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Droit de préemption urbain - ZAD
DROIT DE PREEMPTION
Droit de préemption urbain
Zones d'aménagement différé
Espaces naturels sensibles des départements
Par
Gilbert GANEZ LOPEZ,
Vice-Président du tribunal de Grande Instance de Nantes
Juin 2000
Avertissement
L'étude est principalement restreinte aux aspects purement judiciaires.
1 - Exposé préliminaire - Généralités
1 - Le législateur a donné à certaines collectivités ou organismes publics la possibilité d'exercer un droit de préemption à l'occasion de l'aliénation volontaire de certains biens par leur propriétaire :
- Le droit de préemption urbain (DPU) qui a été substitué au droit de préemption en " zone d'intervention foncière " (ZIF) - Art. L.210-1, L. 211-1 et s. du C.Urb. ;
- Le droit de préemption en " zone d'aménagement différé " (ZAD) - Art. L.210-1, L.212-2 et s. du C.Urb. (et Art. L.212-1 et s. du C.Urb. anciens, antérieurs à la loi n° 85-729 du 18.07.85) ;
- Le droit de préemption dans les espaces naturels sensibles des départements (ENSD), ayant succédé aux " périmètres sensibles " - Art. L.142-1 et s. du C.Urb.
L'exercice de ces droits de préemption peut être assimilé par certains côtés à une expropriation, à la différence que le transfert de propriété n'intervient pas au préjudice du propriétaire, puisque ce droit n'est exercé que lorsque le propriétaire a décidé d'aliéner son bien, mais du candidat acquéreur qui se voit ainsi interdire d'en devenir le propriétaire.
Cet exercice ne présenterait pas de difficultés importantes si les titulaires de ces droits se substituaient purement et simplement à l'acquéreur aux mêmes conditions que celles déterminées librement entre les parties ayant convenu librement des conditions de la cession. C'est notamment le cas en cas de vente par adjudication lorsque cette procédure est obligatoire (Art. L.213-1, R.213-14 et R.213-15 du C.Urb. - DPU et ZAD ; Art. R.142-12 et R.142-13 du C.Urb. - ENSD), la préemption intervenant au prix de la dernière enchère ou surenchère par substitution du titulaire du droit de préemption à l'adjudicataire.
Mais les collectivités publiques se sont vu reconnaître le droit de préempter à des conditions autres, notamment de prix, que celles consenties par le propriétaire vendeur. Faute d'accord amiable entre le vendeur et le titulaire du droit de préemption, le prix est arbitré par le juge de l'expropriation (Art. L.213-4 et L.142-5 du C.Urb.).
2 - Les propriétaires de biens situés en ZAD ou dans les zones soumises au DPU bénéficient parallèlement d'un " droit de délaissement " en vertu duquel ils peuvent proposer au titulaire du droit de préemption d'acquérir leur bien, le refus du titulaire du droit entraînant - le cas échéant sous certaines conditions - la disparition définitive ou momentanée de ce droit (Art. L.211-5 et L.213-8, L.212-3 du C.Urb.). En cas d'exercice par le propriétaire de cette possibilité qui lui est offerte, et de désaccord sur le prix, celui-ci est fixé par le juge de l'expropriation, comme dans le cas d'une préemption, les règles et le mécanisme étant sensiblement les mêmes.
Un tel " droit de délaissement " n'existe pas en matière d'ENSD.
CA Paris 14.02.97 Recchia c/dép. Val-de-Marne, Juris-Data n° 020262.
3 - Dans l'une ou l'autre situation les règles de fixation des indemnités d'expropriation et les règles de procédure devant la juridiction de l'expropriation sont applicables (Art. L.16-1 et R.16-1 du C.Expro.), à l'exception de la date de référence prévue par l'Art. L.13-15-II-1° du C.Expro. à laquelle est substituée une autre date selon la nature du droit applicable.
4 - Après une période assez mouvante, de 1985 à 1991, au cours de laquelle les conditions de création des ZAD ont été fortement restreintes, le régime des ZAD est redevenu assez semblable à celui des zones créées antérieurement au 1er juin 1987, date à laquelle a été repoussée l'application de certaines dispositions de la loi n° 85-729 du 18.07.85. Le régime actuel est celui issu de cette dernière loi modifiée successivement par les lois N° 86-1290 du 23.12.86, 89-550 du 02.08.89 et 91-662 du 13.07.91.
