En sus des problèmes propres à tel service ou telle administration déterminée, les réclamations reçues par le Médiateur ont également laissé apparaître l'existence d'un certain nombre de défauts qui semblent affecter l'exécution du service public dans son ensemble.
Les problèmes généraux - ou, pour parler plus précisément, " génériques " - ainsi soulevés, peuvent se grouper sous deux rubriques : l'information des administrés ; le comportement de l'administration.
Après les deux chapitres correspondants, la présente partie du rapport se conclura par une récapitulation des questions de réglementation et de législation rencontrées au cours de l'examen des affaires.
1. L'INFORMATION DES ADMINISTRES
Le plus évident, le plus fréquent, sinon le plus important des problèmes généraux, est celui que pose le défaut d'information des administrés.
Ce défaut est présent dans un très grand nombre d'affaires soumises au Médiateur, puisque, sans parler des réclamations jugées irrecevables, la grande généralité des affaires réglées dans un sens défavorable au réclamant impliquait une application correcte, par l'administration, de règles que ce réclamant ignorait : c'est donc sur une base très large que devrait être entrepris, ou poursuivi, l'effort nécessaire d'information du public.
Mais, naturellement, les situations les plus notables sont celles où la responsabilité d'une administration a paru suffisamment engagée, et de façon suffisamment précise, pour que le Médiateur s'inquiète du défaut d'information constaté ; et c'est à la lumière de ces situations concrètes qu'on parcourra maintenant les principales rubriques du problème de l'information.
La plupart des exemples qui suivent ont déjà été signalés dans la première partie du présent titre, et seront donc ici simplement regroupés ; certains sont cependant donnés pour la première fois.
L'ignorance de la règle.
La règle est ce qui est appliqué, - souvent d'ailleurs après avoir été fabriqué, par l'administration. On s'explique assez que l'administré soit rebuté par la complexité, sans cesse grandissante, de ce produit ; on s'expliquerait peut-être plus difficilement qu'il manifeste si peu de curiosité pour les principes de la législation dont il est le sujet.
C'est la raison pour laquelle tout effort en faveur d'une meilleure information du public serait, semble-t-il, tout aussi fructueux s'il portait sur les principes que sur les détails.
Quoi qu'il en soit, c'est en général la complexité, pour ne pas dire les raffinements de la règle, qui, avant tout, apparaît à la source des difficultés rencontrées par les bénéficiaires ou les tributaires des grands services publics.
Sécurité sociale.
La méconnaissance, par les assurés sociaux ou les prestataires divers, des règles souvent très complexes qui président à la constitution ou à la liquidation de leurs droits, est, comme on l'a vu, à la base de bon nombre de réclamations, à propos desquelles l'attention du ministère compétent a été attirée sur les défauts d'information constatés. Mais si, à la suite de ses interventions, un certain nombre de mesures ont été prises, le Médiateur n'a pas eu l'impression que ces mesures s'intégraient dans un projet d'ensemble, animé de la volonté résolue de traquer le défaut d'information partout où il peut menacer.
Ainsi, répétons que la réforme de l'assurance-vieillesse posée par la loi du 31 décembre 1971 et le décret du 18 janvier 1972 se présentait comme une construction suffisamment compliquée pour autoriser toutes les perplexités ; et que, sur ce point particulier, un effort d'information, qui demeure nécessaire, aurait peut-être permis d'éviter un certain nombre d'appels au Médiateur.
- Les mêmes considérations s'imposent en ce qui concerne le " mystère " né de la dualité de réglementation en matière de majoration des salaires-plafonds et des éléments de calcul des pensions. Il est vrai que des études sont menées pour atténuer cette dualité, mais, en attendant, on peut craindre de nouvelles manifestations d'incompréhension.
Les deux exemples ainsi rappelés, parmi d'autres, suffisent à démontrer la nécessité, particulièrement pressante en matière sociale, d'expliquer, par tous les moyens, et de la façon la mieux adaptée à l'entendement du public, les réglementations applicables et leurs modifications.
Fiscalité.
Tout comme le bénéficiaire de l'action sociale, le tributaire du service fiscal apparaît souvent dérouté par les complexités de la réglementation. Mais en ce domaine se marque une méconnaissance encore plus significative des principes, due à la nature très particulière de ce " service ".
C'est ainsi, on l'a vu, que l'application du principe de l'annualité en matière d'établissement de l'impôt ne semble nullement aller de soi pour nombre de contribuables : la personne qui en cours d'année change de résidence, cède un immeuble, ou se défait d'un fonds de commerce, trouverait au contraire tout naturel de n'être considérée comme redevable que d'une fraction de l'imposition annuelle.
Il n'est d'ailleurs pas certain que de telles prétentions doivent être rejetées sans examen : la mobilité croissante des contribuables inciterait, au contraire, à tenter de leur donner satisfaction. Mais il reste que le principe contre l'application duquel ils s'élèvent demeure ignoré d'eux.
De même, et on l'a également signalé, le Ministère de l'Economie et des Finances a été appelé plusieurs fois à préciser que les indemnités de retard réclamées en cas de non-paiement des impositions n'avaient nullement le caractère de pénalités, mais représentaient simplement la compensation légitime de la perte subie par le Trésor. On peut douter que cette " légitimité " soit évidente pour tous les contribuables.
C'est cependant la complexité des règles présidant à la détermination du régime fiscal applicable, de la base de l'imposition, du montant de celle-ci, des conditions de son règlement, etc..., qui est encore le plus souvent à la source des appels reçus par le Médiateur en matière de fiscalité : on en a vu ci-avant maints exemples, trop nombreux pour être rappelés.
Construction, logement, équipement.
En ce domaine, on a pu constater que l'une des principales difficultés signalées au Médiateur résultait de la méconnaissance par les administrés, tant de la lettre que de l'esprit des règles relatives à l'octroi des primes à la construction - et en particulier de celles posées par le décret n° 72-66 du 24 janvier 1972.
