Les aspects les plus caractéristiques de la vie de l'institution pendant l'année 1974 se dégagent déjà de la lecture des chapitres précédents.
Après quelques remarques sur le comportement de l'Administration, on se bornera en guise de conclusion, à rappeler dans quel esprit le Médiateur a rempli sa mission et conçoit son développement.
Remarques sur le comportement de l'Administration.
Si le Médiateur n'a pas eu en 1974 la possibilité d'appréhender les causes profondes de la " maladministration ", du moins a-t-il rencontré assez souvent des défauts plus apparents et plus classiques de l'Administration, tels que la lenteur, le silence, le manque d'initiative, l'erreur et même la faute caractérisée, l'excès de formalisme ou le légalisme, etc. - et avant tout peut-être, l'insuffisance des efforts faits pour améliorer l'information des administrés (Les affaires où de tels défauts se sont manifestés sont, comme les autres, analysées ou mentionnées à l'annexe).
L'information.
La carence de l'information des administrés est fréquente en matière de Sécurité sociale, où la législation et la réglementation sont complexes (affaires nos 860, 938, I-128, I-763 notamment). On note cependant que le Ministère compétent réagit de façon de plus en plus positive lorsque ce défaut lui est dénoncé par le Médiateur (réclamations nos I-128 et I-763 déjà citées, à la suite de l'examen desquelles les Caisses compétentes ont été invitées à " fournir une information maximale " sur les modalités de liquidation des pensions de vieillesse).
On constate aussi cette carence en matière fiscale (n° 1195 : comptable des impôts ayant négligé de signaler à des héritiers un point, capital en l'espèce, de droit fiscal) ; en matière d'organisation des concours universitaires (n° I-559 : retard dans la diffusion de la date de clôture des inscriptions à un concours de recrutement - il était, semble-t-il, du devoir de l'Administration de s'assurer que cette date avait bien été portée à la connaissance des candidats) ; et dans bien d'autres domaines encore.
Parfois le défaut d'information n'a pas de conséquences effectives : l'affaire a suivi son cours, mais l'intéressé est obligé de s'adresser au Médiateur pour le savoir... (n° 1217 : exemple donné par un Parquet, de cette discrétion excessive).
Mais la conséquence la plus grave du défaut d'information des administrés réside dans la multiplication des situations de forclusion que ce défaut, évidemment, favorise (nos 978, 1230, I-296, I-467, I-473, I-959, notamment). L'affaire n° 1673 est à cet égard exemplaire, où l'on voit un militaire retraité auquel une forclusion inexistante avait été opposée, et qui se trouve aujourd'hui l'avoir encourue... Dans la plupart des cas, le Médiateur ne peut inviter l'Administration à passer outre à une forclusion légalement édictée - même s'il est constant que le Journal Officiel est, de nos jours, un " support " d'information bien insuffisant.
Cependant, dans un certain nombre d'espèces, l'Administration a accepté de ne pas opposer au réclamant la forclusion qu'il avait encourue (n° 1187 : demande tardive de versement des prestations familiales pour un enfant faisant ses études à l'étranger ; n° 1476 : versement tardif des allocations familiales à une mère divorcée, déchéance biennale non opposée ; n° 1384 : révision d'un forfait de TVA, formalités omises par le redevable, forclusion levée sur l'intervention du Médiateur, etc...).
Du problème de l'information peut difficilement être isolé celui que pose la complexité des formalités administratives, et des mesures à prendre pour y remédier.
A cet égard, le Médiateur a reçu de plusieurs administrés, et transmis au ministère compétent, des suggestions dont certaines ont été reconnues intéressantes (n° I-709, notamment : propositions concernant la rédaction des avertissements d'impôts et des avis d'acomptes provisionnels).
D'autre part, le ministère chargé de la Sécurité sociale lui a fait parvenir, à l'occasion de l'examen de la réclamation n° I-590, une note d'information qui fait le point des mesures de simplification prises en 1973 pour " faciliter la vie administrative des assurés sociaux ".
