DEUXIEME PARTIE
ANALYSE DES RECLAMATIONS
OBSERVATIONS D'ENSEMBLE
1. Ce titre du rapport est consacré à l'examen des questions les plus notables soulevées par les réclamations adressées au Médiateur pendant l'année 1973, et qui ont fait l'objet d'une réponse au parlementaire intervenant avant le 1er janvier 1974.
Une première partie traite des problèmes particuliers aux différents services publics ou Ministères mis en cause ; la seconde, de questions plus générales.
Dans la présentation de ces questions ou problèmes, on s'est efforcé, chaque fois que possible, d'ordonner la matière suivant un classement rationnel, qui ne prétend cependant pas à une parfaite rigueur, et encore moins à l'exhaustivité : il est bien évident que les réclamations soumises au Médiateur pendant sa première année d'exercice ne pouvaient pas s'étendre par leur objet à tous les secteurs, toutes les ramifications, de l'activité administrative.
Il est significatif, d'autre part, que le Médiateur ait été contraint de faire de ses résultats un exposé aussi théorique, où la suite plus ou moins favorable donnée, en fait, à chaque réclamation, ne figure qu'à titre indicatif. On a pu trouver, ci-avant, des explications à cet état de choses ; on en rencontrera d'autres.
2. L'une de ces explications réside assurément dans le fait, déjà signalé, mais dont on va pouvoir se convaincre, que l'immense majorité des réclamations se réduit après instruction, à la mise en cause d'une réglementation, d'ailleurs le plus souvent ignorée de l'administré : les critiques purement factuelles dirigées contre le comportement des services sont, en regard, d'une rareté significative.
Il en est résulté que le traitement des affaires par le Médiateur s'est très généralement déroulé suivant ce processus invariable : s'informer lui-même de la " règle " ; examiner si elle a été correctement appliquée dans l'espèce ; dans la négative, faire prendre, ou s'assurer qu'ont été prises, les mesures de redressement nécessaires ; dans l'affirmative, examiner si cette règle est satisfaisante, du point de vue de l'équité, et demander, le cas échéant, à l'administration concernée de mettre à l'étude son amélioration éventuelle ; faire part au réclamant de ses diverses constatations, après lui avoir rappelé en détail la règle en question.
Dans un tel processus, c'est évidemment la part faite à l'examen de la règle qui peut le plus donner matière à réflexion.
3. Si l'on ne compte qu'un nombre relativement faible de réclamations dirigées contre le comportement de services (cf. ci-après, B), celles mettant personnellement en cause des agents de l'administration apparaissent encore beaucoup plus rares (5 au total). On constatera d'ailleurs que les fautes personnelles dont l'instruction de ces réclamations a confirmé l'existence étaient sans conséquences graves, ou avaient été " réparées ".
Bien qu'il puisse paraître imprudent et en tout cas prématuré, d'en déduire que tous les fonctionnaires français sont irréprochables, la constatation est d'importance.
4. Non moins importante - mais sous les mêmes réserves - est cette autre constatation qu'aucune réclamation n'a eu jusqu'ici pour objet une atteinte à l'intégrité ou aux droits de la personne : quelque surprenant qu'il puisse paraître, et quelque explication qu'on en puisse donner, le fait est là.
Certes, un petit nombre de réclamations ont, comme on le verra, mis en cause l'action des services de police ; mais, comme on le verra également, ce n'est nulle part l'aspect coercitif de cette action qui s'est trouvé visé.
A. Problèmes particuliers aux différents services publics et Ministères
1. LES SECTEURS DU SERVICE PUBLIC PRINCIPALEMENT CONCERNES PAR LES RECLAMATIONS
L'action des services économiques et financiers, l'action et les prestations sociales, l'action des services chargés de l'équipement et de l'aménagement du territoire, sont, par ordre d'importance, les trois domaines du service public entre lesquels se répartissent par leur objet la très grande majorité des réclamations formées auprès du Médiateur.
On examinera les problèmes correspondants en commençant par les questions sociales, et en intercalant entre leur étude et celle des questions financières, l'examen des réclamations émanant de rapatriés d'outremer.
On passera ensuite en revue les différents ministères et services - qui tous, à l'exception du Ministère de la Jeunesse et des Sports, auront été mis en cause au cours de la première année d'exercice du Médiateur. Enfin seront évoqués les problèmes posés par les réclamations provenant d'agents - principalement retraités - des collectivités publiques.
ACTIONS ET PRESTATIONS SOCIALES
Les très nombreuses réclamations reçues en ce domaine intéressant par leur objet la totalité de notre législation sociale : assurances sociales proprement dites (vieillesse, invalidité, maladie) ; accidents du travail ; aides diverses.
Dans cet ensemble, les problèmes de la vieillesse viennent au premier plan et par la quantité des réclamations qui les soulèvent, et par l'ampleur des réflexions que beaucoup d'entre elles provoquent.
Aussi, par exemple, des difficultés résultant du mode de calcul des pensions de vieillesse ; des conséquences de la complexité de notre législation en la matière ; des questions que pose la distribution des aides, et notamment de l'aide sociale, compte tenu de l'existence de débiteurs d'aliments.
On retrouve là plusieurs des thèmes traités dans le rapport de la Commission d'études des problèmes de la vieillesse, publié en 1962 ; et il est remarquable de retrouver, porteuses du même intérêt, celles des proportions de cette commission qui n'ont pas encore été concrétisées dans notre droit positif, ou ne sont pas en voie de l'être : on songera à ce propos à l'idée de généraliser le calcul de la pension de vieillesse par points, dont la réalisation supprimerait bien des difficultés.
C'est confirmer que, particulièrement dans ce domaine, le Médiateur a été bien davantage amené à se préoccuper de la convenance de la règle, qu'à tenter de corriger les conséquences d'un comportement critiquable des services.
LES ASSURANCES SOCIALES
ASSURANCE VIEILLESSE
Calcul des retraites.
Le montant d'une pension de vieillesse du régime général de la Sécurité sociale dépend de trois paramètres : la date à laquelle l'assuré a fait valoir ses droits à la retraite ; la durée d'assurance (le nombre de trimestres d'activité " validables ") à retenir dans son cas ; le salaire de base, auquel sera appliqué le taux déduit de cette durée.
La détermination des valeurs à donner à ces paramètres ne peut manquer de soulever des difficultés - sans compter que refaire le calcul de sa retraite, à partir d'une information généralement insuffisante, représente déjà pour le pensionné un certain effort.
Mais lorsqu'une réforme de l'assurance vieillesse, modifiant notamment les modalités de calcul des pensions, est en cours ; lorsque la revalorisation de ces mêmes pensions continue de se faire dans des conditions que le public, en admettant qu'il les connaisse, peut juger arbitraires - alors aux difficultés " ordinaires " viennent s'ajouter des difficultés de circonstance, qui ne font que marquer davantage les carences de l'information en ce domaine, et la nécessité d'y remédier.
Contestations portant sur divers éléments du calcul.
La détermination de la durée d'assurance à retenir pour le calcul de la retraite peut apparaître comme une opération complexe : c'est là le principal thème des appels au Médiateur qui ont mis en cause l'application de la réforme en cours de l'assurance-vieillesse, et dont il sera question plus loin.
Mais on peut noter dès maintenant un certain nombre de réclamations tendant à ce que soit complétée une durée d'assurance estimée insuffisante ;
- N° 260 : médecin demandant la prise en compte de deux années pendant lesquelles il avait été écarté de son emploi salarié.
Mais le droit à la retraite du régime général était nécessairement suspendu pendant cette période, au cours de laquelle le réclamant avait d'ailleurs exercé à titre privé, et dont il a été tenu compte dans la liquidation de la pension qui lui est servie par sa caisse autonome.
- N° 149 : non prise en compte des deux dernières années d'activité d'une retraitée de l'enseignement privé.