On a vu aussi que l'insuffisante publicité des enquêtes expliquait pour une bonne part l'attitude des administrés devant les mesures d'utilité publique, et en particulier l'expropriation.
Autres services.
Le défaut d'information, ou tout au moins la méconnaissance de la règle, est également présent derrière un bon nombre de réclamations concernant d'autres administrations ou services : on se reportera aux exemples donnés précédemment.
Un moyen de l'information : l'imprimé.
L'imprimé administratif est le moyen le plus usuel d'explication de la règle ou de la procédure.
Il ne sert évidemment pas qu'à cela, puisque dans bien des cas, l'imprimé constitue le document de base permettant l'établissement ou la liquidation d'un droit : raison de plus, semble-t-il, pour qu'il soit conçu de la façon la plus claire possible.
- Une affaire concernant la Sécurité sociale (n° 430, déjà citée) est à cet égard significative : l'imprécision des imprimés utilisés par les organismes en cause a conduit à retenir une date fausse pour le point de départ d'une fraction de la pension " coordonnée ". Il est vrai que cette date résultait d'une mention portée par le bénéficiaire lui-même, mais un imprimé mieux conçu aurait peut-être permis de prévenir cette erreur de sa part.
On rappellera que l'examen de cette réclamation a conduit le ministère compétent à mettre à l'étude une amélioration des imprimés à remplir par les futurs bénéficiaires de pensions, notamment en cas d'application des règles relatives à la coordination de régimes.
- L'affaire n° 112 fournit un autre exemple notable : sur trois des documents mis en la possession d'un assuré volontaire, deux (la demande d'assurance et la carte d'immatriculation) étaient composés de façon telle qu'il pouvait légitimement se tromper sur l'étendue de la couverture qui lui était consentie.
- De même, dans le cas n° 40, on a pu constater que sur une notification de pension de vieillesse, figuraient des éléments de calcul conduisant nécessairement à un résultat erroné, du fait de l'entrée en vigueur de nouvelles dispositions.
A partir, notamment, de ces situations particulières, le Médiateur suivra avec intérêt les mesures annoncées par le ministère chargé de la Sécurité sociale ; mais, comme il a été dit précédemment en ce qui concernait l'information sur la règle, il serait souhaitable que ces mesures s'intègrent dans un effort suffisamment ample et délibéré.
Il est vrai que le problème des imprimés de la Sécurité sociale est à l'ordre du jour. Mais il serait vain, semble-t-il, d'espérer le résoudre en diminuant simplement la fréquence du " papier " exigé, sans augmenter la clarté du papier communiqué.
L'importance du rôle de l'imprimé en matière de Sécurité sociale explique suffisamment que les exemples précédents ressortissent tous à cette matière. Mais il n'est pas douteux que des difficultés analogues pourraient être soumises au Médiateur dans d'autres secteurs du service public, et le problème de l'imprimé administratif mérite donc d'être appréhendé dans toute sa généralité.
Une conséquence du défaut d'information : la forclusion.
L'ignorance de la règle par les administrés, et le défaut d'information dont ils souffrent de la part de l'administration, n'ont pas seulement pour conséquences d'alimenter le Médiateur en réclamations ; ils ont naturellement bien d'autres effets, dont ceux d'ordre psychologique ne sont pas les moins importants : il est clair que les sentiments de défiance que l'administration inspire au public, proviennent pour une grande part du mystère qui enveloppe les lois de son comportement, et où elle semble parfois se complaire.
Mais la plus frappante de ces conséquences est évidemment la forclusion, qui vient trop souvent sanctionner la simple ignorance, qui serait pourtant la négligence consciente, et non pas son seul fondement légitime. A cet égard, on peut estimer que c'est, pour l'administration, un devoir élémentaire (et l'on reviendra sur cette idée de " devoir ") de faire en sorte que nul ne puisse perdre son droit que de son fait exclusif ce qui revient à dire qu'aucune forclusion ne devrait pouvoir être prononcée sans que la preuve ait été préalablement faite que l'intéressé a été pleinement, et par des moyens efficaces, renseigné sur son droit (Devant la fréquence des situations de forclusion, le ministre des Armées s'interroge sur le point de savoir s'il ne conviendrait pas de créer dans nos institutions administratives un " organisme d'appel ", qui pourrait être appelé, dans certains cas exceptionnels, à relever de la forclusion ceux qui en ont été les victimes, non par négligence de leur part, mais par défaut d'une information que l'administration dont ils relevaient ne leur a pas fournie, ou leur a mal fournie).
Cet idéal semble encore lointain, si l'on en juge par les constatations que l'on peut faire à l'examen de certains dossiers. Ainsi apparaît-il que les délais de recours contre une décision sont encore parfois mentionnés en caractères discrets sur la notification de cette décision - alors qu'à tout le moins la typographie devrait en ressortir de façon particulièrement frappante.
On peut même penser qu'il ne serait pas au-delà des possibilités, ni des obligations de l'administration, d'inscrire dans chaque cas, sur de tels documents, la date de forclusion propre à l'espèce.
Les moyens d'améliorer l'information des administrés.
Un effort général en vue d'une meilleure information des administrés devrait, en bonne logique, débuter par une action sur " l'objet " de l'information (le texte de loi ou de règlement, la procédure, la marche à suivre, bref, la règle en général), tendant à en améliorer la " communicabilité ".
A ce sujet, on aurait tort de se borner à sourire du voeu suivant, présenté par l'une des associations de " défense du citoyen " qui se sont adressées au Médiateur : " Faites des textes de deux lignes accessibles à tous. " - Derrière la naïveté de l'expression se cache le souhait, très légitime, et qui commence à être répandu, de voir la puissance publique s'adresser aux citoyens dans une langue plus simple et plus claire.
