Année 1984


LES REFORMES


RAPPEL DES METHODES ET PROCEDURES

I.Les six modalités de la proposition de réforme

(Rapport de 1982)



1. La proposition " classique " (ponctuelle ou "synergie ") (Sur ce qui caractérise 1 et 2, voir: rapport de 1982 rapport de 1983) (La définition de la " synergie "est rappelée au rapport de 1982);

2. La " lettre de réforme "( Sur ce qui caractérise 1 et 2, voir: rapport de 1982 rapport de 1983);

3. La proposition contenue dans un rapport annuel;

4. La proposition obtenue par 1' "Instruction"( Définition donnée au rapport de 1982, premiers exemples au rapport de 1982);

5. La contribution du Médiateur à une réforme élaborée parallèlement par le Gouvernement ou le Parlement;

6. La participation du Médiateur à l'élaboration d'une réforme en cours.

Ces six modalités ne sont pas nécessairement toutes utilisées chaque année, à part évidemment les deux premières, et de plus en plus la seconde.

II.- L'état d'avancement et le sort des propositions de réforme.



- Une proposition satisfaite est une proposition dont la teneur a été reprise, en totalité ou en partie, dans une disposition législative ou réglementaire nouvelle, ou qui se trouve désormais consacrée par la pratique administrative.

- Une proposition en voie d'être satisfaite est une proposition sur laquelle l'accord de tous les départements ministériels ou services concernés a été obtenu, mais qui n'est pas encore, comme la précédente, entrée dans le droit positif ou dans la pratique administrative.

- Une proposition " en cours " de négociation n'est évidemment signalée au rapport annuel que, lorsqu'à l'occasion sa discussion, est apparu pendant l'année un élément nouveau laissant croire qu'elle va pouvoir entrer soit dans la " voie de la satisfaction ", soit, plus rarement, dans celle de l'abandon.

- Sur la relativité de la notion d'abandon d'une proposition voir le rapport de 1983.

III.- Les propositions " arbitrées ".

Toute proposition du Médiateur qui n'a pas obtenu l'accord de l'ensemble des départements ministériels intéressés doit être portée à l'ordre du jour d'une séance d'arbitrage qui se tient au. Secrétariat général du Gouvernement. L'arbitrage est rendu au nom du Premier ministre, et les Ministres et Secrétaires sont tenus de s'y conformer.

La séance est précédée d'une réunion préparatoire tenue dans les services du Ministre chargé de la Fonction publique et des Simplifications administratives. :

Il faut ajouter que même des propositions encore en cours de discussions peuvent, par leur urgence ou leur importance, mériterai d'être soumises à l'arbitrage.

Les procédures réglementaires d'arbitrage, leur évolution, leur aspect actuel et leurs conséquences ont fait l'objet d'un passage du rapport de 1983, qu'il est important de connaître.

I.- Propositions émises et propositions relancées

A.-PROPOSITIONS EMISES

En 1984, le Médiateur a émis 30 propositions de réformes nouvelles. Ce sont les suivantes, réparties par départements ministériels groupes de départements.

1.-Premier ministre (quatre propositions)

- PRL PRM 8401 (PRL: Proposition de réforme par lettre, PRM: Proposition de réforme- Premier ministre.) :

Calendrier général des recrutements dans la Fonction publique et dans les armées pour 1984. (Emise le 1er mars 1984.)

Pour éviter certaines difficultés nées de la présentation actuelle de ce document, le Médiateur propose:

- de faire figurer, sur la couverture même des calendriers de recrutement, une mention attirant, en lettres capitales, l'attention du lecteur sur le fait que certaines dates de concours pourront être modifiées en cours d'année;

- de faire en sorte que, chaque fois que l'organisation d'un concours impose un changement de date de celui-ci, ce changement se fasse dans un seul sens: celui de la fixation d'une date postérieure à celle initialement communiquée (le contraire se rencontre). Des directives pourraient préciser ce point, en invitant les organisateurs de concours à veiller à ce que ces changements de date soient aussi peu fréquents que possible.

-PRL PRM 84-02: Relations entre l'Administration et les usagers (Emise le 16 avril 1984.)

