Depuis la publication du rapport annuel, pour 1973, l'institution de l'Ombudsman, à laquelle on peut rattacher celle du Médiateur, n'a pas cessé de se propager dans le monde. Tantôt il s'agit d'améliorations apportées au fonctionnement des organes existants, tantôt de véritables créations exnihilo dans des pays qui n'en étaient pas encore pourvus. La généralisation du mouvement se manifeste par une floraison de discussions et de projets. Une distinction simple se réfère au type de Constitution régissant les Etats concernés. L'organisation administrative, par conséquent le contrôle de l'Administration, diffèrent fondamentalement selon que l'on est en présence d'Etats unitaires ou d'Etats fédéraux. Dans le premier cas, rien ne rompt l'unité de la structure administrative, si ce n'est, dans certains systèmes, la reconnaissance aux autorités locales d'un degré d'autonomie tel que l'on peut parler à son propos " d'autogouvernement " (self-government). Dans le second cas au contraire, l'autonomie des entités dont se compose l'Etat est le principe, que tempère la loi de participation de ces entités à la structure commune. Pratiquement, s'agissant d'instituer un organe viable de surveillance de l'Administration et de recours des administrés, ce qui importe c'est la taille de l'Administration surveillée et le nombre des requérants virtuels. L'Etat unitaire offre à l'activité d'un ombudsman un cadre approprié lorsqu'il est de dimensions réduites ou moyennes. Des problèmes se posent dès qu'il s'agit de l'introduire dans l'appareil d'une grande nation. Pareilles difficultés sont éludées quand un pays moderne et peuplé est organisé selon les principes du fédéralisme. Une division du travail s'impose naturellement entre les ombudsman affectés aux unités composantes et ceux dont la compétence se limite aux organes communs. On verra qu'un résultat très voisin peut être obtenu dans un Etat unitaire, lorsque la tendance centralisatrice de celui-ci est contrebalancée par les principes du self-government : c'est le cas de la Grande-Bretagne. Peut-être y aurait-il des leçons à tirer en France de ces exemples, notamment si l'on songe aux progrès accomplis au cours de ces dernières années dans le domaine de la régionalisation.
L'inventaire des développements contemporains de l'ombudsman dans le monde passera donc en revue la situation des pays dont la constitution est unitaire, puis celle des Etats organisés en fédérations. De brèves mentions terminales permettront de ne pas passer totalement sous silence de nombreuses réalisations, en soi intéressantes intervenues dans les pays en voie de développement et de signaler les premières manifestations de la solidarité des ombudsman sur le plan international.
L'ombudsman, d'origine suédoise, s'est d'abord implanté dans des pays hautement développés mais relativement peu peuplés. Son adaptation à de grands pays a nécessité l'édiction de limitations de compétence multiples. On a voulu par là, entre autres, lui éviter de se trouver submergé de plaintes. A l'usage, ces limitations ont paru ne plus se justifier autant qu'à l'origine et laisser susbsister dans le contrôle de l'Administration des lacunes regrettables. Les développements récents ont eu pour objet, dans l'ensemble, de combler de semblables lacunes. Par ailleurs, le succès de la formule pour la protection du citoyen contre l'abus du pouvoir administratif a suggéré, notamment dans les pays qui l'ont offerte en exemple au reste du monde, son extension à la sauvegarde des particuliers contre d'autres risques d'atteintes à leurs droits. Enfin, l'introduction même du système est discutée dans plusieurs pays non encore pourvus. L'état actuel sera décrit successivement dans les Etats scandinaves, en Nouvelle-Zélande, en Grande-Bretagne, en Israël, aux Pays-Bas, en Italie.
1. En Suède, en 1967, l'ombudsman civil et l'ombudsman militaire ont été remplacés par trois ombudsman qui se partagent la surveillance de l'ensemble du secteur public, y compris le domaine militaire et le domaine judiciaire. Ces trois magistrats sont placés sur pied d'égalité et jouissent d'une entière indépendance dans leurs ressorts respectifs. Il semble toutefois qu'afin de mieux garantir l'unité de la jurisprudence et de la politique du service, la consécration de la prééminence de l'un d'entre eux soit maintenant souhaitée. En 1974, les ombudsman reçurent 3.095 réclamations et entreprirent 566 enquêtes proprio motu.
Le pouvoir exécutif nomme un chancelier de justice, qui fait le pendant de l'ombudsman du Parlement et qui, historiquement, est encore plus ancien que celui-ci. A l'époque récente, en 1971, deux charges d'officiers, également nommés, à l'instar du chancelier de justice, par le roi en conseil des ministres, mais investis du titre " d'ombudsman ", ont été instituées. Il s'agit de l'Ombudsman chargé de la protection de la liberté économique (ou ombudsman anti-trust) et de l'Ombudsman chargé de la protection des consommateurs. Le premier veille au respect de la législation destinée à combattre toute forme de restriction de la concurrence. En 1973, le titulaire du poste instruisit 473 affaires. Celles qu'il ne tranche pas lui-même sont portées devant une juridiction spécialisée, la Cour du marché (Marktradet). L'ombudsman pour les consommateurs a pour mission, notamment, de lutter contre la publicité trompeuse et contre l'abus des contrats d'adhésion aux clauses léonines. Les affaires les plus délicates sont soumises à l'arbitrage de la cour du marché. Il a fait état, pour 1973, de 4.286 réclamations reçues et de 541 enquêtes entreprises sur sa propre initiative.