L'action sur les moyens de l'information est cependant celle qui vient la première à l'esprit : on a vu ci-avant l'intérêt qui s'attachait à une amélioration de l'imprimé administratif, et la nécessité d'aborder le problème dans sa généralité ; mais il est évident que le développement des autres moyens, plus modernes, de communication, ne peut qu'inciter l'administration à user de ceux-ci - et notamment des moyens audiovisuels pour expliquer son action, éclaircir une réglementation, préciser une procédure, etc... Là encore, et en dépit de réalisations notables, il apparaît qu'une action d'ensemble reste à mener.
A l'usage des moyens modernes, s'ajoute la création d'institutions spécialisées dans l'information administrative - moyen nouveau, ou tout au moins récent. Les réalisations en ce domaine sont déjà substantielles ; elles ont tendance à gagner de nouveaux secteurs de l'administration, mais, encore une fois, on ne peut s'empêcher de regretter qu'elles ne paraissent pas s'intégrer dans un projet d'ensemble : c'est le lieu de rappeler les pages du " rapport sur l'information du public par l'administration ", présenté en juillet 1973 au Premier Ministre par une mission d'étude du Conseil d'Etat, consacrées au recensement de ces organes d'information, et aux voies de leur développement éventuel.
Il ne saurait naturellement être question - tout au contraire - de négliger l'exploitation des moyens précédemment énumérés. Mais on petit se demander si la solution radicale du problème de l'information administrative - qui n'est au fond qu'un aspect du problème général des rapports de l'administration et du public ne devrait pas être cherchée dans une autre voie.
Trop souvent en effet, jusqu'ici, les obligations de l'administration en la matière semblent s'être restreintes pour elle à l'organisation d'une information du type " quérable ", où l'on se borne à mettre à la disposition du public, à tel endroit, tels imprimés ou tels renseignements.
Il est aisé de se rendre compte des limitations inhérentes à une telle attitude, et de l'avantage qu'il y aurait à développer l'information sous sa forme " portable ". Mais ce dont on prendra peut-être plus difficilement conscience, c'est du fait que l'émission de l'information sous cette dernière forme fait partie naturelle des impératifs de la bonne administration, et même de l'administration tout court ; que trop souvent le fonctionnaire estime avoir fait tout son devoir lorsqu'il a appliqué correctement et complètement la règle, sans se préoccuper, notamment, de l'explication de celle-ci - alors qu'un règlement mal compris est en quelque mesure un mauvais règlement ; que même, il lui arrive d'exercer ses fonctions - et l'on songera ici aux fonctions contentieuses - l'esprit plein d'une hostilité de principe envers l'administré qui se trouve être la " partie adverse " - alors que si l'administration est au service de tous, aucun citoyen ne devrait représenter pour elle, en aucune circonstance, l'adversaire.
Bref, il existerait un " devoir d'information " ; il serait de l'essence de la fonction administrative, non pas seulement d'agir conformément aux impératifs de la légalité, ou même du rendement, mais encore de s'assurer que cette action sera correctement reçue par tous les sujets qui peuvent en être affectés : c'est le fond des conclusions du rapport précité.
Intégrer ce devoir d'information dans la " conscience administrative " apparaît donc comme une tâche importante et urgente ; et les succès que l'action du Médiateur pourrait remporter dans ce seul domaine, suffiraient à lui donner le sentiment d'avoir accompli l'essentiel de sa mission.
Mais, pour réaliser cette intégration, il semble bien que tous les moyens jusqu'ici utilisés ou envisagés, et notamment la création d'institutions consacrées à l'information du public, ne peuvent que révéler leur insuffisance, car ils ne touchent pas au fond de la question, qui est la mentalité même du fonctionnaire : si l'on entend l'information dans le sens - très large - que l'on vient de suggérer, il va de soi en effet que le devoir d'informer est l'affaire de chaque agent public - et pas seulement lorsqu'il officie à un " guichet ", et que c'est dans chaque conscience de fonctionnaire que l'administré doit être constamment présent.
Admettre le primat de l'information " portable ", et faire de chaque fonctionnaire un " informant ", supposent en définitive un changement notable dans les mentalités, et, par conséquent, une action de formation, sur le contenu et les modalités de laquelle les autorités compétentes devraient dès maintenant se pencher.
Tel est le cadre de pensée qui a sous-tendu les interventions du Médiateur auprès des différents ministères en matière d'information.
Il a eu, dans certains cas, l'impression réconfortante d'être suivi. Ainsi, un litige intéressant le Ministère des Armées reposait sur :'absence de notification individuelle, au bénéficiaire d'une assurance de groupe, des dispositions légales relatives à la prescription biennale du droit aux prestations : cette absence était parfaitement régulière, mais le Département a convenu qu'il y avait là la marque d'habitudes administratives anciennes et regrettables, en vertu desquelles l'information des administrés paraît secondaire aux administrateurs (n° 80).
Il faut donc espérer que le jour n'est pas trop éloigné où l'administration française admettra dans son ensemble de faire, envers des administrés devenus comme des " clients ", un peu plus que ce qu'elle estime être de son devoir.
L'examen de l'ensemble des réclamations reçues par le Médiateur n'a pas permis de relever de défaillances graves dans le fonctionnement de l'administration ; cependant, celle-ci apparaît continuer à mériter la plupart des reproches qu'on lui adresse traditionnellement.
Il est curieux de constater (et l'on reviendra plus loin sur les causes possibles de cet état de fait) que les plus courants de ces reproches - ceux par exemple qui font état de la lenteur dans le règlement des affaires ou du mauvais accueil du public, c'est-à-dire des aspects les plus concrets du comportement administratif n'inspirent en fin de compte que relativement peu de réclamations.
La lenteur administrative.
Relativement peu nombreuses, comme on l'a indiqué, sont les manifestations, connues du Médiateur, de la lenteur à répondre à l'administré ou à régler les affaires, qui est pourtant l'un des défauts les plus visibles et les plus souvent dénoncés de la machine administrative
Sécurité sociale.
