir davantage.

Bien que des efforts soient faits par ces organismes pour intégrer, dans leur appréciation des cas dignes d'intérêt, le principe d'équité, beaucoup de chemin reste à parcourir. Je pense que les URSSAF, malgré une attitude plus dure que celle d'autres organismes sociaux, ou même de l'administration fiscale, ont désormais davantage le souci de la compréhension de l'usager et j'espère de leur part un appui efficace dans la prise en compte de l'équité.

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