5 - Les ZAD créées avant le 1er juin 1987 restent soumises aux dispositions du C.Urb. dans la réaction antérieure à celle résultant de la loi du 18.07.85, et cela en vertu de l'art. 9-III de cette loi.
6 - Pour autant, si les mécanismes des nouvelles ZAD restent très semblables à ceux des anciennes qui disparaîtront prochainement, le législateur a institué pour l'évaluation du prix des biens soumis aux droits de préemption, ainsi d'ailleurs qu'en matière d'emplacements réservés (Art. L.123-9 C.Urb. et L.13-15-II-4° C.Expro.), qu'il s'agisse de préemption, de délaissement ou d'expropriation, sauf dans certains cas très restreints en l'absence d'un POS, une date de référence unique en vertu de laquelle les biens seront évalués en fonction des mêmes règles d'urbanisme que celles dont dépend le marché, et compte tenu d'une situation matérielle au regard de la desserte des terrains le plus souvent contemporaine de la date de fixation du prix. C'est là une situation très différente de celle des ZAD anciennes.
2 - Déclaration d'intention d'aliéner (DIA)
7 - A l'occasion de toute aliénation volontaire d'un terrain, le propriétaire vendeur est tenu d'adresser une DIA selon le cas :
- au maire de la commune du lieu de situation du bien (DPU et ZAD) qui la transmet le cas échéant au titulaire du droit de préemption (préfet, représentant de l'État titulaire du droit, si le terrain est situé dans un périmètre provisoire de ZAD),
- au président du conseil général en matière d'ENSD.
8 - Cette formalité est prescrite à peine de nullité de la vente, l'action en nullité étant ouverte au titulaire du droit de préemption pendant les cinq années suivant l'acte de transfert de la propriété (ART. L.213-2 et L.142-4 du C.Urb.).
9 - La déclaration est souscrite sur un imprimé réglementaire, mais il n'est pas interdit d'annexer un document à la DIA pour préciser certains éléments, par exemple un plan et la désignation exacte des biens ou les conditions de la vente, et notamment les modalités de rémunération des intermédiaires à la charge de l'acquéreur, ce qui leur permettra d'être payés par la collectivité publique qui supportera ces frais en sus du prix.
Civ. 3°, 19.07.82, JCP 1983 II p. 65 ;
CA Paris, 9.11.95 com. D'Alfortville c. Société civile Roleva, AJPI 1996 p. 220.
Pour être opposables à l'administration, ces éléments annexes devront être visés par la DIA elle-même qui y renverra expressément
Civ. 3°, 10.03.93, com. Pouilly-les-Nonains, G.P. 1994, som. ann. p. 12 ;
Civ. 3°, 17 fév. 1999, Skowronski, Juris-Data n° 000681 ; Constr.-Urb. 1999, 220.
10 - Il y a également possibilité d'indiquer l'identité de l'acquéreur dans la DIA. Une telle indication ouvre à celui-ci :
- le droit de rétrocession à défaut d'utilisation du bien par le titulaire du droit dans le délai prescrit par la loi ;
- le droit à indemnisation en cas d'annulation ou d'illégalité reconnue de l'acte de préemption.
Elle oblige en outre le titulaire du droit de préemption à notifier sa décision à l'acquéreur évincé faute de quoi le délai de recours pour agir contre la décision de préemption ne court pas.
CE 16.12.94, Beckert req. 116465, Dr. Adm. 1995, 238 ;
CE 30.07.97, Cne Montrouge req. 169574, Juris-Data n° 050729 ; Dr. Adm. 1997, 366 ; Constr.-Urb. 1998 n° 28.
En cas de changement d'acquéreur, le vendeur n'est pas tenu de souscrire une nouvelle DIA si les prix et conditions de l'aliénation ne sont pas modifiés (Rép. Min. N° 19955 ; JOANQ 07.12.98, p. 6732). On peut toutefois supposer que, pour être opposable à l'administration et entraîner des droits pour le nouvel acquéreur, le changement devra être notifié au titulaire du droit de préemption.