Des reproches ont été adressés à ce point de vue à la Caisse nationale d'assurance-vieillesse des travailleurs salariés (n° 276 : divers retards, et notamment dans l'examen d'un dossier soumis à la commission de recours gracieux de l'organisme) ; à une direction départementale de l'Aide sanitaire et sociale (n° 628 : retards dans l'instruction d'une demande d'admission à l'aide sociale) ; à l'organisme de Sécurité sociale chargé, dans l'affaire n° 483, de procurer une pièce nécessaire à l'obtention de l'allocation d'éducation spécialisée des enfants infirmes.
A ces rares exemples, il faudrait joindre le retard administratif signalé dans la réclamation n° 32 ; mais l'organisme mis en cause est la Caisse centrale d'allocations familiales de la région de Paris, dont on connaît l'étendue des problèmes que sa situation a posés.
Services fiscaux.
Le même retard administratif fait le fond d'une réclamation où ont été mis en cause les services fiscaux d'un département : une demande de dégrèvement de la patente en raison de la cessation, par un contribuable, de son activité, n'avait été satisfaite qu'à la suite d'une réclamation et de deux lettres de rappel, et après l'expiration du délai de six mois fixé à l'administration par l'article 1487 du Code des impôts.
Ces services disposaient d'un délai complémentaire de trois mois pour statuer sur la demande, mais à condition d'en aviser le contribuable - ce qu'ils ont omis de faire, en raison, selon leur directeur, d'un accroissement important du nombre des réclamations auxquelles ils devaient répondre (n° 778).
On peut rapprocher de la précédente l'affaire n° 621 retard - d'ailleurs expliqué par le changement d'adresse du contribuable dans l'instruction d'une réclamation relative au calcul d'une imposition sur le revenu.
Divers services ou organismes.
- Le Fonds de garantie automobile a procédé avec tant de retard à l'indemnisation des suites d'un accident d'automobile, que le réclamant s'était vu contraint de poursuivre directement son adversaire par ministère d'huissier (n° 45) ;
- Une inspection académique est responsable du retard apporté à la liquidation d'une pension de vieillesse (n° 123) ;
- L'agence foncière et technique de la région parisienne a traité avec une lenteur injustifiable un dossier de vente de terrain à l'Etat, retardant ainsi dans des conditions anormales la mainlevée des hypothèques qui grevaient ce terrain (n° 382) ;
- La S.N.C.F. a mis un temps excessif à régulariser l'acquisition du logement d'un passage à niveau désaffecté (n° 42, déjà citée) ;
- Les services du Ministère des Anciens combattants, de l'Economie et des Finances, et ceux de la Sécurité sociale sont en cause dans une affaire où le réclamant a vu tout paiement à son profit suspendu pendant quinze mois, durant lesquels on s'efforçait de déterminer si ses deux pensions d'invalidité réparaient ou non le même dommage (n° 576, déjà citée) ;
- D'une manière générale, la multiplicité des services concernés par une même affaire peut entraîner des retards dans le règlement de celle-ci, sans qu'aucun de ces services ait fait preuve d'une négligence particulière (n° 781 : liquidation d'une pension de réversion mettant en cause une caisse régionale d'assurance maladie, le secrétariat d'Etat à l'aviation civile, et la Caisse des dépôts).
Silence, passivité.
Autre manifestation, mais extrême, de l'inertie administrative, le défaut de toute réponse aux interventions de l'administré, n'a été relevé jusqu'ici que dans une seule espèce. Il s'agissait d'une rapatriée du Maroc, qui, bien que de toute façon forclose dans ses droits, avait adressé à l'Agence nationale pour l'indemnisation des Français d'outre-mer quatre lettres laissées sans réponse. Même si l'attitude de l'agence s'explique par la priorité donnée au traitement des dossiers sur la correspondance (plus de 13.000 interventions ou demandes de renseignements entre le 1er janvier et le 15 octobre 1973), et même en tenant compte du fait que les rapatriés du Maroc ont disposé d'un délai de quatorze mois pour déposer leur demande d'indemnisation, la démarche de cette administrée peut se comprendre (n° 669).
Le manque d'initiative, pour ne pas dire la passivité, dont l'administration semble quelquefois coupable, apparaît dans des exemples plus caractérisés :
Ainsi, dans une affaire de pension de vieillesse " coordonnée ", la Caisse régionale d'assurance vieillesse compétente avait attendu de recevoir de l'employeur la dernière déclaration trimestrielle de salaires précédant l'entrée en jouissance de la pension, alors qu'un peu plus d'initiative l'aurait conduite à réclamer directement à la pensionnée ses bulletins de salaires.
Des instructions générales ont d'ailleurs été données par le Ministère chargé de la Sécurité sociale pour que les assurés ne souffrent plus à l'avenir des lenteurs consécutives à de tels errements (n° 245).
Plus significative encore, est l'attitude d'une URSSAF, à laquelle une propriétaire avait demandé l'adresse d'un de ses locataires défaillants, et qui lui avait opposé une fin de non-recevoir, alors qu'il y avait lieu en l'espèce de faire exception aux règles du secret professionnel, conformément à un avis du Conseil d'Etat que l'organisme aurait dû connaître. Ici, comme on le voit, la " passivité " du service confine à la faute caractérisée, car il semble bien que l'organisme mis en cause ait délibérément ignoré les instructions ministérielles qui lui rappelaient cet avis (n° 132).
L'erreur, la faute caractérisée.
Premier degré de la faute caractérisée, l'erreur de l'administration n'a pas été non plus très fréquemment relevée au cours de l'instruction des affaires soumises au Médiateur. Seules méritent d'être citées à ce sujet :
- l'erreur de compte commise par une URSSAF dans l'affaire n° 18, et qui a nécessité une enquête pour faire redresser la situation de la réclamante ;
- la mention d'un taux de T.V.A. erroné, par les services du génie rural d'un département, sur la soumission d'un entrepreneur, ce qui l'a mis en litige avec les services fiscaux (n° 614) ;
- à quoi il faudrait peut-être ajouter les redressements d'erreurs auxquels il a pu être procédé dans certaines affaires de fiscalité, à l'occasion de l'intervention du Médiateur (nos 577, 649, notamment).