En dépit de son appellation, l'ombudsman pour la presse, créé en 1969, n'exerce pas une magistrature officielle susceptible d'être placée sur le même plan que les précédentes. Il s'agit d'une institution privée, non point publique, mise en place par la presse suédoise. L'ombudsman pour la presse, a été désigné par un comité de trois membres comprenant l'un des ombudsman du Parlement, le président de l'ordre des avocats et le président du syndicat de la presse. Il reçoit les accusations portées contre les journaux. Il intervient d'abord comme amiable compositeur, puis, en cas d'échec de la tentative de conciliation, il porte l'affaire, s'il juge après enquête qu'elle le mérite, devant le Conseil supérieur de la Presse. Il a été saisi 392 fois en 1973.
2. En Finlande coexistent, comme en Suède, deux magistratures parallèles, celle du chancelier de justice, nommé par le Président de la République, et celle l'ombudsman, élu par le Parlement pour une durée de quatre ans. En 1973, l'ombudsman instruisit 997 dossiers, dont 44 sur renvoi du chancelier de justice et 14 sur sa propre initiative.
3. Au Danemark, l'ombudsman, a traité, en 1973, 1.461 dossiers, dont 68 ouverts d'office. Le 3 avril 1974, un projet de loi instituant un Ombudsman pour les consommateurs, a été déposé au Folketing. On discute également de l'opportunité de créer un ombudsman auprès duquel les patients pourraient se plaindre d'actes médicaux critiquables.
4. En Norvège, l'ombudsman civil a reçu, en 1973, 395 réclamations et a, dans 21 cas, fait usage de son pouvoir d'action d'office. Quant à l'ombudsman militaire, il a eu, en 1973, à examiner 230 requêtes.
Le 1er janvier 1973, est entrée en vigueur la loi instituant un Ombudsman pour les consommateurs qui pendant sa première année d'activité, a examiné 1.191 affaires, dont 300 soulevées d'office.
5. En Nouvelle-Zélande, le commissaire du parlement, depuis la création de l'office, en 1962, n'était compétent qu'à l'égard des services de l'Etat et des établissements publics nationaux. L'Administration locale échappait à son domaine d'investigations. A l'instar des pays nordiques qui (la Finlande depuis 1919, la Suède depuis 1957, le Danemark depuis 1962 et la Norvège depuis 1969) ont tous autorisé l'ombudsman à connaître des affaires locales, la Nouvelle-Zélande est à la veille d'adopter, elle aussi, semblable extension de la compétence du commissaire. Un projet de loi tendant à englober dans son ressort les autorités relevant du local government a été soumis à la discussion du Parlement en novembre 1974. Son adoption entraînera des changements importants dans l'organisation et le fonctionnement de l'institution. En l'état actuel des choses, le rapport de l'ombudsman pour la période du 1er avril 1973 au 31 mars 1974, porte sur un total de 865 réclamations, dont 373 ont donné lieu à enquête et 114 se sont révélées justifiées.
Le 17 décembre 1971, était promulguée la loi faisant application à la Nouvelle-Zélande des principes proclamés par la convention internationale sur l'élimination de toutes formes de discriminations raciales. Dans le cadre de ce texte, était instituée la charge d'Arbitre des Ethnies (Race Relations Conciliator) dont le rapport pour l'exercice clôturé le 31 mars 1973 fait état de 79 requêtes émanant essentiellement de Maoris et de Polynésiens insulaires.
6. Au Royaume-Uni, on enregistre, au cours de l'année écoulée, des développements comparables à ceux que l'on a notés en Nouvelle-Zélande, mais d'une ampleur beaucoup plus grande.
Lors de sa création, en 1967, le parliamentary commissioner avait été doté de compétences étroitement circonscrites. On craignait, dans un pays de 55 millions d'habitants, un trop fort afflux de plaintes. Mais aussi, la structure de l'Administration britannique imposait une délimitation du champ d'action du commissaire. On connaît les traits essentiels qui opposent le système
anglo-américain du self-government au système de type français, de la " décentralisation ". Dans sa pureté originelle, le self-government implique l'attribution aux collectivités locales de toutes les missions proprement administratives (enseignement, assistance, voirie, maintien de l'ordre), le gouvernement se cantonnant dans les missions essentiellement étatiques, ou politiques (défense, diplomatie, finances nationales). Il implique en outre une entière autonomie des entités locales qui échappent au contrôle du pouvoir central. Certes, en fait, les pays de self-government se sont progressivement rapprochés, au cours du dernier siècle, des pays pratiquant une simple décentralisation, par suite du transfert d'un nombre accru de tâches administratives aux autorités centrales et du développement d'une tutelle administrative et, surtout, financière, sur les collectivités locales. Il n'en reste pas moins vrai que l'autonomie locale est encore aujourd'hui une réalité sensible et que les attributions administratives des Collectivités locales sont toujours considérables. Aussi l'Administration locale a-t-elle été d'emblée soustraite, en bloc, à la surveillance du commissaire parlementaire.