L'instruction a fait apparaître que de ces deux années, l'une correspondait à une période de maladie, assimilable à une période d'assurance, et avait été en fait prise en compte. Quant à l'autre, elle n'apparaissait pas avoir donné lieu à versement de cotisations.
La réclamante a été invitée à établir, si elle le pouvait, la réalité de ce versement, et le montant du salaire perçu pendant cette année, afin qu'il en soit éventuellement tenu compte dans la détermination du salaire moyen de base de la pension.
- N° 436 : exclusion de deux trimestres d'activité au titre desquels aucune cotisation n'avait été portée au compte du réclamant.
L'instruction de l'affaire a donné lieu de préciser les conditions dans lesquelles peut être apportée la preuve du versement des cotisations.
La règle est qu'à défaut de mention au compte de l'assuré, la production d'une copie conforme des livres comptables de l'employeur, ou des bulletins de salaire correspondants, est exigée.
Cependant cette exigence peut être assouplie, ainsi qu'il résulte d'une réponse ministérielle d'avril 1971 : lorsque le requérant ne peut fournir la preuve formelle du paiement des cotisations, les périodes correspondantes peuvent être prises en compte si un " faisceau de présomptions sérieuses " permet de supposer leur versement.
En l'espèce, l'intéressé n'avait pu produire qu'une attestation de son employeur, jugée insuffisante. Mais la présomption de versement des cotisations a été considérée comme sérieuse, et la situation de ce réclamant révisée en conséquence.
- Un pensionné était en litige avec la Caisse nationale d'assurance-vieillesse des travailleurs salariés au sujet du nombre de trimestres de cotisations à prendre en compte dans le calcul de son avantage de vieillesse, pour une période comprise dans celle du 1er juillet 1930 au 31 décembre 1935 visée à l'article 71 du décret n° 45-079 du 29 décembre 1945.
Ce litige avait été porté jusque devant une Cour d'appel, qui n'avait que partiellement donné satisfaction au réclamant, en majorant 1e nombre des trimestres d'assurance à retenir dans son cas, mais de façon insuffisante pour lui permettre d'obtenir la " pension " qu'il souhaitait, en remplace ment de la " rente " qui lui était servie.
L'article 11 de la loi instituant le Médiateur a naturellement dû être opposé à cette réclamation (n° 155).
La détermination du salaire de base sur lequel est calculée la pension peut également former l'objet principal de certaines réclamations.
Selon la réglementation antérieurement en vigueur ce salaire était en principe égal - compte tenu de l'application de coefficients de revalorisation - au salaire annuel moyen des dix dernières années d'assurance accomplies avant l'âge de 60 ans. Il était toutefois remplacé, lorsque l'assuré avait demandé la liquidation de sa pension après l'âge de 60 ans, et si le résultat du calcul était plus avantageux pour lui, par le salaire moyen des dix dernières années précédent l'entrée en jouissance de cette pension.
Les salaires à partir desquels s'effectuent les calculs sont ceux qui ont été déclarés par l'employeur pour le versement des cotisations de Sécurité sociale.
C'est ce qui a été rappelé à un réclamant, qui reprochait en particulier à l'organisme liquidateur de sa pension de n'avoir retenu pour une année qu'un chiffre de salaire correspondant à onze mois seulement d'activité. Sur ce dernier point, l'enquête a établi que la rémunération du dernier mois de cette année n'avait été effectivement payée qu'en janvier de l'année suivante : les cotisations correspondantes ont donc été établies compte tenu d'un " plafond " réduit d'un douzième, ce qui autorisait une réduction parallèle du salaire de base de la pension.
Cependant, l'ensemble du litige ayant été soumis à une commission de première instance du contentieux de la Sécurité sociale, le Médiateur ne pouvait poursuivre plus avant son intervention (n° 1204).
Conditions d'application de la réforme de l'assurance vieillesse.
La loi du 31 décembre 1971 et les textes subséquents ont modifié dans un sens favorable aux pensionnés les bases de calcul des pensions de vieillesse du régime général de la Sécurité sociale et du régime applicable aux travailleurs salariés agricoles.
En particulier le décret n° 72-78 du 28 janvier 1972 dispose que la pension de vieillesse est désormais calculée dans la limite de trente-sept ans et demi d'assurance, soit cent cinquante trimestres, alors qu'auparavant cette limite était fixée à trente ans ou encore cent vingt trimestres.
Il en résulte que les assurés justifiant de cette nouvelle durée d'assurance, c'est-à-dire trente-sept ans et demi ou cent cinquante trimestres, obtiennent ainsi une retraite égale à 25 % de leur salaire annuel moyen de base, si elle est liquidée dès l'âge de 60 ans, contre 20 % auparavant.
Si l'assuré ajourne la liquidation de sa pension au-delà de cet âge, sa pension est alors majorée de 5 % du salaire de base par année postérieure, soit 50 % à 65 ans contre 40 % auparavant.
Néanmoins, si les assurés qui, d'ores et déjà, réunissent trente-sept ans et mi d'assurance gagnent en pourcentage, des considérations d'ordre financier n'ont pas permis de calculer leur pension sur la base de 150/150e : la seule prise en compte des années d'assurance au-delà de la trentième dans les conditions d'échelonnement prévues par le décret du 28 janvier 1972, coûtera en effet au régime général de la Sécurité sociale environ 600 millions de francs en 1975 et 1 milliard et demi en 1980.
C'est la raison pour laquelle a été instaurée une période transitoire allant de 1972 à 1975, au cours de laquelle les taux applicables au calcul des pensions de vieillesse augmenteront en fonction de l'année d'entrée en jouissance de ces pensions.
Celles-ci seront liquidées compte tenu des durées d'assurance maximales suivantes :
- trente-deux années en 1972 ou cent vingt-huit trimestres ;
- trente-quatre années en 1973 ;
- trente-six années en 1974 ;
- trente-sept années et demi en 1975.
Par ailleurs, le Ministère de la Santé publique et de la Sécurité sociale a mis à l'étude une amélioration éventuelle de la situation des assurés qui réunissent une durée d'assurance supérieure au maximum de trente-sept ans et demi : mais cette nouvelle réforme n'en est encore qu'à l'ébauche.
Telles sont les précisions que l'on peut apporter sur les conditions d'application de la réforme de 1971 ; elles ont été données aux auteurs de plusieurs réclamations (nos 40 et 57, notamment).
On ne peut toutefois s'empêcher de penser, ici comme dans bien d'autres domaines, que des règles aussi compliquées auraient légitimé un effort particulier d'information des assurés.
Mécanique de la revalorisation.
Plusieurs réclamants se sont étonnés de ce que le montant actuel de leur pension puisse être inférieur à celui qui résulterait de la prise en considération des " plafonds " de salaire fixés pour l'année en cours - alors souvent que pour la constitution de leur retraite, ils avaient cotisé sur des salaires atteignant ou dépassant les plafonds successifs (nos 193, 468, 887 notamment).
C'est que, contrairement à ce qui l'on pourrait croire, il n'existe pas de corrélation entre la mécanique de revalorisation des pensions de retraites du régime général, et l'augmentation périodique du plafond des rémunérations entrant en compte pour la détermination de l'assiette des cotisations et la fixation d'un montant maximum des pensions.
D'une part en effet, conformément à l'article 334 du Code de la sécurité sociale, un arrêté intervient chaque année pour fixer les coefficients de revalorisations applicables aux pensions déjà liquidées ; il fixe également les coefficients de majoration applicables aux cotisations et aux salaires servant de base au calcul des pensions à liquider.
D'autre part le montant des pensions ne peut dépasser un certain maximum, lié au " plafond de la Sécurité sociale ", et qui fait lui aussi, l'objet de relèvements annuels.
Mais le coefficient de revalorisation de la pension n'ayant aucun rapport avec le taux de relèvement du montant maximal, il est compréhensible que pour certaines années, le montant d'une pension puisse être inférieur au maximum (ou au contraire, le dépasser, auquel cas, naturellement, il est réduit en conséquence).