- Plus caractérisé et plus grave apparaît le " laxisme " manifesté par une direction départementale de l'équipement, et qui avait permis l'édification de constructions sur un site protégé (n° 755, déjà citée ; cf. ci-avant " Ministère des Affaires culturelles ").
- L'Office national des forêts, les services fiscaux et les services locaux de l'équipement d'un département, ainsi que le maire d'une commune, ont concouru à compliquer une affaire dans laquelle l'autorisation d'occuper un emplacement sur un terrain domanial pour y installer un commerce saisonnier avait été accordée, puis révoquée dans des conditions douteuses (n° 294).
- A ces exemples peut être joint le comportement de l'administration des finances dans l'affaire déjà signalée (n° 102) où le service des coupons attachés à plusieurs titres d'emprunt a été poursuivi par le comptable au-delà de la date de remboursement de ces titres,
- ainsi que les errements critiquables suivis par certains services d'E.D.F. dans une procédure de relèvement de compteurs (n° 533, déjà rappelée ; cf. " Ministère du Développement industriel et scientifique ").
Le formalisme administratif.
Autre sujet de reproches traditionnels, le formalisme administratif - qu'il y a lieu de distinguer du " légalisme ", sur lequel on reviendra plus loin, ne fait pas davantage le fond de nombreuses réclamations.
L'espèce la plus caractéristique à cet égard concerne la Caisse d'allocations familiales de Paris : le réclamant se plaignait d'être obligé d'adresser à cette caisse un imprimé " en tous points semblable à une deuxième déclaration de revenus ". Après enquête du ministère compétent, il a été reconnu que cette manifestation de formalisme pouvait se justifier " dans un premier temps ", mais n'avait plus de raison d'être à la suite de la réorganisation de l'organisme en cause (n° 245).
Le mauvais accueil du public.
Avec la lenteur et le formalisme administratif, le mauvais accueil fait au public complète la série des accusations les plus couramment lancées contre le fonctionnement de nos services publics. Mais, là encore, on peut trouver surprenant que le Médiateur n'ait pratiquement reçu aucune réclamation sur ce thème.
Tout au plus peut-on citer de nouveau, à ce titre, l'affaire n° 295, où la réclamante, victime semble-t-il d'assez nombreuses irrégularités, s'est plainte en outre d'avoir été très mal accueillie dans les services d'une Caisse régionale d'assurance maladie.
Le légalisme administratif.
On peut ranger sous cette appellation tout ce qui, dans le comportement des services publics, dénote une certaine étroitesse, un certain manque de générosité : l'application aveuglément poursuivie de la règle, sans préoccupation des situations concrètes qu'elle affecte ; le fait, souvent,
d'ajouter à cette règle, mais toujours dans un sens défavorable à l'administré ; somme toute un parti pris constant pour ce que l'on croit être l'intérêt, et d'abord l'intérêt pécuniaire, de la collectivité que l'on sert.
A la lecture d'un certain nombre de réclamations, le Médiateur avait cru pouvoir discerner des signes de cette attitude dans le comportement de certains services mis en cause. Mais un examen plus approfondi des affaires lui a permis de conclure que si " légalisme " il y avait, il était déjà présent dans la réglementation, que ces services s'étaient bornés à appliquer.
- Ainsi une société avait versé le montant de la taxe d'apprentissage à des organismes agréés pour la recevoir, et dans les délais. Toutefois, son comptable n'ayant pas fait à temps la demande d'exonération, les services fiscaux avaient notifié un redressement, et maintenu leur position malgré les explications données : l'intervenant s'étonnait d'une telle attitude.
Mais il résulte de l'information ouverte à ce propos qu'en agissant ainsi, les services mis en cause n'avaient fait qu'appliquer une disposition de l'annexe 1 du Code général des impôts, en vigueur sous le régime antérieur à la loi n° 71-576 du 16 juillet 1971, et selon laquelle l'exonération
correspondant aux versements effectués par une entreprise au profit d'organismes agréés n'est accordée en totalité que lorsque la demande est présentée avant le 1er avril de l'année suivant celle au titre de laquelle l'imposition doit être établie ; d'après le même texte, l'exonération est partielle lorsque la demande est déposée du 1er avril au 31 mai, et elle est refusée en cas de dépôt de la demande postérieurement à cette dernière date.
On voit avec quel soin le règlement lui-même avait prévu tous les cas, instituant même une " exonération partielle " pendant une période de transition.
La rigidité de ce règlement s'est d'ailleurs finalement retournée contre l'administration, car la demande d'exonération ayant été une première fois admise par le comité de la formation professionnelle compétent, le directeur des services fiscaux s'est trouvé forclos pour faire appel de cette décision devant la Commission spéciale de la taxe d'apprentissage (n° 154).
- On peut voir une manifestation, pour ainsi dire plus autonome, de légalisme, dans l'attitude, déjà signalée, de certaines directions départementales de l'équipement à propos de l'interprétation de l'article 22 du décret n° 72-66 du 24 janvier 1972 (octroi des primes à la construction sous condition qu'il y ait " création " de logement).
Mais ce sont les aspects pécuniaires du légalisme qui sont les plus frappants, notamment lorsque l'on considère l'exercice des privilèges accordés à l'Etat créancier comme à l'Etat débiteur : c'est le problème des " déchéances " d'une part, des conditions de la " répétition de l'indu " exercée par l'Etat d'autre part.
- Deux affaires, déjà signalées, ont respectivement soulevé ces problèmes : l'affaire des conditions de paiement de l'indemnité familiale d'expatriation aux personnels militaires ayant servi en Allemagne (cf. ci-avant : " personnel des collectivités publiques ") ; celle dans laquelle une caisse d'assurance maladie avait été amenée à poursuivre le recouvrement des sommes perçues par un bénéficiaire de l'exonération du " ticket modérateur " (cf. " Action et Prestations sociales " ; n° 33).