D'autre part, même s'agissant d'activités étatiques, l'Act de 1967 dénia au parliamentary commissioner tout droit de regard en ce qui concerne certaines d'entre elles. Les principales exclusions visent les questions intéressant les personnels civils et militaires de l'Etat et celles touchant les services hospitaliers nationaux et les industries nationalisées.
Ces deux catégories de limitations de compétence (celles relatives à l'Administration locale et celles relatives à certaines activités du pouvoir central) ont paru, expérience faite, devoir être remises en cause. Des ombudsman pour l'Administration locale et des commissaires aux services de santé nationaux ont vu récemment le jour.
En ce qui concerne les collectivités locales, l'incompétence du commissaire du Parlement paraissait d'autant plus regrettable qu'aucune voie de recours n'existait contre les décisions prises à ce niveau, en dehors de l'appel au bureau municipal intéressé ou aux membres de l'assemblée locale, ou encore, dans quelques rares hypothèses, à une cour de justice. Or les requêtes dirigées contre les autorités locales sont plus nombreuses que celles dont les départements ministériels font l'objet. La question fut d'abord étudiée par Justice, section britannique de la Commission internationale des Juristes, qui lui consacra un important rapport, publié dès 1969. Puis deux projets de lois tendant à la création d'ombudsman locaux furent successivement élaborés, le premier par le gouvernement travailliste, en 1970, le second par le gouvernement conservateur en 1972. Le Local Government Act fut finalement adopté, au printemps 1974. Ce texte institue 10 Local Commissioners chargés d'enquêter sur les faits de maladministration allégués devant eux à l'encontre des autorités locales. Ces commissaires (il y en a neuf pour l'Angleterre et un pour le Pays de Galles) ont chacun leur ressort territorial, à l'intérieur duquel ils opèrent en toute indépendance. Normalement, ils sont saisis par l'intermédiaire des élus locaux. Exceptionnellement, ils peuvent aussi l'être directement par les administrés, en cas d'obstruction de la part des conseillers chargés de la transmission. Les trois premiers commissaires pour l'Administration locale ont été désignés en juin 1974.
Dans le domaine de la santé publique, le National Health Service Reorganisation Act du 5 juillet 1973 réalisa une unification de l'Administration de la santé publique, jusqu'alors divisée en trois branches : les hôpitaux, les services de médecine générale et les services de santé relevant des autorités locales. Désormais, ces services se trouvent regroupés au sein d'un Service de Santé national. Simultanément, étaient créés les postes de Commissaires pour les Services de Santé de l'Angleterre, de l'Ecosse et du Pays de Galles. Il s'agit, en principe, d'emplois distincts, mais ceux-ci ont été, en fait, confiés à un seul titulaire, le Commissaire du Parlement pour l'Administration, dont le statut est d'ailleurs voisin. Les réclamations des malades contre le fonctionnement défectueux des services de santé sont acheminées directement au commissaire : il n'y a pas dans ce cas obligation de passer par une personne interposée.
Le Parliamentary Commissioner proprement dit a été saisi par des membres de la Chambre des Communes, en 1973, de 571 requêtes, dont 239 ont donné lieu à enquête et 88 ont révélé des éléments de maladministration.
En Irlande du Nord, un seul titulaire assure les fonctions cumulées de Commissaire du Parlement et de Commissaire aux Réclamations. En 1973, au premier titre, il a été saisi par des parlementaires de 43 dossiers au second titre, des administrés lui en ont envoyé directement 659.
7. Mentionnons encore, pour être Complets, les développements récents enregistrés en Israël. Le contrôleur de l'Etat reçut, entre septembre 1972 et septembre 1973, en sa qualité de commissaire aux réclamations civiles, 6.762 requêtes individuelles. Le commissaire aux réclamations militaires, pour sa part, nommé en 1972, reçut, au cours de ses cinq premiers mois d'activité, 2.258 requêtes. Quant à l'ombudsman de la ville de Jérusalem, en poste depuis 1967, il fut, pendant l'année 1973, saisi 759 fois.
La constellation des ombudsman israéliens s'est récemment enrichie d'un officier spécialisé dans l'instruction des plaintes portées contre des brutalités policières et de deux ombudsmans urbains supplémentaires : l'un pour Tel-Aviv (8.368 réclamations enregistrées en 1973), l'autre pour Haïfa.
8. Parmi les Etats à structure unitaire, quelques-uns, sans être encore possesseurs d'un ombudsman ou d'un médiateur, n'en sont pas moins suffisamment engagés dans la voie d'une semblable création pour mériter d'être signalés ici. C'est le cas des Pays-Bas, de l'Islande et de l'Italie.
Aux Pays-Bas, le gouvernement consulta le Parlement, en 1971, sur un projet d'ombudsman. Mais il échoua, en raison des conditions restrictives prévues pour sa saisine, laquelle aurait été subordonnée à l'intervention des commissions des pétitions de l'une ou de l'autre chambre. La chambre basse vota simultanément une motion favorable à la mise en place d'un ombudsman indépendant auquel les requérants pourraient s'adresser directement. Suivant ce vœu, en 1974, le gouvernement chargea un comité de sages de la rédaction d'un projet articulé.