Il faut noter cependant que de telles situations devraient se raréfier à l'avenir.
Jusqu'au 1er janvier 1973 en effet, la liquidation des pensions s'opérait sur la base du salaire annuel moyen des dix années précédant le soixantième ou soixante-cinquième anniversaire ; et une étude statistique a montré que les salaires plafonds revalorisés pour la période de 1963 à 1971 étaient en moyenne inférieurs au plafond de l'année 1973.
Mais depuis que la règle des " dix meilleures années " (cf. ci-avant) a été substituée à celle des " dix dernières années ", son application donne dans tous les cas de " cotisation au plafond " un résultat supérieur au plafond fixé pour 1973.
Cette amélioration ne doit toutefois pas faire perdre de vue que le plafond peut, dans l'avenir, croître plus rapidement que les pensions revalorisées, ce qui reconstituerait l'écart constaté dans le passé.
A l'inverse, le fait que les pensions seront désormais revalorisées deux fois par an, au lieu d'une seule fois, est de nature à réduire cet écart éventuel.
Même si l'on ne peut envisager la mise en place d'un système unifié de revalorisation des pensions et de relèvement des plafonds, qui supprimerait a priori toute possibilité de distorsion, il restera que la complexité du problème aurait justifié un effort d'information plus poussé en faveur des assurés : les explications fournies par les organismes de Sécurité sociale à ceux d'entre eux qui se sont adressés au Médiateur à ce sujet apparaissent nettement insuffisantes.
Avantages de réversion.
- La veuve d'un pensionné du régime général signalait qu'elle n'avait pu bénéficier d'une pension de réversion en raison du fait qu'étant elle-même titulaire d'une pension de retraite, elle ne se trouvait pas à la charge du pensionné au moment du décès de celui-ci. Elle déplorait cette situation, en faisant valoir l'extrême modicité de sa pension personnelle.
En l'état actuel du droit, la règle est qu'une pension de réversion ne peut être attribuée que dans la mesure où le conjoint survivant n'est pas lui-même bénéficiaire, ou susceptible de bénéficier, d'un " avantage " de vieillesse.
Toutefois, lorsque le montant de la pension de réversion est supérieur à celui de l'avantage de droit propre, un complément différentiel peut être servi.
La réponse du Médiateur a rappelé cette règle à l'intéressée, qui a cependant été invitée à vérifier auprès de l'organisme compétent si elle devait ou non demeurer écartée du bénéfice de l'exception (n° 160).
Pour le Ministère de la Santé publique et de la Sécurité sociale, une telle réclamation est loin d'être isolée ; bon nombre de retraités du régime général s'élèvent en effet contre les conditions restrictives qui président à l'attribution des pensions de réversion, et dont les veuves font le plus souvent les frais.
Mais une réforme en cours devrait remédier à cette situation dans un avenir proche : elle consistera à considérer que les ressources du ménage, constituées de la pension personnelle du mari et de celle de la femme, forment un tout, et à garantir ainsi au conjoint survivant la moitié au moins de ce total.
Des mesures avaient d'ailleurs déjà été prises en faveur des veuves : on avait abaissé de 65 à 55 ans l'âge minimal exigé pour bénéficier d'une pension de réversion au profit de celles d'entre elles qui remplissent les autres conditions requises (montant des ressources, antériorité du mariage, etc…). Ces mesures ont pris effet au 1er janvier 1973.
- Les problèmes de la réversion ne se posent évidemment pas que pour les pensions de vieillesse du régime général : il en sera de nouveau question ci-après, à propos de la réclamation n° 14, mettant en cause un régime spécial, et, plus loin, dans les pages consacrées aux retraites des personnels des collectivités publiques.
Mais on doit noter dès maintenant qu'il est au moins une solution adoptée pour les pensions du régime général, qui mériterait d'être étendue à tous les autres régimes : c'est le fait que le droit à l'avantage de réversion y est ouvert au conjoint survivant quel que soit son sexe.
L'attention du Médiateur a été attirée sur ce point par un réclamant qui s'étonnait de ne pouvoir espérer aucun avantage de réversion dans le cas où sa femme décéderait la première, alors que dans le cas contraire, la réversion serait acquise à sa veuve (n° 108).
La réclamation - irrecevable, comme mettant en cause la pure et simple application d'une législation existante, et ne faisant d'ailleurs pas état d'un litige individuel précis - n'en a pas moins été signalée au Ministère de la Santé publique et de la Sécurité sociale, qui a mis la question à l'étude.
Liquidation des retraites.
- C'est à bon droit qu'un organisme de Sécurité sociale refuse d'annuler et de reprendre la liquidation d'une pension de retraite une fois cette liquidation demandée, et bien que le bénéficiaire ait postérieurement repris une activité.
En effet, la liquidation d'une pension de retraite relève du libre choix de l'assuré, qui a la faculté d'en différer la jouissance aussi longtemps qu'il le souhaite. Et la contrepartie naturelle de cette liberté de choix est l'arrêt définitif du compte de l'assuré qui a demandé de bénéficier de sa Pension, sans qu'il soit possible par la suite, et une fois la pension liquidée, d'y introduire de nouveaux éléments résultant de la reprise d'une activité.
Cette position, confirmée par une jurisprudence constante, a été rappelée à un réclamant qui, par ailleurs, faisait valoir le retard apporté à la liquidation de sa pension pour justifier sa demande d'annulation et de reprise de cette liquidation - mais l'instruction a montré que le retard allégué s'expliquait par les circonstances de l'espèce (n° 811).
ASSURANCE INVALIDITE
Pensions d'invalidité.
- Les conditions d'attribution de la pension d'invalidité du régime général ont été précisées à une assurée qui se plaignait d'avoir vu sa demande rejetée en dépit d'une invalidité importante.
Ces conditions sont d'ordre administratif et d'ordre médical :
La condition administrative consiste en l'accomplissement d'au moins 800 heures de travail salarié ou assimilé au cours des douze mois qui ont précédé : soit l'arrêt de travail consécutif à un accident, ou suivi d'une invalidité constatée ; - soit la date de la constatation médicale de l'invalidité, si celle-ci résulte d'une " usure prématurée de l'organisme ".
De ces 800 heures, 200 doivent avoir été effectuées au cours des trois premiers mois.
La condition médicale exige de présenter une invalidité réduisant au moins des deux tiers la " capacité de travail et de gain " de l'assuré, c'est-à-dire une " invalidité mettant l'assuré hors d'état de se procurer, dans une profession quelconque, un salaire supérieur au tiers de la rémunération normalement perçue dans la même région, par des travailleurs de la même catégorie, dans la profession qu'il exerçait avant l'accident, l'arrêt de travail suivi d'invalidité, ou la constatation médicale de l'invalidité ".
- On peut trouver cette définition assez curieuse, étant donné le caractère purement fictif d'un engagement professionnel qui serait effectué sur une base voisine du tiers de la " rémunération normale "...
Quoi qu'il en soit, l'instruction a montré que dans l'espèce, la réclamante ne remplissait à coup sûr pas la condition administrative, et aurait de la peine à justifier d'un taux suffisant d'invalidité. Sa demande n'a donc pu être que rejetée (n° 256).
Retraite et invalidité.
- Un pensionné qui avait dû prendre une retraite prématurée à 63 ans, en raison de son état de santé, et dont par la suite l'invalidité était devenue totale, déplorait que sa pension puisse demeurer définitivement calculée sur le taux de 33 % et que la loi du 31 décembre 1971 ne lui ait apporté qu'une majoration de 5 % du montant de cette pension. Il faisait valoir que s'il prenait sa retraite aujourd'hui, il bénéficierait d'un taux de 50 % - à tout le moins il estimait équitable de pouvoir bénéficier du taux maximum prévu par la législation antérieure.