La lenteur mise par l'Administration à répondre à une demande ou à instruire un dossier se rencontre dans bien des réclamations - quand elle n'en est pas l'objet principal.
Ce défaut paraît affecter indistinctement l'ensemble de nos services publics : la Sécurité sociale (nos 186, 736, 1623, I-418, I-761, I-923, I-925, I-1086, I-1635) ; les services économiques et financiers (nos 1458, I-426, I-1376) ; l'Equipement (réclamations justifiées par la lenteur des procédures d'établissement des POS) ; la Justice (n° I-123) ; les collectivités locales (n° 1079, notamment) ; la Défense (n° 1210) ; l'Industrie (n° I-320) ; l'Emploi (n° I-802) ; les services des Universités (n° 1202) ; les services chargés de l'indemnisation des rapatriés (où le retard fait encore le principal des réclamations) ; les organismes publics dans leurs rapports avec leurs personnels (nos 784, I-139, I-55) ; etc.
Dans cet ensemble, on notera particulièrement les réclamations : nos I-1376 (silence prolongé observé par les services fiscaux sur un recours gracieux) ; 1079 (" gel " d'un terrain pendant 31 mois par un département en vue d'une préemption qui ne s'est finalement pas réalisée) ; lenteur observée par les commissions chargées de l'indemnisation des propriétaires de biens nationalisés par les Etats d'Europe de l'Est.
En matière de Sécurité sociale, les retards constatés sont souvent le résultat d'une organisation défectueuse des services (n° 1623) qui permet aussi bien les contrariétés de décisions (nos I-923, I-925), que les doubles déclarations d'incompétence (nos 736, I-418).
Il est vrai que dans ce domaine comme ailleurs, les fréquents changements d'adresse des administrés peuvent être la cause première de cette forme de maladministration comme de bien d'autres aussi.
Une nouvelle cause générale de retards est évidemment à l'œuvre dans les services ou organismes spécialement chargés de verser des indemnités à certaines catégories d'administrés ayant vécu dans des territoires qui ne sont pas actuellement sous souveraineté française : là, la rigueur des échéanciers budgétaires, ou la plus ou moins grande bonne volonté des Etats étrangers débiteurs sont le plus souvent à l'origine des délais constatés.
Autre cause générale de retard : la réorganisation de services, leur regroupement en un autre lieu (n° 1210), la mise en œuvre des procédés de traitement électroniques. Mais ces retards sont heureusement provisoires. Enfin, le manque de diligence de l'Administration se manifeste souvent par la lenteur qu'elle met à produire ses observations dans une procédure juridictionnelle en cours.
Un aspect différent de la lenteur administrative se manifeste dans le retard apporté par l'Administration (ici, à son plus haut niveau) dans la prise de certains règlements. Comme en 1973, le Médiateur peut citer plusieurs exemples de ces agissements classiques : nos 980 et 1203 (application à certains agents non titulaires de l'Etat de l'ordonnance portant garantie d'un " revenu de remplacement ") ; n° 1694 (retard dans la prise de l'arrêté permettant le fonctionnement de la Commission de recours des personnels hospitaliers dans sa composition nouvelle) ; n° I-580 (décret de reclassement d'un fonctionnaire intervenu plus d'un an après l'arrêt du Conseil d'Etat ayant statué sur la légalité de ce reclassement) ; n° 1347 (décret d'application, fixant le montant des ressources en deçà desquelles sont exonérés du versement de la cotisation d'assurance-maladie les retraités du commerce et de l'artisanat, intervenu près d'un an après la loi qui l'a prévu) ; n° 2 (les arrêtés d'assimilation permettant l'application de l'article 73 de la loi de finances pour 1969 relatif à la péréquation des pensions garanties n'ont pas encore été pris dans tous les départements ministériels).