A propos de ce second cas, il y a lieu de préciser que cette action en répétition, pour l'administration, est régie par les articles 1235 et 2376 du Code civil, et se prescrit donc par trente ans, au lieu que lorsqu'un assuré a une créance à faire valoir sur un organisme de sécurité sociale, celui-ci est fondé à ne pas l'honorer quand la réclamation est formulée plus de deux ans après la date d'exigibilité de la créance.
Ce déséquilibre n'a pas échappé au ministère compétent, qui estime souhaitable et possible de le faire disparaître, en alignant les droits des organismes de Sécurité sociale en matière de prescription acquisitive, lorsque les prestations indues ont été acquises de bonne foi, sur les obligations imposées à l'assuré en matière de recouvrement de créances.
- Bien que l'erreur d'un agent du service ait été à l'origine de paiements indus au titre de l'allocation-logement, la réclamation n° 270 mérite d'être rapprochée de la précédente, en ce qu'elle attire elle aussi l'attention sur les difficultés causées aux administrés par les actions en répétition de l'indu.
Les circonstances de l'espèce ne permettaient cependant pas au Médiateur de poursuivre plus avant son intervention : on ne pouvait reprocher à l'administration d'avoir voulu corriger une erreur manifeste, même aux yeux du réclamant, qui s'appuyait précisément sur elle pour s'opposer à l'action en répétition.
La situation privilégiée faite à l'Etat débiteur ou créancier pose donc un problème important, au moins sur le plan de l'équité, et qui mériterait une étude complète et approfondie.
Le retard dans la prise des règlements.
Il est souvent question du retard constaté dans la publication des textes réglementaires, notamment quand ils ont pour objet de permettre la mise en œuvre pratique d'une loi : c'est un problème à l'ordre du jour, et pas seulement en France, puisque certains " ombudsmans " étrangers lui consacrent une part importante de leur rapport.
De tels retards ne sauraient être réduits à des manifestations particulières de cette lenteur administrative dont il a été traité précédemment : en dépit des motifs techniques avancés pour les expliquer, c'est plutôt l'exercice de la fonction gouvernementale qui se trouve par eux mis en cause, que celui de la fonction administrative.
Il faut observer enfin que la place faite à cette question dans certains rapports étrangers s'explique sans doute par la possibilité offerte à ces ombudsmans de se saisir d'office des affaires : on conçoit qu'à l'inverse, le Médiateur français n'ait été saisi que très occasionnellement du problème.
Dans tous les cas, d'ailleurs, des explications lui ont été fournies, qu'il n'a pu qu'admettre.
- Ainsi du retard signalé dans la publication des textes d'application permettant l'emploi à mi-temps de certains fonctionnaires départementaux (n° 1) ; et des délais excessifs constatés dans la prise de certains textes permettant l'application aux personnels de différents ministères de l'article 73 de la loi de finances pour 1969, relative à la péréquation des retraites (n° 2) ;
On peut toutefois signaler que le Ministère de la Justice n'a jamais fait prendre ce qui est le comble du retard - le décret prévu pour l'application de certaines dispositions d'une ordonnance du 22 décembre 1958, relative au statut des magistrats. Il est vrai que la situation budgétaire du corps des magistrats enlevait aux gestionnaires toute possibilité d'application pratique des dispositions en question - mais on peut trouver fâcheux que le Gouvernement puisse prendre des textes à ce point conditionnels (n° 120).
- Dans un domaine un peu différent - puisqu'il ne s'agit pas de l'application d'une loi - on peut également rappeler la publication tardive, et par conséquent l'application rétroactive, des textes réglementaires qui fixent périodiquement les salaires de base servant au calcul des cotisations et des prestations du régime de sécurité sociale des marins (cf. ci-avant, " Ministère des Transports " ; réclamation n° 177).
L'inexécution par l'administration des décisions de justice.
Un certain nombre de réclamations ont rappelé au Médiateur la persistance de ce problème classique :
- N° 178 : inexécution par le Ministre de l'Intérieur d'un jugement annulant l'éviction d'un fonctionnaire de police.
Mais un jugement ultérieur avait maintenu la sanction, et la loi d'amnistie dont avait bénéficié l'intéressé ne pouvait entraîner la reconstitution de carrière qui faisait l'objet principal de sa demande.
- N° 223 : inexécution par le Premier Ministre d'un arrêté du Conseil du contentieux de l'ancienne Afrique occidentale française.
Mais une étude confiée au Conseil d'Etat a justifié la position de l'administration.
- N° 624 : inexécution par une commune d'un jugement du tribunal administratif accordant une indemnité à la réclamante.
Le préfet avait engagé une procédure d'inscription d'office. Mais la municipalité mise en cause n'a pas voulu régler l'indemnité, au motif que ce règlement ne lui incombait pas. Elle a en conséquence fait appel du jugement.
On ne peut donc pas dire que de tels exemples confirment de façon nette le reproche traditionnellement fait à l'administration de refuser l'exécution des décisions de justice chaque fois que ces décisions la gênent. Même l'affaire citée plus haut (cf. " Personnels des collectivités publiques ") des retenues pour logement opérées sur le traitement des fonctionnaires de Polynésie s'analyse plutôt en une exécution littérale - dans l'intérêt, il est vrai, de l'administration - des décisions intervenues, qu'en un refus d'exécution classique.
Cette constatation va d'ailleurs dans le sens des conclusions, en ce domaine, de la Commission du rapport du Conseil d'Etat (cf. rapport annuel 1969-1970 de la Haute Assemblée).
Bien que l'affaire déborde nettement le cadre de ces reproches traditionnels, puisqu'elle met en cause une pratique de portée constitutionnelle, il n'est pas inutile de rappeler ici que le Médiateur avait été saisi de l'attitude adoptée par l'administration à la suite de l'annulation par le Conseil d'Etat d'un décret du 2 janvier 1969, qui avait porté de 1,75 à 2,75 % la cotisation des assurés sociaux militaires.