C'était donc une modification rétroactive de la loi du 31 décembre 1971 qui était demandée, et le Médiateur n'a pu que décliner sa compétence. Mais on peut regretter que l'aggravation de l'état de santé d'un retraité, voire la survenue chez lui d'une invalidité totale, ne soient pas mieux couvertes par la législation en vigueur (n° 1090).
ASSURANCE MALADIE
Problèmes de remboursement.
Actes de la médecine préventive.
- Deux réclamations (nos 281 et 1272) ont soulevé la question du remboursement éventuel par la Sécurité sociale des frais de vaccination contre la grippe.
Il ressort de l'information ouverte à ce propos que les frais de vaccination préventive n'entrent pas actuellement dans la catégorie des dépenses remboursables au titre de l'assurance maladie, telles qu'elles sont énumérées au Livre III du Code de la Sécurité sociale. Jusqu'à présent, en effet, les Pouvoirs publics ont toujours considéré que la vocation des organismes de Sécurité sociale était de participer aux dépenses de soins engagées par les assurés, et non pas à celles résultant de la médecine préventive.
Certes, il est légitime de supputer l'avantage que pourrait présenter la prise en charge par ces organismes, pour les affections susceptibles de vaccinations, d'actes préventifs, par rapport aux dépenses résultant d'actes curatifs. Mais, outre les divergences de doctrine qui se rencontrent en ce domaine, les études menées n'ont pas encore permis de mesurer avec précision quel pourrait être le retentissement financier, sur l'économie générale du système, de la prise en charge des vaccinations par les Caisses de sécurité sociale.
Le Conseil d'Etat a toutefois admis, dans un avis en date du 19 janvier 1959, que certaines vaccinations pouvaient donner lieu à remboursement lorsque l'état sanitaire de la population le justifiait, compte tenu des caractéristiques propres à chaque affection.
En outre, les Caisses primaires d'assurance maladie ont la faculté de procéder, dans certains cas, celui des jeunes enfants notamment, au remboursement de telles vaccinations.
Pour ce qui concerne plus particulièrement la vaccination contre la grippe, il y a lieu d'observer que cette affection se présente sous des aspects variables, nécessitant la mise en œuvre de vaccins de types chaque fois différents, ce qui est de nature à compliquer les modalités d'intervention des organismes de Sécurité sociale dans la prévention de cette affection.
Le Ministre chargé de la Santé publique a cependant Souligné dans des déclarations récentes, la nécessité d'une nouvelle politique de santé axée sur la prévention, et mis l'accent en conséquence sur l'intérêt des vaccinations.
Des études sont menées sur ces problèmes de prévention et de vaccination ; elles devraient permettre de définir les contours d'une législation nouvelle, qui ferait entrer dans son cadre la prise en charge des vaccinations dont l'efficacité aurait été démontrée.
Le Médiateur demeurera naturellement attentif au déroulement de ces études.
Obligation des praticiens et auxiliaires médicaux à l'égard des assurés sociaux.
- Deux réclamations ont attiré l'attention du Médiateur sur l'attitude de certains médecins non conventionnés qui, en refusant d'inscrire leurs honoraires sur les feuilles de soins qui leur sont présentées, conduisent le malade à perdre son droit au remboursement forfaitaire de ces honoraires.
La loi n° 71-525 du 3 juillet 1971 relative aux rapports entre les Caisses d'assurance maladie et les praticiens et auxiliaires médicaux a inséré, dans le Code de la sécurité sociale, un article L257-1 qui, reprenant les termes de l'article L257 ancien concernant l'établissement des feuilles de soins, y ajoutait une disposition relative aux mentions qui devraient figurer sur la feuille de maladie pour ouvrir droit à remboursement.
Cette adjonction répondait notamment à la préoccupation de subordonner le remboursement à la production de feuilles de soins dûment remplies, et qui seraient conformes à un modèle-type, reproduisant un certain nombre de mentions obligatoires.
Le décret n° 72-480 du 12 juin 1972 subséquent a énuméré ces mentions obligatoires, parmi lesquelles figure le montant des honoraires payés ; ce texte est d'application générale, et s'impose à tous les praticiens et auxiliaires médicaux, même non conventionnés.
Il en résulte que nul d'entre eux ne saurait exciper de l'absence de lien conventionnel avec la Sécurité sociale pour refuser d'inscrire ses honoraires et que d'autre part, la Caisse de maladie est en droit de refuser tout remboursement lorsque cette obligation n'a pas été remplie (position confirmée par une récente décision de la Commission de première instance du contentieux de la Sécurité sociale de Nice).
L'absence sur la feuille de soins d'une seule des mentions obligatoires prévues devrait d'ailleurs suffire, en principe, à écarter toute possibilité de remboursement, non seulement des honoraires, mais encore de l'ensemble des actes portés sur la feuille et même des prescriptions médicales faites lors de la consultation.
Toutefois, en ce qui concerne les médecins non conventionnés, il a été admis que dans un premier temps, le refus de remboursement ne porterait que sur les actes médicaux, et ne serait étendu à l'ensemble des prescriptions découlant de l'acte médical que si le médecin persistait à ne pas inscrire le montant de ses honoraires.
Envers les médecins conventionnés, l'attitude des Caisses de maladie est naturellement encore plus souple : lorsque la façon de remplir les feuilles de soins n'est qu'occasionnellement incorrecte, les honoraires sont quand même remboursés ; si le médecin persiste dans son attitude, il est avisé que ses malades ne pourront plus à l'avenir prétendre à ce remboursement.
En définitive, l'attitude médicale dénoncée n'apparaît pas dépourvue de sanction : en dehors des sanctions fiscales que les médecins non conventionnés mis en cause peuvent encourir pour dissimulation de revenus, ils s'exposent au risque de voir leur clientèle s'amenuiser - d'autant que le tarif dit " d'autorité " applicable au remboursement forfaitaire de leurs honoraires est nettement inférieur à celui applicable aux honoraires des médecins conventionnés.
Il n'en demeure pas moins que ce sont les malades qui font les frais de la mauvaise volonté de ces praticiens, et qu'une disposition législative sanctionnant leurs agissements de façon plus expresse serait la bienvenue (nos 203 et 566).
On notera que la situation précédemment décrite est à rapprocher de celle des assurés qui ont recours à des radiologues ou à des radiothérapeutes utilisant des appareils non agréés - alors qu'un décret du 12 mai 1960 exige que ces appareils soient agréés pour que le remboursement de l'acte puisse être accordé.
" Ticket modérateur ".
- Deux assurés, le mari et la femme, ont adressé au Médiateur une réclamation qui soulève, outre le problème bien connu des conditions d'exonération du " ticket modérateur ", celui des modalités de la répétition de l'indu par l'administration - en l'occurrence les organismes de Sécurité sociale.
Du second problème, il sera traité dans la suite de ce rapport, à propos du " comportement des services ".
Quant au premier, il se présentait en l'espèce de la façon suivante :
La femme bénéficie actuellement du remboursement à 100 % des frais de son traitement médical, en tant que retraitée pour invalidité. Sa demande tendait à obtenir le remboursement du ticket modérateur qui lui avait été appliqué pendant une période passée.
Mais à cette époque, la réglementation en vigueur (arrêté ministériel du 27 mai 1955) ne prévoyait le remboursement intégral des frais de traitement que pour la seule maladie invalidante, alors que les dépenses frappées par la franchise ne s'y rapportaient pas. Au surplus, la demande se heurtait à l'application de la déchéance biennale édictée à l'article L395 du Code de la sécurité sociale.
La réclamation de cette assurée est donc apparue mal fondée, et n'a pu qu'être rejetée.
Le mari avait été exonéré du ticket modérateur par la Caisse d'assurance maladie compétente. Mais cette Caisse s'est aperçue que l'exonération avait été accordée à tort, l'affection présentée par l'assuré ne paraissant pas, a priori, la justifier. Elle entendait en conséquence recouvrer les sommes indûment remboursées.