En Islande, un projet de loi a été déposé en 1973 devant l'Althing.
En Italie, on assiste à un début d'introduction du système dans le cadre des régions. Sur 20 régions deux ont adopté, la Toscane en janvier 1974 et la Ligurie en juin de la même année, des lois instituant la fonction de Défenseur civique régional. Dans quatre autres régions (I'Emilie, la Lombardie, le Trentin-Haut-Adige et l'Ombrie), la procédure législative est en cours.
En Italie, l'existence des régions permet de tenter des expériences initiales dans des cadres réduits. Il en va de même, à plus forte raison, dans les Etats dotés d'une structure fédérale.
L'organisation fédérale de l'Etat se prête particulièrement bien aux essais de transplantation de l'ombudsman. Les dimensions des Etats membres conviennent généralement au déploiement de l'activité investigatrice d'un seul homme. Aussi l'institution a-t-elle trouvé dans les grandes unions fédérales du monde occidental un terrain de choix pour sa propagation. Outre la création récente de plusieurs nouveaux ombudsman provinciaux, la formule a progressé dans deux directions principales : d'une part, l'extension du système à l'Administration locale, notamment par voie de multiplication des ombudsman urbains, dans les grandes villes ; d'autre part, le couronnement de ces édifices pyramidaux par l'établissement d'ombudsman au niveau du gouvernement fédéral. Enfin, on constate dans les Etats fédéraux, comme cela est aussi le cas dans les Etats unitaires, une tendance à la création d'ombudsman spécialisés, en particulier dans certains secteurs sensibles de nature à comporter un effet psychologique (hôpitaux, prisons, écoles, etc.), mais aussi en matière linguistique, économique, etc. Les exemples récents les plus frappants concernent l'Australie et l'Inde, ainsi que les Etats-Unis et, dans une moindre mesure, le Canada, la République fédérale d'Allemagne et la Confédération helvétique.
1. L'Australie, partie la dernière dans la course à l'adoption généralisée de l'institution, est en passe d'arriver la première à se doter d'un système complet d'ombudsman, non seulement dans le cadre des Etats, mais aussi pour l'ensemble de la Fédération.
A l'heure actuelle, les cinq principaux Etats du Commonwealth australien sont pourvus d'un commissaire parlementaire. L'Australie occidentale a ouvert la voie, avec l'adoption du Parliamentary Commissioner for Administrative Investigations Act du 22 décembre 1971. Entre le 1er juillet 1973 et le 30 juin 1974, ce dernier reçut 779 réclamations, dont 452 donnèrent lieu à enquête et 151 se révélèrent justifiées. L'Ombudsman Act de l'Australie méridionale entrait en vigueur le 23 novembre 1972. Du 30 juin 1973 au 30 avril 1974 (dix mois), 731 réclamations étaient enregistrées. L'Ombudsman Act du Victoria est daté du 17 avril 1973. Le premier rapport de cet ombudsman, du 30 juin 1974, montre qu'il reçut, au cours de ses huit premiers mois d'activité, 1.363 réclamations, dont 397 firent l'objet d'une enquête et 78 apparurent justifiées. Au Queensland, le Parliamentary Commissioner Act entrait en vigueur le 1er juillet 1974. Enfin, en Nouvelle Galles du Sud, l'Ombudsman Act était promulgué le 18 octobre 1974.
Les lois australiennes (à la différence des lois néo-zélandaises et britannique et de la plupart des lois canadiennes) n'ont pas soustrait l'administration locale au champ d'investigations de l'ombudsman. Dans quatre Etats l'ombudsman est compétent pour connaître des actes pris par les autorités municipales ou territoriales. En Australie occidentale et au Queensland, la loi mentionne expressément cette compétence. En Australie méridionale, un amendement, entré en vigueur le 1er avril 1974, a complété les statuts sur ce point. Au Victoria, l'ombudsman a interprété le silence des textes comme ne lui interdisant pas d'apprécier des délibérations de conseils municipaux suburbains prises en application du schéma directeur d'urbanisme de l'agglomération de Melbourne (premier rapport). Seul l'ombudsman de Nouvelle Galles du Sud se voit retirer l'appréciation des décisions prises dans le cadre du local government, y compris les délibérations du conseil municipal de Sydney.
Un seul Etat, désormais, n'a pas d'ombudsman : la Tasmanie. Un projet de loi de 1971 n'a pas eu de suite. D'ailleurs, la population de l'île, qui ne dépasse guère 350.000 âmes, n'adresse qu'une vingtaine de pétitions par an à la commission des pétitions de l'assemblée territoriale. En ce qui concerne le Territoire du Nord, un projet de loi voté à Darwin depuis deux ans n'est pas encore promulgué. En fait, le gouvernement fédéral souhaite attendre que la législation fédérale en gestation ait vu le jour. Le projet de loi sur l'ombudsman fédéral, en effet, prévoit la désignation, aux côtés de celui-ci, de deux adjoints ayant compétence, le premier pour le Territoire du Nord, le second pour le Territoire de la Capitale.