Mais la lenteur n'est pas l'apanage de l'Administration, " haute ou moyenne " : à cet égard, la durée excessive de certaines procédures juridictionnelles n'a pas formé, comme en 1973, la rubrique la moins nourrie de réclamations.
Il en a été ainsi du contentieux des pensions dans son ensemble, et dans des cas particuliers de la juridiction prud'homale, de certains tribunaux administratifs, comme du contentieux des dommages de guerre. Astreint par l'article 11 de la loi qui l'institue à observer la plus grande réserve en ce domaine, le Médiateur n'en a pas moins tenu à s'informer de ces problèmes, et à suivre de près les réformes qui doivent permettre de les régler (notamment en ce qui concerne le contentieux des pensions).
A l'occasion de certaines affaires pendantes devant la juridiction administrative, il s'est même permis des interventions discrètes, dans le but de s'informer de l'état des procédures et des causes de leur lenteur.
Le silence observé par l'Administration sur une demande, souvent renouvelée, de l'administré, est à l'évidence très vivement ressenti par celui-ci, qui y voit à tout le moins une manifestation d'impolitesse.
On mentionnera à cet égard les réclamations n° I-679 (Sécurité sociale : quatre demandes laissées sans réponse) ; n° 589 (Fiscalité : également quatre lettres ignorées du destinataire, un comptable des Impôts) ; n° 1215 (Equipement) ; n° 1557 (Défense) ; n° I-152 (services chargés de l'indemnisation des rapatriés).
Il est vrai que certains services excipent de la lourdeur de leur tâche pour tenter de justifier leur silence, déclarant qu'entre travailler et correspondre, le choix ne peut être douteux.
Mais si l'on se met à la place de l'administré, il n'est pas douteux non plus que de telles situations lui soient pénibles.
Du silence paraissent proches la passivité, le manque d'initiative de certains fonctionnaires, constatés par exemple dans l'examen des réclamations n° 829 (manque d'initiative des services locaux ayant entraîné une erreur sur la personne responsable) et n° 576 (maire ne se décidant pas à réglementer le stationnement dans une voie de sa localité).
D'une manière générale, on ne peut que constater la tendance de notre Administration à se limiter trop aisément aux données immédiates du dossier qui lui est soumis, alors que son devoir serait, semble-t-il, de se faire avant toute chose une vue globale de la situation de l'administré, ce qui l'amènerait sans doute à prendre les initiatives nécessaires pour régler le problème.
L'erreur reconnue de l'Administration est par définition à l'origine des réclamations satisfaites, ou même partiellement satisfaites, après intervention du Médiateur.
Aussi ne saurait-on énumérer tous les cas d'erreur rencontrés par le Médiateur en 1974. On se bornera à en mentionner un certain nombre, qui contient à peu près tout l'éventail de nos services publics : en matière de Sécurité sociale, les cas nos 1359 et I-767 (cotisations appelées à tort) et 1618 (découverte tardive d'un document passé inaperçu) ; en matière de fiscalité, les cas nos I-218 (contribuable imposé deux fois sur la même somme), 1764 et I-788 (erreur dans la détermination du quotient familial) ; I-722 (erreur dans l'établissement d'un échéancier au titre de la mensualisation de l'impôt) ; I-586 (assujettissement irrégulier à la patente) ; I-959 (erreur sur la personne imposable à la contribution foncière) ; I-211 (TVA indue) ; I-784 et 1402 (position de l'Administration non conforme à la jurisprudence du Conseil d'Etat).
Parmi les réclamations de l'espèce concernant les autres services, on mentionnera les numéros I-463 (Justice erreur dans la transcription d'un arrêt de Cour d'appel) ; I-195 (Culture positions contradictoires adoptées successivement par l'Administration) I-160 (Information : erreur commise par un centre de redevances) ; I-352 (services chargés de l'indemnisation des rapatriés : erreur sur l'adresse du bénéficiaire, bien que celui-ci en ait notifié le changement).