A la suite de l'enquête déclenchée par la réclamation, un nouvel examen médical a fait apparaître que l'exonération était bien fondée : la répétition de l'indu ne sera donc pas poursuivie par l'organisme en cause (n° 33).
D'une manière générale, le Médiateur suit attentivement le développement de cette question de l'exonération du ticket modérateur, dont on a pu lire récemment dans la presse qu'elle constituait " un interminable feuilleton juridique " (" Le Monde " du 21 novembre 1973).
Recouvrement des cotisations.
- Une réclamation a attiré l'attention du Médiateur sur les conditions de fonctionnement de l'assurance maladie des travailleurs non salariés, et notamment sur les modalités de recouvrement des cotisations destinées à alimenter ce régime.
L'intéressé jugeait draconiens les errements suivis par l'administration en cas d'oubli du payement de ses cotisations par l'assuré, soutenait qu'il n'existait pas en la matière de procédure de relance des appels de cotisations et estimait arbitraires les plus récentes décisions ayant majoré le montant de ces cotisations.
Sur le premier point, il lui a été fait observer en réponse qu'aux termes de l'article 5 de la loi n° 66-509 du 12 juillet 1966 modifiée relative à l'assurance maladie-maternité des travailleurs non salariés, non agricoles, " le droit aux prestations de l'assurance maladie-maternité est subordonné à une période minimum d'affiliation comportant obligation de cotiser. L'assuré doit, à la date des soins dont le remboursement est demandé, avoir réglé toutes les cotisations échues... faute de ce règlement, le remboursement est refusé ".
La sévérité de cette disposition ayant été critiquée par les administrateurs du régime qui lui reprochaient son caractère définitif pour la période non couverte par le versement des cotisations correspondantes, et le fait qu'elle faisait en quelque sorte double emploi avec les majorations de retard, le Ministre de la Santé publique et de la Sécurité sociale saisi par la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs non salariés des professions non agricoles, en a assoupli la rigueur par une circulaire n° 42 du 14 décembre 1972. Cette circulaire précise que l'" assuré qui n'aura pas acquitté sa cotisation à l'échéance normale verra son droit aux prestations suspendu. Ce droit ne pourra être rétabli qu'à la double condition que la cotisation soit acquittée dans le délai de trente-cinq jours (par analogie avec les dispositions existant en matière de majoration de retard), et que l'assuré ait fait valoir des motifs sérieux pour justifier son retard ".
Il n'y a donc plus, en cas de non-paiement des cotisations, péremption, mais simple suspension du droit à remboursement.
En ce qui concerne la procédure de recouvrement des cotisations, l'article 21 de la même loi du 12 juillet 1966 stipule notamment que les dispositions du chapitre III du titre V du Livre premier du Code de la sécurité sociale sont applicables au paiement des cotisations prévues par ladite loi.
Aux termes de l'article L 151 de ce Code, " l'employeur ou le travailleur indépendant, qui ne s'est pas conformé aux prescriptions de la législation de Sécurité sociale, est poursuivi devant le tribunal de police, soit à la requête du ministère public, éventuellement à la demande du Ministère du Travail ou du Directeur régional de la Sécurité sociale compétent, soit à la requête de toute partie intéressée et notamment de tout organisme de Sécurité sociale... ". L'article L 152 précise que " toute action ou poursuite effectuée en application de l'article précédent... est obligatoirement précédée, si elle a lieu à la requête du ministère public, d'un avertissement par lettre recommandée de la Direction régionale de la Sécurité sociale invitant l'employeur ou le travailleur indépendant à régulariser sa situation dans les quinze jours. Si la poursuite n'a pas lieu à la requête du ministère public, ledit avertissement est remplacé par une mise en demeure adressée par lettre recommandée à l'employeur ou au travailleur indépendant. "
Il existe donc bien en la matière une procédure de relance des appels de cotisations.
Enfin, le décret n° 73-830 du 18 août 1973 fixant le montant des cotisations a été pris en application de l'article 24 de la loi de juillet 1966, qui stipule " qu'en cas de rupture d'équilibre financier entre les ressources... et les charges afférentes au service des prestations de base, le conseil d'administration de la Caisse nationale est tenu de proposer, soit un relèvement des cotisations de base, soit une augmentation de la participation des assurés : en cas de carence de sa part, il y est pourvu d'office par décret ".
C'est bien à cette situation qu'on en était arrivé par l'action de plusieurs facteurs ; les uns tenant aux travailleurs indépendants eux-mêmes (les commerçants notamment), les autres tenant aux mesures sociales prises en leur faveur.
En effet, dès la promulgation de la loi de 1966, bien des travailleurs indépendants ne furent pas convaincus de l'intérêt que représentaient pour eux de telles mesures sociales, et manifestèrent une certaine défiance à l'égard du nouveau régime, allant même jusqu'à ne pas régler les cotisations obligatoires.
De plus, des mesures plus protectrices devaient intervenir par la suite pour satisfaire les revendications des travailleurs non salariés - telles la prise en charge des frais d'optique, des frais de transport, et des frais de soins et de prothèses dentaires. Mais, devant l'impossibilité pour les Caisses mutuelles régionales de faire face aux dépenses du régime, il fut décidé en un premier temps qu'elles feraient cette avance sur leurs dotations d'action sanitaire et sociale, lesquelles devaient être récupérées par la suite.
Néanmoins , il devait s'avérer que le budget de la C.A.N.A.M. ne pouvait pas effectuer de remboursements au bout de quelques mois. Aussi, la Caisse nationale ne proposant pas de mesures pour rééquilibrer le régime, il ne restait plus qu'à faire application de l'article 24 ci-dessus mentionné, et tout report de la date du règlement desdites cotisations devenait impossible, puisqu'il aurait contribué à aggraver une situation déjà critique.
Aux termes de la circulaire n° 42 du 14 décembre 1972 précitée, l'assuré n'a cependant pas à souffrir du retard dans le paiement de ses cotisations, si ce paiement est effectué dans les trente-cinq jours, et si la cause du retard incombe aux Caisses ou aux organismes conventionnés.
Il a en outre été institué auprès des Caisses mutuelles régionales des commissions de recours gracieux auxquelles la même circulaire recommande de " lever la déchéance en faveur des assurés qui s'acquitteraient de leurs obligations avec retard, mais dans un délai raisonnable, et en apportant les justifications nécessaires ".
- Dans une autre réclamation (n° 386), dont il sera question plus loin à propos des problèmes de " coordination ", l'intéressé, légalement assujetti au régime d'assurance maladie des non-salariés, bien qu'il eût souhaité être rattaché à celui des salariés - et c'était l'objet principal de sa demande - s'élevait incidemment contre le fait que sa pension de retraite soit amputée des cotisations d'assurance maladie dont il est redevable.
Il lui a été indiqué que le projet de loi d'orientation du commerce et de l'artisanat récemment adopté par le Parlement, prévoit que les retraités âgés de plus de 65 ans ou de 60 ans en cas d'inaptitude au travail, et dont le revenu n'excède pas un plafond fixé par décret, seront progressivement exonérés des cotisations dont ils sont encore redevables.
Divers.
- Un réclamant déplorait l'absence, dans sa région, d'une organisation permettant de pratiquer les examens de santé prévus à l'article L 294 du Code de la sécurité sociale.
Il lui a été précisé après instruction que cet article faisait seulement obligation aux Caisses d'assurance maladie de soumettre les assurés et leurs ayants droit à des examens de santé, mais non pas de créer des centres à cet effet.
La création d'un centre entraîne d'ailleurs des dépenses importantes, à la charge des fonds d'action sanitaire et sociale. Or le montant de ces fonds est limité, et leur utilisation réservée en priorité aux interventions individuelles.
Dans la région de résidence de l'intéressé, la situation de la Sécurité sociale excluait précisément de telles initiatives.