3 - Mécanismes du droit de préemption
(Art. R.213-4 et s., R.142-8 et s. du C.Urb.)
11 - S'appliquent sauf en matière d'adjudication forcée, auquel cas, la préemption intervient par substitution à l'adjudicataire dans les 30 jours suivant l'adjudication.
En cas d'adjudication volontaire, hors les cas où cette procédure est obligatoire, l'exercice du droit de préemption suite à la DIA adressée par le greffier du tribunal ou le notaire s'oppose à ce que la vente puisse être poursuivie.
a) Phase administrative
12 - Délai pour notifier la décision de préemption par son titulaire ou son délégué :
- DPU et ZAD (ou périmètre provisoire de ZAD) : deux mois (Art L.213-2 C.Urb.) ;
- ENSD (Art. L.142-4 C.Urb.) : 3 mois, ce délai se décomposant comme suit :
- 2 mois pour le conseil général,
- + 15 jours, à défaut, pour le Conservatoire de l'Espace Littoral et des Rivages Lacustres (au total 75 jours),
- + 15 jours, à défaut, pour la commune (au total 3 mois).
Sanction de l'inobservation du délai : le titulaire du droit de préemption est réputé y avoir renoncé.
En cas de décision négative voir Infra n° 29.
En cas de décision positive, deux cas se présentent :
13 - préemption aux prix et conditions indiqués dans la DIA : la vente est définitive (accord sur la chose et sur le prix).
14 - préemption à d'autres conditions : le propriétaire est avisé qu'il peut demander la fixation judiciaire du prix.
Dans cette dernière hypothèse, le vendeur dispose d'un délai de deux mois pour répondre à l'offre du titulaire du droit de préemption. A défaut de réponse dans ce délai il est réputé avoir renoncé à l'aliénation (" retrait de DIA " implicite). En cas de réponse (autre que le retrait de la DIA), deux situations se présentent :
15 - acceptation par le vendeur de l'offre du titulaire du droit de préemption : la vente est définitive.
16 - désaccord et maintien du prix et des conditions de la DIA, et acceptation (expresse ou tacite) de fixation judiciaire du prix, auquel cas, la procédure se poursuit par la phase judiciaire.
b) phase judiciaire
1° - Rôle du juge judiciaire
17 - Il intervient uniquement dans la fixation du prix. La juridiction de l'expropriation ne peut statuer sur la légalité de l'acte de préemption
Civ 3° 16.10.91, D. 1991 IR p.259 ;
Civ 3° 22.02.95, JCP 1995-II, 22442.
18 - Il reste qu'une difficulté peut se présenter en cas d'absence totale de droit de préemption. Exemple : exercice du droit de préemption urbain sur un terrain situé en zone NC ou ND. Aussi bizarre que cela puisse paraître, il arrive que le cas se présente à la suite d'erreurs successives commises par un notaire et les services administratifs. La solution pourrait consister dans une fin de non-recevoir tirée du défaut d'intérêt et du défaut de qualité pour agir, étant rappelé que l'irrecevabilité pour défaut d'intérêt pour agir peut être soulevée d'office par le juge (Art. 125 NCPC).
19 - C'est également le cas lors de ventes portant à la fois sur des biens soumis à un droit de préemption et des biens exclus d'un tel droit. Il convient de rappeler à ce sujet que, sauf dans l'hypothèse où une telle vente intervient dans le but de faire échec au droit de préemption, l'exercice de ce droit sur une unité foncière partiellement incluse dans un périmètre de préemption est impossible.
Rép. min. JO déb. AN 15.10.90 p. 4848 ;
CE 1° ss, 23.06.95, req. 128151, Cne de Bouxières-aux-Dames -
Jurisprudence déjà appliquée aux ZIF, CE 29.07.83, GP 1984, panor. P. 229.
20 - Une telle fin de non-recevoir devrait pouvoir être soulevée devant le juge judiciaire, éventuellement d'office par celui-ci, lorsque la collectivité publique est réputée avoir renoncé à l'acquisition ou à l'exercice du droit de préemption par suite de l'inobservation d'un délai impératif ou d'une formalité prescrite à peine d'une telle sanction. Dans ce cas en effet le juge judiciaire ne se prononce pas sur la régularité de l'acte administratif, mais sur les conditions de recevabilité de l'action qui est portée devant lui.