Aussi bien le gouvernement de Canberra en est-il à la phase terminale des travaux préparatoires d'un Federal Ombudsman Bill, dont la discussion parlementaire devrait intervenir rapidement. Le projet de loi institue un ombudsman compétent pour examiner les requêtes dont les départements et les boards relevant du gouvernement central font l'objet. Un second projet de loi est parallèlement en cours de préparation en vue de la création d'un ombudsman distinct pour les forces armées.
2. Au Canada, la mise en place des ombudsman provinciaux est nettement plus ancienne qu'en Australie. Rappelons, dans l'ordre, les dates de leur création : Alberta et Nouveau-Brunswick (1967), Québec (1968), Manitoba et Nouvelle-Ecosse (1970), Saskatchewan (1972). Si l'on néglige Terre-Neuve, l'Ile du Prince-Edouard et les Territoires du Yukon et du Nord-Ouest, deux provinces importantes ne sont point encore pourvues : la Colombie-Britannique et, surtout, la plus riche, l'Ontario.
Les derniers résultats connus, dans les provinces où l'institution fonctionne, sont les suivants. Alberta : 1er novembre 1972 au 31 octobre 1973, 776 réclamations, dont 255 ayant donné lieu à enquête et 56 justifiées Nouveau-Brunswick : en 1973, 192 réclamations, dont 14 justifiées, Québec d'après le cinquième rapport annuel, 5.320 réclamations auraient été reçues, dont 2.872 auraient donné lieu à enquête et 850 se seraient révélées justifiées ; Manitoba : en 1973, 441 réclamations, dont 64 justifiées ; Nouvelle-Ecosse : en 1973, 335 réclamations reçues ; Saskatchewan : pendant les sept premiers mois d'activité, 316 réclamations reçues, dont 112 ont donné lieu à enquête et 44 étaient justifiées.
Dans toutes les provinces canadiennes, à l'exception de la Nouvelle-Ecosse, l'ombudsman est incompétent en matière d'Administration locale. Toutefois, l'Assemblée législative de l'Alberta a été saisie, en 1973, d'une proposition de loi tendant à étendre la compétence de l'ombudsman aux affaires municipales.
A Terre-Neuve, la loi instituant un commissaire parlementaire, votée en 1970, attend toujours sa promulgation. En Colombie-Britannique, à la suite d'une refonte complète, le code du travail contient désormais un chapitre relatif à la désignation et aux pouvoirs d'un ombudsman chargé du règlement des conflits du travail. Cet arbitre peut être saisi de recours dirigés contre le ministère du Travail mais aussi contre les syndicats d'employeurs ou de salariés. En mai dernier, le nouveau code n'était pas encore entré en vigueur.
Au niveau de l'Administration fédérale, le Canada possède aujourd'hui deux ombudsman spécialisés : le Commissaire fédéral aux Langues officielles et le Commissaire enquêteur pour l'Administration pénitentiaire. Le commissaire aux langues officielles, institué par la loi du 9 juillet 1969 concernant le statut des langues officielles du Canada (anglais et français), est entré en fonctions le 1er avril 1970. Son troisième rapport annuel (1er avril 1972 - 31 mars 1973) fait état de 943 litiges linguistiques. Le commissaire pour l'Administration pénitentiaire a été nommé, le 1er juin 1973, par le Solicitor General, pour agir en cette qualité dans le cadre du code de procédure pénale. Le commissaire reçoit et instruit les plaintes des prisonniers et dispose d'un pouvoir d'action d'office pour entreprendre toutes recherches dans les limites de la compétence du Solicitor General. Sur une population de 9.000 détenus, le commissaire a étudié 676 cas litigieux en onze mois (juin 1973-mai 1974), parmi lesquels 10 % lui ont paru dignes d'intérêt.
Le gouvernement d'Ottawa n'a pas l'intention de se contenter de ces réalisations sectorielles. Le 12 mars 1974, deux projets de lois ont été transmis à la Chambre des communes, en vue de la création d'un ombudsman fédéral canadien dont la compétence serait de droit commun.
3. Trois Etats membres des Etats-Unis ont institué des ombudsmans statutairement rattachés à leur législature et fonctionnellement responsables devant celle-ci. Ces ombudsmans " législatifs ", les seuls répondant à une définition stricte, sont ceux des lies Hawaii (depuis 1967), du Nebraska (depuis 1969) et de l'Iowa (depuis 1972). Aux Hawaii, il reçut, en 1972-1973, 2.041 demandes d'enquêtes. Au Nebraska, l'avocat publie fut saisi, en 1973-1974, de 579 demandes. En Iowa, en 1973, l'Auxiliaire du Citoyen ouvrit 1.200 dossiers. Les trois ombudsman " législatifs " ont juridiction sur les collectivités locales.
Dans de nombreux Etats, des personnalités ou des organismes ayant pour tâche d'instruire les recours administratifs fonctionnent sous l'égide du gouvernement provincial avec, le plus souvent, le label d'ombudsman. Semblables ombudsman " exécutifs ", placés aux côtés du gouverneur (quand il ne s'agit pas du gouverneur lui-même), existent en Caroline du Nord, en Caroline du Sud, dans le District fédéral de Columbia (depuis 1964), au Connecticut, en Illinois, au Kentucky, au Missouri, au Montana, au New-Jersey, au Nouveau-Mexique, en Oregon, en Pennsylvanie et en Virginie. En Utah, il y a deux porte-parole des minorités ethniques : Noirs et Chicanos.