Il est cependant prévu depuis de nombreuses années (arrêté ministériel du 16 juillet 1946) que les examens de santé peuvent être effectués, soit gratuitement dans un centre créé ou agréé par une caisse d'assurance-maladie, soit par un médecin du choix de l'assuré, auquel cas celui-ci peut prétendre à une indemnité forfaitaire. Le réclamant a donc été invité à s'adresser à un médecin, après s'être procuré les imprimés nécessaires (n° 827).
- Une association s'est élevée contre la faiblesse du montant des prestations en espèces de l'assurance maladie qui sont servies aux salariés privés d'emplois en stage de formation professionnelle.
Bien que la réclamation ait été déclarée irrecevable, comme n'émanant pas d'une personne physique, l'information ouverte à son propos a permis d'établir que cette faiblesse résulte de la modicité des cotisations forfaitaires prévues par la loi du 16 juillet 1971 sur la formation professionnelle, et, partant, de celle du salaire fictif servant de base au calcul des indemnités journalières dues en cas de maladie.
Cependant, un décret du 5 janvier 1973 assure aux intéressés la garantie d'une indemnité de maladie égale à la moitié de la rémunération journalière de stagiaire, et qui dans certains cas peut atteindre, et même dépasser, le salaire perçu antérieurement à l'entrée au stage (n° 590).
- Lorsque l'hospitalisation d'un malade se prolonge au-delà de vingt jours, l'établissement qui l'héberge doit en aviser dans les meilleurs délais l'organisme d'assurances intéressé (décret du 31 mars 1969, art. 9).
C'est ce que n'avait pas fait un centre hospitalier régional qui, compte tenu du refus de la Caisse d'assurances de prendre en charge l'hospitalisation au-delà des vingt premiers jours, avait facturé à un malade la totalité des journées d'hospitalisation postérieures à la vingtième.
En agissant ainsi, l'établissement hospitalier avait commis une double erreur, puisque, non seulement il n'avait pas avisé la Caisse d'assurances de la prolongation de l'hospitalisation, mais encore il entendait faire supporter au malade le paiement de la partie des frais non remboursée par cette caisse.
L'instruction de l'affaire a permis de redresser cette situation (n° 210).
- Dans la même réclamation, l'intéressé - pharmacien honoraire - se plaignait de n'avoir pu obtenir de la Caisse nationale d'assurance maladie, le remboursement de " timbres-ristourne " de la Sécurité sociale en raison du caractère tardif de l'envoi de ces vignettes ; il faisait valoir que ce retard était imputable à l'état de santé de sa femme.
Là encore, et bien que la décision de la Caisse nationale ait été pleinement justifiée en droit, une décision favorable a été obtenue : les motifs invoqués ont été considérés comme constituant un cas de force majeure, et les " timbres-ristourne " remboursés au réclamant.
REGIMES SPECIAUX
Il s'agit ici de tous les régimes autres que le régime général et celui de la Mutualité sociale agricole, à l'exclusion toutefois des régimes applicables aux personnels des collectivités publiques, dont il sera fait mention au chapitre consacré à ces personnels.
Régime spécial des marins.
Un certain nombre de réclamations ont mis en cause le fonctionnement du régime de Sécurité sociale applicable aux marins du commerce et de la pêche :
- N° 70 : non-prise en compte d'une période passée à terre pendant la guerre ; un arrêté du 8 août 1943, repris par une loi du 7 août 1957, en autorisait la validation pour la retraite, mais le réclamant avait été, déclaré forclos au regard de cette loi.
Il jugeait insuffisante la publicité faite à ladite loi, et demandait subsidiairement qu'une disposition législative vienne ouvrir de nouveau les délais.
Bien qu'irrecevable, comme intéressant le domaine législatif, la réclamation a fait l'objet d'une information, d'où il est ressorti que la publicité de la loi de 1957 avait été régulièrement faite ; le réclamant avait d'ailleurs été débouté d'une demande analogue par une commission de première instance du contentieux de la Sécurité sociale.
La période en question pourra d'autre part être prise en compte an titre de la coordination avec le régime général.
- N° 438 : ancien capitaine au long cours, qui se plaignait de ce que la réglementation applicable au moment de sa mise à la retraite (ordonnance n° 58-1383 du 31 décembre 1958) lui ait été moins favorable que le régime antérieur.
L'information ouverte à propos de cette réclamation, également irrecevable, et pour le même motif, a fait apparaître que si le législateur avait édicté, en ce qui concerne la base de calcul de la pension, des dispositions effectivement moins favorables, dans certains cas, que le régime antérieur (prise en considération des fonctions exercées pendant les trois dernières années d'activité, et non plus pendant la dernière année) c'était pour mettre fin à des abus, et que les mêmes dispositions pouvaient se révéler plus favorables dans d'autres cas.
- N° 892 : marin ayant récemment quitté le service et qui demandait que l'on hâte la liquidation définitive de sa pension, sur laquelle il ne percevait que des avances. Il souhaitait en outre voir prendre en compte certains services dans le calcul de cette pension.
Sur ce dernier point, sa demande a été rejetée : la retraite était bien calculée ; mais l'instruction a permis de hâter l'émission du titre de pension.
Sécurité sociale des mineurs.
Un ancien mineur ayant repris une activité salariée après son départ à la retraite s'est élevé contre le fait que des cotisations d'assurance-maladie puissent être encore prélevées, sur les arrérages de sa pension de vieillesse, alors qu'il ne relève plus de ce régime pour l'assurance-maladie.
Il s'agit là d'un problème général ; et bien que la cotisation en question constitue une charge globale, non individualisée, de la caisse autonome de Sécurité sociale dans les mines vis-à-vis des sociétés de secours minières, charge qui se trouve, en fait, finalement, supportée par le budget de l'Etat, l'équité commande que les personnes se trouvant dans la situation signalée - anciens mineurs et même ayants droit de mineurs - ne soient pas astreintes à verser deux cotisations d'assurance maladie, l'une au titre de leur activité présente, l'autre à raison de leur activité passée ou de celle de leur auteur.
Le Ministère de la Santé publique et de la Sécurité sociale procède à l'étude de cette question dont la solution, apportée par un texte réglementaire, pourrait s'inspirer des dispositions prises en faveur, notamment, des retraités relevant du Code des pensions civiles et militaires (n° 380).
Caisse de retraites du personnel navigant professionnel.
Une hôtesse de l'air employée par une compagnie étrangère avait été licenciée sans indemnité ni préavis à la suite d'un accident. Elle ne percevait aucune prestation de la Caisse de retraites du personnel navigant professionnel (C.R.P.N.P.).
En ce qui concerne le licenciement, il était évident qu'à défaut de convention collective, seul le contrat de travail pouvait en définir les conditions, comme celles du reclassement des personnels licenciés.
En ce qui concerne la retraite, l'instruction a permis de préciser que l'affiliation à la C.R.P.N.P. du personnel d'une entreprise étrangère est accordée par décision du conseil d'administration de la Caisse sur la demande de l'entreprise, ou sur celle des navigants eux-mêmes. La compagnie mise en cause ne semblait donc pas avoir été tenue d'affilier l'intéressée à cette Caisse ; d'autre part, aucun précompte de cotisations n'avait été constaté à son nom.
Il apparaissait en conclusion que seuls les tribunaux judiciaires pouvaient, le cas échéant, se prononcer sur le bien-fondé des demandes de cette réclamante - l'administration, pas plus que la C.R.P.N.P. n'étant en mesure de prendre une décision dans l'état actuel de l'affaire (n° 626).
" Régime interprofessionnel de prévoyance. "
- Trois réclamations (nos 234, 399, 582) ont attiré l'attention du Médiateur sur les difficultés de fonctionnement de ce régime. Les intervenants - d'anciens officiers ministériels - s'élevaient principalement contre un arrêté du Ministre de l'Economie et des Finances en date du 22 mars 1972, qui a fixé la " cotisation fictive type " à partir de laquelle devaient être désormais recalculés les avantages gratuits accordés à certains bénéficiaires du R.I.P., et dont l'application a eu pour conséquence de réduire le montant de certains de ces avantages. Ils demandaient que la perte subie soit compensée par une indemnisation que l'Etat, ou la nouvelle profession judiciaire, prendrait à sa charge.