2° - Qualité pour saisir le juge de l'expropriation
21 - l'action est réservée au seul titulaire du droit de préemption (Art. R.213.11 et R.142-8 C.Urb.).
3° - Délai pour saisir le Juge de l'expropriation
22 - La saisine doit intervenir dans les 15 jours à compter de la réponse du propriétaire à la décision de préemption (mêmes articles).
23 - Sanction de l'inobservation de ce délai (mêmes articles) : le titulaire du droit est réputé avoir renoncé à l'exercice de ce droit (cf. supra n° 20).
4° - Modalités de saisine du juge
24 - Notification d'un mémoire au propriétaire et envoi (L.R.) d'une copie en double exemplaire au juge de l'expropriation avec la requête (Art. R.213-11 et R.142-8 C.Urb. - v. aussi l'art. R.13-22 C.Expro.).
5° - Obligation de consigner (Art. L.213-4-1 et R.213-11 C.Urb.)
25 - En cas de fixation judiciaire du prix, le titulaire du droit de préemption est tenu de consigner 15 % du montant de l'évaluation du prix par le directeur des services fiscaux et de notifier copie du récépissé de consignation dans le délai de 3 mois suivant la saisine du juge de l'expropriation.
26 - Cette obligation ne s'applique qu'en matière de droit de préemption urbain et en ZAD créée depuis le 1er juin 1987.
Elle est inapplicable pour les ENSD (Art. L.142-7 C.Urb. a contrario), et pour les ZAD crées antérieurement au 01.06.87 (Art. 9-III L. 18.07.85 - Jurisprudence nombreuse, cf. notamment Civ. 3° 11.02.98, D. 1998 I.R p.70 ; AJPI 1998 p. 628 - plusieurs arrêts), lesquelles restent soumises aux dispositions antérieures à la loi du 18.07.85 (supra n° 5).
27 - Sanction du défaut de consignation (défaut de notification du récépissé) : le titulaire du droit est réputé avoir renoncé à l'acquisition ou à l'exercice de ce droit (supra n° 20).
6° - Faculté de renonciation (" droit de repentir ").
28 - Pendant toute la durée de la procédure, à défaut d'accord sur le prix et les conditions de la cession, les parties conservent la faculté :
- le bénéficiaire du droit de préemption, de renoncer à l'acquisition,
- le vendeur : de renoncer à l'aliénation (" retrait de D.I.A. ").
CE 22.02.95, DA 1995, 234 ; JC 95-II p. 1594.
Cette faculté continue de s'exercer après la fixation du prix pendant le délai de deux mois après que la décision juridictionnelle est devenue définitive (Art. L.213-7 C.Urb.). Le silence gardé pendant ce délai vaut transfert de propriété et acceptation du prix fixé judiciairement.
Note : Le même mécanisme de fixation judiciaire du prix s'applique en matière de " délaissement " (offre d'acquérir par le propriétaire), en application des articles L.211-5 (D.P.U.) et L.212-3 (ZAD) du C.Urb. La jurisprudence a toutefois refusé au propriétaire le droit de renoncer à la vente en cas de délaissement d'un bien situé dans le périmètre d'une ZAD créée avant le 01.06.87, au motif que l'art. L.212-3 C.Urb. dans sa rédaction antérieure à la loi du 18.07.85 ne prévoyait pas une telle faculté de retrait de D.I.A.
(Civ. 3° , 8 juillet 1998, pourvoi n° 97-70121, Mme Simone Fontaine c. District urbain de l'agglomération rennaise).
Cette jurisprudence apparaît transposable en matière de délaissement en ZAD créée postérieurement au 01.06.87 et en matière de D.P.U., puisque les textes susvisés (L.211-5 et L.212-3) qui fondent le droit de délaissement ne prévoient pas de faculté de renonciation de la part du propriétaire.
7° - Effets de la renonciation à l'acquisition par le titulaire du droit de préemption
29 - (Art. L.213-8 C.Urb.)
- Si la renonciation intervient (renonciation expresse ou implicite) avant la fixation judiciaire du prix = le propriétaire peut vendre au prix fixé dans la DIA.