En 1973, des Ombudsman Bills ont été déposés dans 28 Etats et, en 1974, dans 21 Etats.
Les développements récents les plus remarquables concernent l'extension du concept au contrôle de l'Administration municipale ale des villes importantes. Une expérience universitaire effectuée sous l'égide de l'Ecole de Droit de l'Université de l'Etat de New York, à Buffalo, de 1967 à 1969, donna lieu à la publication d'un rapport très remarqué. Le succès de cette tentative officieuse incita municipalités et arrondissements à S'en inspirer pour des réalisations officielles. A l'heure actuelle, disposent d'ombudsman urbains ou locaux, rattachés aux conseils municipaux ou cantonaux : les villes d'Atlanta (Georgie), Charleston (Caroline du Sud), Dayton (Ohio), Detroit (Michigan), Jamestown (New York), Wichita (Kansas), Seattle-King County (Washington) ; ainsi que les comtés de Jackson (Missouri), Lexigton-Fayette (Kentucky) et Montgomery (Ohio). L'ombudsman commun à la ville de Seattle et au comté de King, par exemple, existe depuis 1971. Il est élu par un vote conjoint du conseil municipal et du conseil cantonal. Il choisit lui-même deux adjoints, l'un pour la ville, l'autre pour le comté. D'après son premier rapport annuel, pour l'année 1971-1972, il reçut 1.730 réclamations, dont 770 donnèrent lieu à enquête et 321 se révélèrent justifiées. L'adhésion au système de l'ombudsman, le 6 novembre 1973, de la ville de Detroit, cinquième ville des U.S.A., qui compte plus de 1.500.000 habitants, mérite d'être soulignée. D'autant plus que ce précédent a des chances d'être bientôt suivi par la ville de New York. Un bill, en effet, déposé le 26 février 1974, par le président du conseil municipal, tend à la mise en place d'un Redresseur de Torts, élu pour 6 ans par le conseil et habilité à recevoir les critiques adressées par les habitants de la cité aux services métropolitains.
Le système de l'ombudsman rencontre aux Etats-Unis une grande fortune dans les domaines scolaire, hospitalier, pénitentiaire, économique. Des ombudsman, ou délégués aux relations publiques, ont été mis à la disposition des étudiants, professeurs, parents d'élèves, usagers ou collaborateurs des établissements publics d'enseignement, par certaines municipalités urbaines : Ann Arbor (Michigan), Dallas (Texas), Dayton (Ohio), Montgomery County (Maryland), Niagara Folls (New York), Philadelphie (Pennsylvanie), Seattle (Washington), Wichita (Kansas). De même, les ombudsman pour les établissements hospitaliers ont été mis en place à l'essai, sous le patronage du Ministère fédéral de la Santé publique, dans les Etats suivants : Caroline du Sud, Idaho, Massachussetts, Michigan, Oregon, Pennsylvanie, Wisconsin. Quelques Etats (Caroline du Sud, Floride, Massachussetts, Pennsylvanie, Washington) ont également pris l'initiative de créations de même nature au profit des services de santé relevant de leur autorité, mais les textes ne sont pas encore entrés en vigueur. Des ombudsman pour les établissements pénitentiaires existent dans certains Etats : Caroline du Sud, Connecticut, Kansas, Michigan, Minnesota, Ohio, Oregon, Wisconsin et New York. Dans ce dernier Etat a été instituée une magistrature spécialisée dans les problèmes de l'enfance délinquante. La notion d'ombudsman fédéral pour l'Administration pénitentiaire a suscité, en 1973, trois propositions de lois, deux à la chambre des représentants, une au Sénat. Depuis le 26 mars 1971, fonctionne au sein du Département fédéral du Commerce un Ombudsman for Business. Le service a reçu en 1973 près de 9.600 demandes d'enquêtes. Le Maryland, le Michigan, l'Ohio, la Pennsylvanie, le Tennessee ont aussi institué des voies de recours pour les litiges économiques, plus ou moins abusivement baptisées " ombudsman ".
Enfin, l'ombudsman est également à l'ordre du jour au Capitole. Le 9 mai 1973, a été remise à la chambre des représentants une proposition de loi tendant à la création d'un Ombudsman du Congrès. Cet officier serait responsable devant le seul Congrès. Il ne pourrait être saisi que par le truchement des membres du Congrès et ne rendrait compte de ses constatations qu'au parlementaire ayant sollicité son intervention. L'ombudsman serait choisi par une commission paritaire comprenant six sénateurs et six députés. Il serait assisté de spécialistes des différentes branches du contentieux administratif. La proposition de loi dont il s'agit a été renvoyée pour étude et rapport à la Commission des Affaires administratives de la Chambre des représentants.
4. En Europe, la R.F.A. et la Suisse offrent des exemples d'adaptation de l'ombudsman à une constitution fédérale.
En République Fédérale d'Allemagne existe depuis 1957 un commissaire du Bundestag aux Armées. L'actuel commissaire, qui est le quatrième titulaire de la charge, exerce ses fonctions depuis 1970. Pendant l'année 1973, il reçut 6.673 réclamations d'appelés et de militaires de carrière. Il effectua 7.412 enquêtes. Il constata dans 2.624 cas que la demande était entièrement ou partiellement justifiée. Il n'existe pas d'ombudsman fédéral pour les affaires civiles, mais une réforme est en cours de discussion, dont l'objet serait d'étendre les pouvoirs de la Commission des Pétitions du Bundestag, afin de faciliter l'instruction des plaintes visant les services dont le gouvernement central répond.