Il a été rappelé aux réclamants que le R.I.P. est un régime complémentaire privé à adhésion facultative, ouvert aux membres de toute profession.
Fonctionnant suivant le système de la répartition, il entre de ce fait dans le champ d'application de l'ordonnance n° 59-75 du 7 janvier 1959, dont l'article 6 a prévu l'alignement de toutes les institutions existantes sur les dispositions qu'elle édictait, sans qu'aucune indemnité puisse en contrepartie être réclamée à l'Etat.
Le règlement d'application de cette ordonnance précise en outre qu'il ne peut être stipulé aucun avantage gratuit son article 30 prévoit le nouveau calcul des droits antérieurement attribués de plus, " pour les droits attribués sans versement de cotisation, il est tenu compte " d'une cotisation fictive, égale à la cotisation type dont le montant est fixé, pour chaque régime, par arrêté du Ministre chargé de l'Economie et des Finances ".
Sur le plan juridique, ce Ministre était donc fondé à prendre l'acte incriminé - qui a cependant été déféré à la Censure du Conseil d'Etat : le recours est en instance.
Quant au fond, l'objet pratique des dispositions législatives et réglementaires intervenues en la matière était de conférer une garantie à des opérations d'assurance et de prévoyance qui n'en comportaient aucune et auraient pu se solder par la faillite des régimes en cause.
De là la constitution, requise par décret, d'une provision au moins égale à la moitié des provisions mathématiques nécessaires, en capitalisation, pour servir les mêmes prestations - avec toutefois l'octroi d'un délai pour atteindre le minimum.
Dans le cas du R.I.P., ce minimum n'a pas paru pouvoir être atteint dans les délais, et même, le montant de la provision aurait rapidement diminué si les choses étaient restées en l'état.
C'est pour rompre cette évolution que des mesures de redressement ont été prises, et en particulier l'arrêté incriminé du 22 mars 1972, qui n'a d'ailleurs entraîné la révision que des seuls avantages gratuits.
Caisse autonome de retraites des médecins français.
- Un médecin se plaignait de ce que la Caisse autonome des médecins refuse de l'exonérer de ses cotisations pour tenir compte de la modicité de son revenu personnel, motif pris que les cotisations perçues par cet organisme doivent être calculées en fonction des revenus globaux du ménage.
L'instruction de cette réclamation a mis en lumière une attitude de principe des gestionnaires de l'assurance-vieillesse des professions libérales : sauf exceptions justifiées par la situation particulière de certaines professions, ils entendent s'en tenir aux termes d'un décret du 21 janvier 1961, qui spécifie qu'en matière d'exonération, il doit être tenu compte des ressources de toute nature de l'assujetti et de son conjoint, à l'exclusion des allocations familiales.
Bien que le Ministre chargé de la Santé publique ait à plusieurs reprises, et pour des considérations de simple justice, attiré l'attention des gestionnaires sur l'intérêt de l'établissement d'une proportion entre les revenus tirés d'une activité libérale et le montant des cotisations forfaitaires, il n'a pas cru devoir insister, ne pouvant imposer à des professionnels ce qu'eux-mêmes condamnaient d'avance, et s'agissant d'ailleurs de régimes d'assurance et de prévoyance dont l'autonomie est garantie par la loi.
Cependant les circonstances de l'espèce ont conduit à remettre à l'étude ce problème d'ensemble : le Médiateur sera tenu informé de l'évolution des travaux et des mesures qui pourraient s'ensuivre (n° 510).
- Un autre réclamant s'étonnait de ne pouvoir prétendre à une retraite supplémentaire au titre de son activité passée de médecin conventionné.
Mais l'instruction de l'affaire a fait apparaître que la durée de cette activité était inférieure au minimum de dix ans requis par la réglementation en vigueur (décret n° 62-793 du 13 juillet 1967) pour bénéficier du supplément de retraite. Même l'application à son profit de mesures prévues dans l'ancien statut de la caisse autonome des médecins, et qui avaient permis pendant une certaine période le doublement de l'annuité correspondant à la cotisation annuelle, ne lui aurait pas fait atteindre ce minimum.
L'intéressée est d'ailleurs titulaire d'autres avantages de vieillesse, dont une " retraite complémentaire ", différente par sa nature du supplément qu'elle sollicitait (n° 487).
Retraites du personnel des réseaux de chemin de fer secondaires et des transports urbains.
- Formée au nom du personnel sédentaire des transports urbains d'une ville, une réclamation (n° 334) a attiré l'attention du Médiateur sur certains aspects du fonctionnement du régime particulier de retraites issu de la loi du 22 juillet 1922, et organisé en faveur du personnel des réseaux de chemins de fer secondaires d'intérêt général, des voies ferrées d'intérêt local et des transports urbains.
Le réclamant critiquait la suppression, par une ordonnance du 2 décembre 1944, de l'identité des bases de calcul de la pension servie à ces personnels par leur Caisse autonome de retraites, sans distinguer entre les services " actifs " ou " sédentaires " accomplis. Il suggérait, soit l'institution d'un régime complémentaire de retraite pour compenser l'abattement résultant des dispositions précitées, soit le retour à la communauté antérieure de régime.
Cette réclamation était a priori irrecevable, puisqu'elle ne tendait pas, comme le veut la loi instituant le Médiateur, au redressement d'une situation individuelle, et qu'elle supposait, pour être satisfaite, la modification d'une législation dont l'administration semblait s'être bornée à assurer l'exacte application.
Cependant les arguments présentés ont paru légitimer l'ouverture d'une information auprès du Ministère des Transports, principal intéressé en la matière.
Cette démarche a d'abord établi que l'affaire n'était pas nouvelle pour le département et qu'elle avait fait l'objet antérieurement d'une mise au point détaillée de la part du Ministre chargé des Transports.
Elle a ensuite permis de répondre aux nouveaux arguments présentés dans la réclamation :
Son auteur faisait observer que les ressortissants de la Caisse de retraites en cause (C.A.M.R.) versent des cotisations vieillesse sur la totalité de la rémunération, et qu'il serait, dès lors, tout à fait normal que l'on en tienne compte dans le calcul de sa retraite.
On doit remarquer toutefois que si le principe selon lequel ses cotisations assurent à un assujetti un avantage de retraite bien déterminé est vrai dans un système de capitalisation, il devient totalement faux en régime de répartition, qui est celui, notamment, des régimes particuliers de retraites, et spécialement à la C.A.M.R.
Actuellement, dans ce dernier régime, seulement 20 % environ de la charge des pensions servies sont assurés par les cotisations patronales et ouvrières ; le restant des arrérages est à la charge exclusive de l'Etat. Cette situation tient au fait qu'il s'agit d'un régime en voie d'extinction depuis 1954 ; mais elle est également due au fait que dans sa structure, ce régime comporte non seulement l'avantage ci-dessus évoqué d'une assiette de calcul de pension égale à 100 % de la rémunération, mais encore un taux de cotisations d'employeurs de 11 %, alors qu'il est de 34 % dans des régimes comparables, tel celui de la S.N.C.F.
Or, il n'est pas apparu économiquement souhaitable que les entreprises en cause subissent davantage le poids de ce régime d'extinction ; il a semblé, en outre difficile d'envisager que l'Etat puisse subir en l'occurrence une charge accrue autrement que par le jeu inévitable de l'extinction du régime.
Se fondant sur l'historique de ce régime, le réclamant considérait en second lieu que la parité entre les régimes des services actifs et sédentaires était acquise antérieurement à l'ordonnance du 2 décembre 1944, et qu'en établissant le système actuel, ce texte avait porté atteinte à un droit acquis ; ceci lui paraissait d'autant plus difficile à admettre que ce serait le Code des pensions civiles qui aurait servi de précédent à l'introduction de la distinction dans le régime de la C.A.M.R., distinction que le Code des pensions civiles ne comporte plus depuis 1964 (tous les services étant, depuis cette même année, rémunérés en 1/50e).