S'il désire vendre à un autre prix, il a l'obligation de souscrire une autre DIA aux nouvelles conditions sous peine d'encourir l'annulation de la vente dans le délai de cinq ans (supra n° 8).
- Si elle intervient après la fixation judiciaire = le propriétaire peut vendre librement, pendant un délai de 5 ans, au prix fixé par la juridiction de l'expropriation, révisé en fonction de l'indice du coût de la construction. Dans les autres cas, la collectivité récupère l'exercice de son droit de préemption (nécessité d'une nouvelle DIA sous peine d'annulation de la vente - supra n° 8).
8° - Sanction de l'illégalité de la préemption (Art. L.213-8 C.Urb.).
30 - Si la décision de préempter est annulée ou déclarée illégale par la juridiction administrative, le propriétaire peut vendre librement le bien sans être tenu par les prix et conditions exprimées dans la DIA, dans l'année suivant la décision juridictionnelle devenue définitive.
9° - Constatation du transfert de propriété (Art. R.213-12 et R.142_8 C.Urb.).
31 - L'acte (notarié ou administratif) doit intervenir dans le délai de 6 mois suivant :
- l'accord des parties,
- la date de la décision juridictionnelle définitive,
- la date de l'acte ou du jugement d'adjudication.
10° - Sanction du défaut de paiement du prix
32 - A défaut de paiement du prix dans le délai susvisé, le bien est rétrocédé à la demande du propriétaire, par acte authentique ou sous seing privé selon que la vente a été ou non constatée par acte authentique (Art. L.213-14 C.Urb.).
Le propriétaire peut néanmoins poursuivre la réalisation forcée de la vente.
Civ. 3°, 02.06.99, D. 1999 I.R. p.196.
Il ne peut pas demander l'application de l'art. L.13-9 C.Expro (nouvelle fixation du prix en cas de défaut de règlement au bout d'un an).
Civ. 3°, 24.10.90, Mme Parès, pourvoi n° 89-70317.
Certains auteurs admettent que le propriétaire peut demander paiement de l'intérêt légal en application de l'art R.13-78 C.Expro. (corollaire de la possibilité de poursuivre la réalisation de la vente) - Cf. Bouyssou et Hugot, C. de l'Urbanisme Ed. Litec.
Ceci est en contradiction avec la jurisprudence administrative selon laquelle le propriétaire n'est pas titulaire d'un droit de créance à l'encontre de l'administration.
C.E. 3° et 5° ss. 24.07.87.
La jurisprudence administrative admet aussi que le retard de paiement entraîne la responsabilité de l'administration.
CAA Paris 15.03.94, DA 1994, 375.
c) Règles de fixation du prix
33 - Règles de procédure : Art. R.13-22 et suivants du C.Expro. (Art R.16-1 C.Expro).
- Règles de fond : règles applicables en matière d'expropriation, Art. L.13-13 et suivants de C.Expro notamment (Art. L.16-1 C.Expro.), sauf :
34 - Le prix est exclusif de toute indemnité accessoire, notamment de remploi (Art. L.213-4 et L.142-5 C.Urb), ce qui exclu toute possibilité de réquisition d'emprise totale.
Les améliorations, transformations ou changements d'affectation opérées par le propriétaire postérieurement à la date de référence ne sont pas présumés revêtir un caractère spéculatif (comparer avec L.13-14, 2° alinéa C.Expro.), ce qui n'exclut pas que la preuve de l'intention spéculative puisse être rapportée (mêmes art. L.213-4 et L.142-5).
35 - La date de référence est fixée :
- pour les biens situés en ZAD antérieure au 01.06.87 : 1 an avant la publication de l'acte délimitant le périmètre provisoire de la ZAD ou de l'acte ayant créé la ZAD (Art. L.212-2-a et L.213-1 anciens C.Urb.) ;
- lorsqu'il existe un POS, en matière de DPU, de ZAD créée à compter du 01.06.87, et en ENSD : à la date à laquelle est devenu opposable aux tiers le plus récent des actes rendant public, approuvant, révisant ou modifiant le POS et délimitant la zone dans laquelle est situé le bien ;
- en l'absence de POS :
- pour les ZAD créées à compter du 01.06.87 ; un an avant la publication de l'acte ayant créé la ZAD (ou ayant délimité le périmètre provisoire, le cas échéant) - Art L.213-4-b C.Urb ;
- pour les ENSD : 5 ans avant la DIA.