S'il n'est donc pas question, pour l'instant, de créer à Bonn pour l'administration civile un pendant du commissaire aux armées, en revanche, au niveau des länder, l'ombudsman est en train de faire son apparition. Le land de Rhénanie-Palatinat, en effet, vient d'ouvrir la voie. L'assemblée du pays a voté, en mai 1974, une loi établissant la fonction de Représentant du Citoyen, qui a la qualité de délégué de la commission des pétitions de l'assemblée territoriale. D'autre part, des lois élargissant les pouvoirs des commissions des pétitions en matière administrative ont été adoptées, au cours de ces dernières années, dans les Etats suivants : Rhénanie-Palatinat, RhénanieWestphalie, Schleswig-Holstein, Berlin et Brême.
La Suisse n'a pas imité les autres Etats fédéraux quant à la méthode suivie pour assurer l'insertion progressive du système de l'ombudsman dans ses structures constitutionnelles et administratives. Au lieu de commencer les expériences au niveau des Etats membres, elle les a d'abord tentées à l'échelon municipal, avant d'en extrapoler les résultats sur le plan cantonal, puis fédéral. C'est ainsi que la ville de Zurich (la première de Suisse, avec ses 400.000 habitants) est pourvue depuis le 1er janvier 1971 d'un Mandataire municipal chargé des Recours, qui a reçu 344 plaintes pendant l'année 1973.
Ce premier pas franchi, plusieurs cantons se sont interrogés sur l'opportunité d'adopter à leur tour l'ombudsman : c'est le cas des cantons de Zurich, de Bâle et de Soleure. En ce qui concerne ce dernier, un rapport sur l'introduction de l'ombudsman dans le canton de Soleure, du 11 octobre 1972, a été présenté au Conseil d'Etat par la Commission chargée des travaux préparatoires d'une révision générale de la constitution cantonale.
A Berne, enfin, le Département fédéral de la Justice et de la Police élabore un rapport, que le Conseil fédéral soumettra à l'Assemblée fédérale, contenant un projet de création d'un ou de plusieurs Mandataires du Parlement. De même, le Département militaire fédéral étudie l'introduction d'un ombudsman militaire.
5. La République de l'Inde mérite une mention à part, dans cette revue des progrès récents de l'ombudsman dans le monde. On a déjà relevé, dans le rapport du Médiateur de 1973, le caractère particulièrement ambitieux de l'édifice en cours de construction dans ce pays, lequel repose sur un clivage établi au sein du pouvoir exécutif entre les organes politiques et les organes administratifs. Un Lokpal aurait compétence à l'égard des membres des gouvernements fédéral et étatiques ; des Lokayuktas auraient droit de regard sur les agents publics, tant fédéraux que provinciaux, situés à tous les niveaux de la hiérarchie subordonnés à celui de Secrétaire d'Etat.
En l'état actuel des choses, la mise en place du système s'est d'ores et déjà concrétisée dans trois Etats. Au Maharashtra (Bombay), le Lokayukta and Upa-Lokayuktas Act est entré en vigueur en 1971. Le premier lokayukta de l'Inde est entré en fonction le 25 octobre 1972. Pendant sa première année d'activité, il a reçu un millier de réclamations (notons que lok signifie " peuple ", ayukta " défenseur " et upa " adjoint "). Au Rajasthan (Jaïpur, au Bihar (Patna), la loi est entrée en vigueur en 1973. L'Etat d'Orissa a adopté la législation nécessaire : le Lokpal and Lokayukta Bill a été voté le 28 octobre 1970. Mais aucune nomination n'est encore, semble-t-il, intervenue à ce jour. Dans trois autres Etats (Goudjerate, Karnataka et MadhyaPradesh) des projets de lois sur le lokpal ou le lokayukta, adoptés en conseil des ministres, sont déposés devant les chambres ou à la veille de l'être.
En outre, des Commissions de Vigilance, ayant pour mission d'intervenir lorsqu'un agent public est prévenu de détournement de pouvoir, de prévarication ou de corruption, fonctionnent dans sept Etats : Andhra-Pradesh, Assam, Bengale occidental, Goudjerate, Karnataka, Madhya-Pradesh et TamilNadu. Toutefois, ces commissions sont désignées par l'exécutif et sont responsables devant celui-ci. Il ne s'agit donc pas d'ombudsmans collégiaux. A NewDelhi existe une Commission centrale de Vigilance, dont le président jouit d'une autorité et d'une indépendance comparables à celles de l'Auditor General. En 1972-1973, la commission eut à se pencher sur 1.059 réclamations.