Or, historiquement, on doit observer que la loi du 22 juillet 1922, texte organique du régime, prévoyait uniformément polir toutes les catégories, non des un cinquantièmes de traitement par année de services valables, mais des un soixantièmes ; ce n'est qu'en 1938 que l'aspect financier florissant de ce nouveau régime, a permis de remonter uniformément à un cinquantième du traitement le taux de l'annuité liquidable. Mais l'évolution de la situation financière de la Caisse en 1944, et dans les années postérieures, a justifié à elle seule le retour au premier pourcentage pour les services sédentaires.
Il est vraisemblable, d'autre part, que des dispositions du Code des pensions civiles ont inspiré en grande partie celles de l'ordonnance du 2 décembre 1944 ; on retrouve, en effet, dans ce dernier texte, outre la distinction entre services actifs et services sédentaires, des mesures concernant l'octroi de majorations pour enfants, et surtout le déplafonnement du salaire soumis à cotisations et servant de base au calcul de la pension.
Mais, si les fonctionnaires ont obtenu en 1964 la suppression de l'abattement frappant la rémunération des annuités " sédentaires " par rapport aux annuités " actives ", c'est qu'en revanche, ils sont tous soumis à un système de salaire plafonné comme base de calcul de la pension, ce qui, ainsi qu'il a été exposé ci-dessus, n'est pas le cas des agents tributaires de la C.A.M.R.
Retraites complémentaires du secteur privé.
- La réclamation d'un ancien professeur de l'enseignement privé ayant exercé dans un pays étranger, a permis d'apporter un certain nombre de précisions sur les régimes de retraite complémentaire fonctionnant dans le secteur privé :
De tels régimes sont dus à l'initiative privée ; il s'agit de régimes de groupe - ce qui exclut toute adhésion individuelle - qui fonctionnent suivant le système de la répartition ; enfin l'affiliation à ces régimes ne peut résulter que d'une décision intervenue dans le cadre de l'entreprise, ou de l'application des dispositions d'une convention collective.
Le réclamant a été invité à se mettre en rapport avec les organismes compétents en vue de l'appréciation de ses droits à une retraite complémentaire, mais le fait que sa carrière se soit déroulée à l'étranger laisse mal augurer d'un règlement favorable de sa situation (n° 638).
PROBLEMES DE COORDINATION ET DHARMONISATION DE REGIMES
Problèmes de coordination.
Le nombre et la diversité des régimes d'assurance et de prévoyance fonctionnant dans notre pays posent, notamment en matière de retraites, le problème d'ensemble d'une harmonisation éventuelle de ces régimes, dont il sera question plus loin.
Mais lorsqu'un assuré a exercé, ou exerce simultanément, plusieurs activités professionnelles de nature différente, ou plus généralement se trouve relever de régimes différents, c'est à la simple multiplicité de ceux-ci que l'on doit les difficultés qui constituent le problème, plus actuel encore, de la " coordination ".
Ainsi par exemple, la législation en vigueur impose de totaliser les périodes d'affiliation aux différents régimes avant de commencer la liquidation des droits de l'assuré qui a pu relever de ces régimes : il en résulte des retards, qui sont à l'origine de certaines des réclamations adressées au Médiateur en la matière.
Le Ministère de la Santé publique et de la Sécurité sociale annonce sur ce point une réforme prochaine, qui permettra à chaque régime de liquider, proportionnellement à la durée d'assurance, le droit acquis, sans attendre les liquidations à la charge des autres catégories. Les nouvelles dispositions, qui ont pris effet au 1er janvier 1974, devraient raccourcir de deux mois en moyenne la durée de liquidation des pensions.
En attendant, ces difficultés, et bien d'autres, ont donné lieu à un nombre significatif de réclamations :
Assurance maladie.
En matière d'assurance-maladie, c'est la notion " d'activité principale " permettant de déterminer le régime de rattachement, qui paraît être à la source des principales difficultés signalées :
- Un assuré, qui avait exercé successivement une activité de commerçant et une activité de salarié, demandait son rattachement au régime des salariés, bien que la principale de ces deux activités fût celle de commerçant.
Il lui a été rappelé que selon le décret du 15 décembre 1967, l'activité principale est celle qui comporte " le plus grand nombre d'années de cotisations ".
La jurisprudence a précisé que dans les années de cotisation, il n'y avait pas lieu de distinguer entre " celles pendant lesquelles il a été effectivement cotisé,... et celles qui y sont assimilées pour avoir été validées au titre d'un régime contributif (Cassation 11 octobre 1972) : la notion de cotisation forme donc un tout indissociable, indépendant des modalités de validation.
Dans l'espèce, le fait que la durée d'assurance relative à l'activité commerciale ait été en grande partie formée d'annuités validées, ne pouvait en conséquence suffire à modifier la nature du régime de rattachement (n° 41).
- Une demande analogue a donné lieu -de préciser au réclamant que son rattachement au régime des salariés n'eût été possible que s'il avait été en situation de bénéficier de la loi du 12 juillet 1966 modifiée relative à l'assurance-maladie des non-salariés, laquelle a permis aux personnes qui, au 31 décembre 1968, se trouvaient déjà titulaires de plusieurs pensions - dont l'une du régime général - de rester affiliées au régime d'assurance-maladie des salariés, bien que leur activité principale ait été non salariée (n° 386, déjà citée).
- Deux médecins, qui avaient exercé une activité salariée de médecin-conseil pendant une partie de leur carrière, ne pouvaient obtenir d'aucune Caisse le bénéfice des prestations de l'assurance-maladie.
Il leur a été répondu que leur rattachement au régime prévu par la loi précitée du 12 juillet 1966 apparaissait a priori possible, puisque la principale de leurs activités avait été l'exercice de la médecine libre. Des conseils leur étaient en outre donnés pour le cas où ils rencontreraient de nouvelles difficultés (n° 195).
- L'exercice par l'assuré d'une double activité professionnelle peut également donner lieu à des difficultés - l'activité principale étant dans ce cas déterminée, chaque année, en comparant les revenus des différentes sources déclarés au titre de l'année précédente.
La situation d'une assurée qui exerçait alternativement selon la saison une activité salariée et une activité non salariée, a été régularisée conformément à ce principe (n° 910).
Pensions.
Les réclamations parvenues au Médiateur en ce domaine fait état de successions d'activités très diverses : salarié puis artisan ; avocat puis avoué ; fonctionnaire puis salarié, ou commerçant, etc...
D'autre part, au problème de la détermination du régime de rattachement viennent s'ajouter ici les difficultés relatives aux conditions de liquidation de l'ensemble des avantages (cf. ci-avant).
- Un assuré qui avait exercé une profession salariée puis était devenu artisan, s'étonnait de ce que la fraction de sa pension de vieillesse due pour la première de ces activités ait été liquidée à compter d'une date plus tardive que celle retenue pour la fraction correspondant à la seconde.
L'instruction a établi que cette distorsion n'avait causé à l'intéressé aucun préjudice effectif, du fait que le retard apporté à la liquidation de la fraction de pension de salarié avait entraîné le calcul de cette fraction sur des bases plus favorables que si elle avait été liquidée à compter de son point de départ légal.
Et ce retard résultait du fait que l'organisme chargé de la liquidation avait retenu la date que le réclamant avait indiquée lui-même sur sa demande de pension.
La situation n'en a pas pour autant été jugée satisfaisante : des mesures vont être prises pour faire disparaître l'ambiguïté des imprimés à partir desquels sont établis les droits des anciens travailleurs à une pension de retraite, de manière que les assurés soient mieux informés des règles de liquidation, notamment en cas de mise en oeuvre de la coordination entre différents régimes (