36 - Cas particulier : aucune disposition n'interdit la création d'une ZAD sur les terrains inclus dans une zone de préemption instituée en ENSD.
CE 03.07.98, Dép. Yvelines, req. N° 126606, Juris-Data n° 050633 ; Cons. Et Urb. 1998, 391.
Si les terrains sont situés dans le périmètre d'un POS, la date de référence est la même que l'on envisage le droit de préemption en ZAD ou en ENSD.
En l'absence de POS la date de référence est différente selon le droit de préemption mis en application alors que la DIA serait elle indifférenciée. Dans les faits, une telle situation n'apparaît pas susceptible d'avoir une influence sur la fixation du prix, mais pourrait constituer une difficulté d'ordre purement juridique.
d) Influence de certaines règles ou mécanisme sur la détermination des prix
1° - Influence de l'existence d'un POS sur l'évaluation d'un bien préempté.
37 - Compte tenu de la date de référence applicable, l'évaluation du bien interviendra en général en fonction du POS le plus récent, donc par comparaison avec le marché réel des biens ayant la même situation que le bien préempté au regard des règles d'urbanisme, et, le plus souvent, de la desserte par les voies et réseaux divers.
En l'absence de POS (ou lorsqu'il s'agit de ZAD créées avant le 01.06.87), l'évaluation du terrain pourra intervenir sur la base d'une situation très différente de la situation actuelle, et aboutir à un prix notablement inférieur à celui du marché.
2° - Marché inexistant dans la zone considérée (Art. L.213-4 et L.142-5 C.Urb.)
38 - A défaut, dans la même zone, de transactions amiables constituant des références suffisantes pour l'évaluation du bien, il pourra être tenu compte des mutations et accords amiables intervenus pour des biens de même qualification situés dans des zones comparables.
Ces dispositions trouvent à s'appliquer de manière prépondérante en cas de gel des transactions dans une ZAD ou une zone de préemption en ENSD.
C'est fréquemment le cas notamment en zones côtières proches du littoral, où du fait d'une politique de préemption systématique poursuivie par le département (notamment), c'est la collectivité publique qui impose son prix. Cependant, ces textes trouvent rapidement leurs limites, car deux zones semblables, l'une en bordure immédiate de mer, en zone de préemption, l'autre en dehors de ce périmètre à l'intérieur des terres, sont peu comparables (en général il s'agit de zones ND, le cas pouvant être assez différent s'il s'agit de zones U ou NA)
Dans de nombreux cas, des propriétaires ayant acquis un terrain de loisirs actuellement situé en ENSD (antérieurement en " périmètre sensible "), à une époque où les collectivités publiques intervenaient peu, seront fréquemment indemnisés, en cas de préemption, à un prix inférieur au prix d'achat.
3° - Détournement de l'objet du DPU
39 - Les communes ont fréquemment fait usage du DPU pour faire pression sur le marché ou chasser de leur territoire certains investisseurs jugés indésirables, parfois même de manière caricaturale (préemption à 50 % ou moins de la valeur du marché), occasionnant des préjudices importants, notamment à des propriétaires modestes, alors qu'elles ne poursuivaient aucun objectif réel d'utilité publique et que leurs décisions étaient illégales (très nombreuses décisions en ce sens des juridictions administratives). Voir notamment l'étude " Les difficultés propres au droit de préemption " par Daniel Chausse in AJPI 1992 p. 440.
L'instauration de l'obligation de consigner 15 % de l'évaluation administrative a précisément été destinée à lutter contre de telles pratiques abusives dénoncées en leur temps par la presse spécialisée ou non. Malgré la faiblesse du dispositif, qui a souvent été jugé insuffisant par la doctrine eu égard au taux de 15 % retenu (en fait la consignation n'atteint pas 10 % de la valeur vénale réelle du bien compte tenu de la faiblesse de l'évaluation par l'administration fiscale), il est possible que le moyen se soit révélé suffisamment dissuasif.
© 2000 - Gilbert GANEZ LOPEZ
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