On passe de l'erreur à la faute caractérisée avec les cas soulevés par les réclamations nos 1674 (Commission du contentieux de la Sécurité sociale n'ayant pas débattu d'une question dont elle était pourtant saisie) ; 1029 (refus par la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés d'appliquer une circulaire ministérielle) ; 1244 (remaniement d'un lotissement par arrêté préfectoral, sans consultation de tous les propriétaires concernés) ; I-508 (Préfet fermant une clinique privée sans réunion préalable de la commission d'hospitalisation prévue par la loi) ; I-885 (circulaire émise par une Direction interdépartementale des anciens combattants et victimes de guerre, et en contradiction sur certains points avec le Code des pensions militaires).
Constitue également une faute, particulièrement grave, et malheureusement encore trop fréquente, l'inexactitude par une Administration d'une décision juridictionnelle ayant force de chose jugée.
On citera à ce titre les situations exposées dans les réclamations nos I-871 (inexécution par une caisse de retraite de commerçants d'un arrêt de Cour d'appel) ; 1766 (inexécution par une commune d'une décision de Tribunal administratif déclarant nulles les augmentations d'impôts locaux décidées pour financer des travaux de remembrement) ; 1422 (fonctionnaire maintenu à l'écart de ses fonctions en dépit d'un jugement du Tribunal administratif déclarant illégales les mesures prises à son encontre - l'affaire, qui échappait à la compétence du Médiateur, a été signalée à la Commission du rapport du Conseil d'Etat) ; 312 (fonctionnaire qui ne pouvait obtenir la liquidation de sommes à lui allouées par jugement - il a eu finalement satisfaction) ; 362 (situation des personnels techniques des nouveaux départements de la région parisienne ; méconnaissance par l'Administration d'un jugement de Tribunal administratif - problème d'ensemble finalement résolu sur l'intervention du Médiateur).
La définition du légalisme administratif a été donnée dans les termes suivants par le premier Médiateur dans son rapport de 1973 :
" On peut ranger sous cette appellation tout ce qui, dans le comportement des services publics, dénote une certaine étroitesse, un certain manque de générosité : l'application aveuglément poursuivie de la règle, sans préoccupation des situations concrètes qu'elle affecte ; le fait, souvent, d'ajouter à cette règle, mais toujours dans un sens défavorable à l'administré ; somme toute un parti pris constant pour ce que l'on croit être l'intérêt et d'abord l'intérêt pécunier de la collectivité que l'on sert. "
Il s'agit là évidemment d'un défaut extrêmement diffus, et que de rares affaires permettent d'isoler à l'état pur. En voici cependant quelques exemples, choisis parmi les réclamations traitées en 1974 :
- N° I-298 : faute de crédits, un Consul de France réclame au père de la victime d'un accident mortel survenu en Espagne, le remboursement des frais d'envoi du télégramme lui annonçant la mort de son fils.
- N° I-790 : un ancien fonctionnaire des cadres marocains intégré dans un corps français, ne peut obtenir un emploi correspondant à ses aptitudes, notamment parce que la rémunération attachée au poste qui lui conviendrait le mieux lui procurerait une augmentation supérieure à la limite fixée, en cas de détachement, par une circulaire interministérielle.
- N° 978 : un commerçant, qui avait cessé son " activité principale " pour n'exercer que son " activité secondaire " dans une autre ville, est débiteur de deux trimestres de cotisations à l'assurance maladie.
Mais, d'une part, l'administration trouve bon que, pour des raisons de commodité, ce soit la caisse concernée par l'activité principale qui poursuive le recouvrement de l'ensemble de la dette bien que l'intéressé ait abandonné cette activité principale dès le début de ce trimestre. D'autre part, elle oppose rigoureusement à l'intéressé la forclusion qu'il a encouru pour ne pas avoir demandé à temps son admission à la " classe réduite " de cotisations correspondant à son activité secondaire, la seule pourtant qu'il poursuive depuis le début du même second trimestre.