Il n'y a pas encore d'ombudsman fédéral. Mais, en octobre 1966, une Commission pour la Réforme administrative produisit un rapport dans lequel était décrit le système des lokpals et des lokayuktas, version indienne de l'ombudsman scandinave. Un premier projet de loi sur le Lokpal et les Lokayuktas fédéraux fut discuté en 1969 par le Lok Sabha (Chambre des députés). Il n'eut pas le temps d'être adopté par le Rajya Sablia (Sénat) avant la dissolution du Parlement. Aussi un deuxième projet de loi, dont l'économie est voisine de celle du précédent, dut-il être à nouveau déposé, en août 1971. Ce dernier projet n'a pas encore été discuté par les chambres. Notons que la commission des pétitions du Lok Sabha reçoit les pétitions-plaintes des individus et celle du Rajya Sabha les doléances formulées par les groupements.
Dans bon nombre de pays en voie de développement, divers types d'ombudsmans ont vu le jour, dont les caractères originaux mériteraient des développements sur lesquels il ne nous est Pas loisible de nous attarder ici. Rappelons simplement que la Guyane, depuis 1966, l'Ile Maurice, depuis 1968, les Iles Fidji, depuis 1970, sont pourvues d'un ombudsman. Trois pays africains ont mis sur pied des organes collégiaux dont les fonctions sont approchantes. La Tanzanie institua, en 1966, une Commission permanente d'enquête, composée de trois membres, conçue, dans un régime de parti unique, comme une soupape de sécurité destinée à procurer l'apaisement des menus mécontentements que provoque inéluctablement le fonctionnement de la machine étatique. Dans le même esprit, le Ghana créa, en 1972, une Unité d'Action spéciale, au sein de laquelle une Division d'enquête et de réclamations reçut des attributions de caractère ombudsmanien. Plus récemment, la Zambie suivit l'exemple de la Tanzanie et du Ghana. La nouvelle Constitution de ce pays, entrée en vigueur le 25 août 1973, institue (art. 117 à 119) une Commission d'investigations, composée d'un Investigateur général, président, et de trois membres. L'Investigateur général est nommé par le Chef de l'Etat, mais il ne peut être destitué qu'à la suite d'un vote à la majorité qualifiée de l'Assemblée nationale et d'un arrêt conforme rendu par une juridiction spéciale. La commission a droit de regard sur tous les agents de l'Etat, du parti, des collectivités locales et des organismes semi-publics.
A Chypre, une loi de 1972 a établi la fonction de Commissaire pour l'Administration. Le commissaire a pour mission d'enquêter dans les services publics, notamment à la suite de plaintes, et de faire rapport de ses observations au Président de la République, qui le nomme. Jusqu'à présent aucune nomination n'a eu lieu.
Au Bangladesh, l'article 77 de la Constitution de 1972 autorise le Parlement à instituer un office d'ombudsman. Aucune loi d'application n'a été votée. An Pakistan, la Constitution de 1973 (annexe 4) traite de l'ombudsman en laissant an Parlement fédéral le soin de le créer. Un projet de loi est en préparation. Aux Philippines, la Constitution, entrée en vigueur en 1973, prévoit en son article 13, paragraphe 6, l'établissement par l'Assemblée Nationale d'un ombudsman, nommé Tanodbayan. Les ordonnances d'application sont en préparation. Des projets font l'objet de discussions dans d'autres pays encore : l'Autriche, la Belgique, l'Ethiopie, l'Irlande, la Jamaïque, la Malaisie (Etat de Perak), Malte, la Papouasie-Nouvelle-Guinée, Trinidad et Tobago...
Devant cet engouement mondial, on ne saurait s'étonner de constater que l'ère des conférences internationales d'ombudsman est désormais ouverte. Les ombudsman des pays membres du Conseil Nordique se réunirent pour la première fois en novembre 1972 à Reykjavik (Islande). Une première conférence rassemblant les ombudsman du Canada eut lieu en juillet 1972 à Ottawa. Cette conférence, devenue périodique, mit à nouveau en présence, du 2 au 4 mai 1974, également à Ottawa, les six ombudsman provinciaux, le commissaire aux langues officielles, le commissaire pour l'Administration pénitentiaire et le professeur D.-C. Rowat. Le prochain colloque est prévu pour septembre prochain, à Halifax (Nouvelle-Ecosse).La première conférence réunissant les ombudsman d'Australasie et du Pacifique s'est tenue du 18 au 22 novembre 1974, à Wellington (Nouvelle-Zélande), sous la présidence de Sir Guy Powles, Ombudsman de Nouvelle-Zélande, avec la participation des ombudsman d'Australie occidentale et méridionale, du Victoria, du Queensland, des Iles Fidji et des Iles Hawaii, ainsi que d'observateurs délégués par la Nouvelle Galles du Sud, la Tasmanie, le Territoire de l'Australie du Nord, le gouvernement fédéral d'Australie et la Papouasie-Nouvelle-Guinée. Il semble que l'idée de réunir une conférence internationale générale d'ombudsman de l'hémisphère occidental ait été lancée et que celle-ci puisse avoir lieu au printemps ou à l'automne 1976 sur l'invitation de l'ombudsman de l'Alberta. Plus près de nous, la Commission des Questions juridiques de l'Assemblée consultative du Conseil de l'Europe organisa une réunion avec les ombudsman et commissaires parlementaires des Etats membres du conseil qui se tint à Paris, les 18 et 19 avril 1974 (cf. chap. III).