S'étant informé sur ce problème, il avait appris que le Gouvernement prenait les dispositions nécessaires pour que le taux de cotisation soit ramené à 1,75 % à partir de la date de l'arrêt d'annulation, mais avait inséré dans le projet de loi de finances pour 1974 une disposition stipulant que les cotisations antérieurement dues resteraient acquises à la Caisse nationale militaire de Sécurité sociale.
On sait que cette disposition, qui rappelait d'anciens et fâcheux errements en matière d'utilisation de la loi de finances, a été disjointe par le Parlement, et que le problème peut en principe être considéré comme réglé.
On trouvera regroupé ici l'ensemble des questions de réglementation et de législation soulevées par les réclamations qui ont fait, ci-avant, en II A, l'objet d'une analyse.
Ces questions se répartissent en deux catégories :
- celles qui, comme il est précisé dans le texte, ont déjà été mises à l'étude par les services concernés ;
- celles sur lesquelles le Médiateur souhaite, dès maintenant, attirer l'attention des autorités compétentes, bien que les services intéressés n'aient pas encore pris position à leur propos.
Sécurité sociale.
Assurance vieillesse.
- Application de la réforme du mode de calcul des pensions de vieillesse du régime général et du régime applicable aux travailleurs salariés agricoles situation des assurés qui réunissent une durée d'assurance supérieure au maximum de trente-sept et demi : réforme mise à l'étude par le Ministère.
- Etude éventuelle d'un système unifié de revalorisation des pensions et de relèvement des plafonds, en vue de supprimer pour l'avenir les distorsions constatées en ce domaine.
- Assouplissement des conditions d'attribution des pensions de réversion, par la considération de l'ensemble des ressources du ménage, et la garantie au survivant de la moitié, au moins, de ce total ; réforme en cours selon le Ministère.
- Extension éventuelle à tous les régimes de l'ouverture de droit à réversion au conjoint survivant quelque soit son sexe ;
- Examen de la situation des retraités contraints de prendre une retraite prématurée en raison d'un état de santé qui s'aggraverait par la suite.
Assurance maladie.
- Conditions de prise en charge éventuelle, par la Sécurité sociale, des frais relatifs aux actes de la médecine préventive. Problème étudié par le Ministère.
- Eventualité d'une mesure législative destinée à sanctionner de façon plus efficace l'attitude des médecins non conventionnés qui refusent de faire figurer leurs honoraires sur les feuilles de soins.
- Possibilité d'apporter une solution nette au problème de l'exonération du " ticket modérateur ".
- Assurance maladie-maternité des travailleurs non salariés ; sanctions prévues, en cas de non-versement des cotisations, à l'article 5 de la loi n° 66-509 du 17 juillet 1966 modifiée, " assouplies " ensuite par une circulaire ministérielle du 14 décembre 1972.
Solution sans doute heureuse quant au fond, mais injustifiable du point de vue juridique, une circulaire ne pouvant évidemment conduire à une application de la loi contraire à son texte. D'où la nécessité de mettre à l'étude une modification législative sanctionnant l'interprétation ministérielle.
Régimes spéciaux.
- Sécurité sociale des mineurs : situation des retraités ayant repris une activité salariée et astreints au versement de deux cotisations d'assurance maladie. Question étudiée par le Ministère, qui envisage la prise d'un texte réglementaire.
- Attitude restrictive des gestionnaires de l'assurance vieillesse des " professions libérales " (médecins en particulier) en matière de calcul des cotisations compte tenu des revenus de l'assuré. Problème mis à l'étude par le Ministère.
- Retraites complémentaires du secteur privé : assouplissement possible des conditions d'affiliation lorsque l'intéressé a travaillé à l'étranger.
Coordination et harmonisation des régimes d'assurances.
- Mise en oeuvre du nouveau système de liquidations échelonnées, et, plus généralement, de tolites mesures permettant de faciliter et de hâter la liquidation des pensions en cas d'application de la coordination entre régimes.
- Examen d'ensemble du problème de l'harmonisation des régimes de Sécurité sociale fonctionnant en France. Cas particulier des professions libérales. Généralisation éventuelle du système de la retraite " par points ".
Problèmes d'entrée en assurance.
- Possibilité de faire sanctionner par une disposition réglementaire la jurisprudence administrative fixant l'étendue des charges respectives de l'employeur et de l'employé, en matière d'affiliation rétroactive à la Sécurité sociale des médecins des hôpitaux.
Accidents du travail.
- Accidents survenus entre copréposés de la même entreprise. Sort de la proposition de loi étendant le bénéfice de la loi du 6 août 1963 aux victimes de tels accidents n'ayant pas engagé d'instance à la date de l'intervention de ce texte.
Aides à la famille.
- Droit aux prestations familiales lorsqu'un enfant poursuit ses études dans l'un des Etats membres de la Communauté économique européenne. Amélioration éventuelle, sur ce point, des règlements liant des Etats.
- Assouplissement des conditions d'attribution de l'allocation d'orphelin. Projet de loi en préparation.
- Complexité excessive de la procédure préalable à l'octroi de l'allocation d'éducation spécialisée des mineurs infirmes. Etude éventuelle de mesures simplificatrices.
Aides aux personnes âgées ; aide sociale.
- Problème de la récupération, sur les biens successibles, des sommes versées au titre de l'allocation aux vieux travailleurs salariés, et de l'allocation supplémentaire du Fonds de solidarité.
Fusion, prévue dans le projet de loi-cadre sur les personnes âgées, de toutes les allocations " non contributives " existantes en une seule allocation constituant un minimum garanti pour les personnes âgées. Décret en préparation devant élever le plafond d'exonération de la récupération sur succession.
- En ce qui concerne l'aide sociale, problème de la validité de la récupération sur les débiteurs d'aliments, et, si on admet cette validité, difficultés d'organiser cette récupération de façon efficace. Nécessité d'une étude approfondie de la question.