On a vu dans le Rapport de 1973, que dans bien des cas, le reproche de légalisme serait mieux dirigé contre l'auteur de la règle que contre celui qui est chargé de l'exécuter. L'année 1974 en a apporté d'autres exemples (n° I-473, notamment).
En près de deux années, le Médiateur a forgé un outil, tissé des liens, organisé le travail à partir de la loi et dans son cadre. Il s'est engagé sur une voie où certes les difficultés ne manquent, pas mais qui lui paraît ouvrir des perspectives encourageantes.
Si la transposition en France de l'Ombudsman nordique a paru opportune c'est que, comme partout ailleurs, la toute-puissance de l'Administration nécessitait un contrepoids. Et plus cette toute-puissance s'amplifiera, plus le contrôle du Médiateur devra se renforcer pour introduire ou maintenir un esprit d'humanisation et de justice dans les relations entre l'Administration et les administrés. Certes, l'Administration s'y emploie autant qu'elle le petit, mais la tâche est immense. Celle du Médiateur est de s'insérer durablement et efficacement dans un système comprenant, d'une part, une Administration qui peut se tromper et, d'autre part, un juge qui la contrôle.
Sans empiéter sur le domaine du juge, il reste au Médiateur une place où, comme amiable mais ferme compositeur, il peut résoudre bien des problèmes.
Pour l'heure, son action a été double :
- une action de consolidation, tout d'abord. Consolidation de ses pouvoirs par l'utilisation des " armes " mises à sa disposition par la loi, telles la recommandation et la proposition ; consolidation des liens privilégiés et des aides extérieures qui ont contribué à asseoir l'institution sur des bases solides (Conseil d'Etat, Cour des comptes, Corps d'inspection et de contrôle, etc...) ;
- une action d'ouverture, ensuite : le Médiateur a considéré qu'il était dans l'esprit de sa mission de dépasser le rôle de redresseur d'irrégularités mineures pour aider l'Administration à réfléchir sur son action. C'est ainsi qu'il a demandé au Conseil d'Etat une étude sur la forclusion qui, souvent en raison du manque d'information des administrés, conduit à des solutions qui sont ressenties comme une profonde injustice. C'est ainsi également que le Médiateur désire attirer l'attention des pouvoirs publics et de l'opinion sur le problème de la non-rétroactivité des lois sociales, sachant combien ce principe classique de notre droit petit apparaître inéquitable dans un tel domaine. C'est ainsi encore que le Médiateur continue à se montrer particulièrement soucieux du problème de l'exécution des jugements condamnant l'Administration : si cette dernière se plie le plus souvent aux décisions de justice, l'impasse reste totale lorsqu'elle s'arroge le droit d'y résister. A l'heure actuelle, nul ne petit l'y contraindre directement ni le Médiateur, ni même le juge. C'est pourquoi, le Médiateur souhaite que soit publiée la partie du rapport de la Commission du rapport du Conseil d'Etat qui concerne l'exécution des jugements par l'Administration. C'est pourquoi aussi, il note, sans s'immiscer dans l'action du législateur, que la proposition de loi déjà évoquée vise à lui conférer " en cas d'inexécution d'une décision de justice passée en force de chose jugée le pouvoir d'enjoindre à l'organisme concerné de s'y conformer dans un délai qu'il fixe ".
Par-delà la satisfaction des réclamations individuelles, ou tout au moins leur examen approfondi, l'activité du Médiateur débouche ainsi sur la recherche d'un meilleur fonctionnement des services publics et d'une amélioration de la réglementation en vigueur, tout en mettant l'accent sur la nécessité d'une information dont l'insuffisance est à l'arrière-plan du plus grand nombre de plaintes dirigées contre notre Administration. C'est par cette extension de sa mission dans l'esprit de la loi qui l'a institué que le Médiateur entend apporter sa contribution aux réformes administratives.