Assistance bénévole.
- Examen éventuel d'une solution d'ensemble au problème posé par la situation des personnes qui ont pris bénévolement à leur charge des dépenses d'assistance exposées pour une autre personne envers laquelle elles n'étaient tenus par aucune obligation légale.
Questions diverses.
- Problème de la prise en charge par l'Etat des frais de formation scolaire et professionnelle des mineurs handicapés. Solution envisagée dans le cadre de la loi d'orientation sur la prévention de l'inadaptation, en cours d'élaboration.
- Simplification éventuelle des modalités de versement de la " contribution sociale de solidarité " imposée aux entreprises industrielles et commerciales.
Fiscalité.
Régime fiscal.
- Examen éventuel du problème posé par le régime fiscal applicable aux résidences construites en prévision de la retraite ; harmonisation et extension possibles des facilités actuellement accordées.
- Assouplissement possible des conditions mises à l'octroi d'avantages fiscaux aux contribuables atteints d'invalidité.
- Extension possible de l'exonération temporaire partielle de la patente au cas de simple reprise, par une entreprise, d'installations industrielles existantes.
Base d'imposition.
- Examen de la possibilité de déduire des revenus déclarés, dans une mesure à fixer, les dépenses nécessitées par l'emploi d'infirmières ou de garde-malades.
- Problème général soulevé par la définition des notions de " revenu ", et d'" emploi du revenu ".
Période d'imposition.
- Examen des moyens de rendre moins rigoureuse l'application du principe de l'annualité de l'impôt en matière de contributions locales, compte tenu de la mobilité croissante des contribuables.
Imposition des plus-values.
- Examen d'ensemble de la législation française en ce domaine du point de vue de l'équité ; comparaison avec les législations étrangères, et notamment britannique.
Douanes.
- Utilisation en France d'un véhicule immatriculé à l'étranger ; conditions de paiement de la T.V.A. compte tenu des engagements internationaux de la France et des recommandations de la C.E.E.
Nouvelles dispositions mises à l'étude par le Ministère de l'Economie et des Finances, permettant de traiter avec plus de libéralisme certains cas particuliers.
Emprunts publics.
- Extension éventuelle à d'autres emprunts des dispositions du décret n° 73-967 du 16 octobre 1973 interdisant la répétition des coupons réglés à tort sur les titres de l'emprunt 4 1/2 % 1973 à capital garanti. Disposition législative à l'étude au Ministère de l'Economie et des Finances.
Aménagement du territoire, équipement, logement.
- Etude des mesures propres à améliorer les procédures d'enquête préalable aux déclarations d'utilité publique, notamment en ce qui concerne l'information des administrés (cf. propositions contenues dans le rapport au Comité central d'enquête sur le coût et le rendement des services publics, établi en juillet 1973).
- Eventualité d'une disposition interprétative des conditions fixées à l'article 8 du décret n° 68-838 du 22 septembre 1968 pour la déduction au profit du constructeur d'une quote-part de la taxe locale d'équipement.
- Examen des conséquences du classement de certains terrains en zone rurale, pour les propriétaires qui étaient désireux d'y construire, compte tenu de la condition de superficie minimale à laquelle ils se trouvent désormais soumis.
Ministère des Anciens combattants et Victimes de guerre.
- Possibilité, dans certains cas, de servir le supplément familial de traitement prévu à l'article L 51-3 du Code des pensions militaires d'invalidité et de victimes de guerre à une autre personne que la titulaire de la pension de veuve de guerre qu'il complète. Problème mis à l'étude au département.
- Réforme du contentieux des pensions, dans le but, notamment, de réduire les délais excessifs constatés en la matière ; également à l'étude.
- Possibilité d'indemniser les apatrides ou leurs ayants cause des pertes de biens résultant de l'arrestation ou de la déportation.
Ministère des Armées.
- Assouplissement de la réglementation des sursis en faveur des étudiants qui fréquentent des établissements universitaires européens. Problème mis à l'étude.
Ministère de l'Education nationale.
- Nécessité de hâter la mise en œuvre de la procédure déconcentrée de délivrance des diplômes universitaires.
- Assouplissement, en cours, des règles présidant à l'attribution des bourses d'enseignement.
Information.
- Projet de loi, à l'étude, obligeant les propriétaires d'immeubles dont la hauteur ou la situation apparaîtraient gênantes, d'installer un dispositif propre à supprimer toute perturbation dans la réception des émissions télévisées.
Ministère de la Justice.
- Réforme de l'institution du divorce, actuellement envisagée dans le cadre de la rénovation du Code civil.
- Mesures, en cours d'étude, tendant à améliorer le fonctionnement de la juridiction prud'homale.
- Application du décret n° 73-1122 du 17 décembre 1973 réformant les mesures d'instruction.
- Opportunité de certaines mesures d'exécution, eu égard à la modicité de la dette. Question étudiée dans le cadre de la refonte du Code de procédure civile.
Personnels des collectivités publiques.
- Extension éventuelle aux célibataires ayant un ascendant à charge des dispositions du Code des pensions permettant aux femmes ayant un mari ou un enfant malade ou handicapé d'obtenir une pension à jouissance immédiate.
- Assouplissement possible des dispositions de l'article L 53 du Code des pensions, dans le cas où une erreur de droit aurait été constatée plus de six mois après la liquidation de la pension. Etude du problème demandée au Ministère de l'Economie et des Finances.
- Nécessité de hâter la prise des derniers arrêtés d'assimilation permettant l'application de l'article 73 de la loi de finances pour 1969, relatif à la péréquation de certaines retraites.
- Assouplissement des conditions posées à l'article L 18 du Code des pensions pour l'octroi de la majoration de pension pour enfant à charge. Recommandation adressée en ce sens au Ministère de l'Economie et des Finances.
- Examen du problème soulevé par l'aggravation de l'invalidité présentée par certains titulaires de pensions de retraite pour ancienneté de services.