Le 28 novembre 1983 intervenait le décret n°83-1025 concernant les relations entre l'Administration et les usagers. A l'examen du texte, le Médiateur avait constaté l'absence de toute référence à l'article R. 77 du Code des Tribunaux administratifs, lequel fixe - ce que la requête introductive d'instance devant ces tribunaux doit au minimum contenir. Cette absence lui paraissant regrettable, il proposait au Premier ministre d'y remédier par des adjonctions au texte actuel.

Observations: La préparation d'une réunion d'arbitrage au Secrétariat général du Gouvernement a montré que de telles adjonctions seraient prématurées. La proposition a donc été retirée. Elle sera remplacée, en temps opportun, par de nouvelles suggestions, portant cette fois sur le fond des dispositions en cause.

-PRL PRM 84-03: Un regard sur nos législations et réglementations. (Emise le 10 septembre 1984.)

Cette importante proposition de réforme est née de la série de constatations suivantes:

- Le corps de nos lois et règlements comporte encore trop de textes caducs ou à actualiser; surtout, la mise à jour continue de cet énorme appareil en constante évolution appelle des solutions hardies en matière de codification, et une modernisation véritable du Journal officiel - impliquant, à tout le moins, que la publication de chaque texte nouveau s'accompagne d'un bref préambule explicatif, intelligible pour tout lecteur;

Les retards dans la prise des textes d'application des lois ont été, et demeurent, vigoureusement combattus, mais ils subsistent. Peut-être faudra-t-il, sinon pour résoudre définitivement ce problème, du moins pour en atténuer l'ampleur, en venir à des mesures plus radicales, telles que l'obligation de préparer - dans la mesure du possible - les règlements d'application d'une loi en même temps que cette loi. Quant au retard constaté dans la diffusion des lois de portée générale à travers l'ensemble de notre droit positif, il semble jusqu'ici ignoré, et cette situation, qui dénonce un manque de cohérence fâcheux dans la construction législative, mérite elle aussi l'attention des pouvoirs publics.

Les empiétements des circulaires réglementaires sur les textes de rang supérieur, dont la proposition fournit trois exemples de gravité croissante, portent quant à eux une atteinte- qui a déjà de quoi inquiéter - à la rigueur juridique de notre édifice législatif et réglementaire. Là encore, il semble nécessaire et possible de trouver les mesures propres à mettre un terme à cette situation.

Enfin, l'accès de l'administré aux documents administratifs, et surtout aux textes réglementaires qui peuvent le concerner, est rendu difficile - impossible dans certains cas- par une mauvaise organisation de l'information. Il est proposé une remise en ordre rapide et complète de ce domaine capital, appuyée sur la réorganisation en cours des banques de données juridiques, et qui s'étendrait à l'ensemble des textes, quelle que soit leur origine, qui peuvent concerner directement les administrés.

Observation: Par lettre du 28 novembre 1984, le Premier ministre a fait à cette proposition une réponse extrêmement encourageante. Sur tous les points évoqués, des actions sont d'ores et déjà ou seront engagées. Et ce ne sont là, selon M. Fabius, que des "débuts de réponse " aux suggestions du Médiateur: au-delà, celles-ci " vont être étudiées de façon plus approfondie par le Secrétaire général du Gouvernement, dans un souci de modernisation et d'amélioration de la situation de l'administré face à l'appareil législatif et réglementaire ".

-PRL PRM 84-04: Mise en place, organisation et fonctionnement de la Commission spéciale de la taxe d'apprentissage. (Emise le 14 septembre 1984.)

Un grand nombre de dossiers relatifs à la taxe d'apprentissage se trouvent bloqués en raison du retard apporté à la mise en place de la " commission spéciale de la taxe d'apprentissage ", juridiction d'appel chargée de statuer sur les décisions rendues en première instance par le comité départemental de la formation professionnelle, de la promotion sociale et de l'emploi.

En effet, des textes intervenus en 1971 et en 1972 impliquent une réforme de cet organisme, en raison de l'extension de sa compétence aux requêtes formées en matière agricole. Mais les décrets d'application qui devaient déterminer la nouvelle composition et les règles de fonctionnement de la commission n'ont pas encore été publiés.

Depuis 1980, le Médiateur ne cesse d'intervenir auprès des ministères concernés afin que soit accélérée la prise de ces décrets. La dernière information qu'il ait reçue et qui lui annonçait la présentation au Premier ministre, aux fins d'arbitrage, le 4 mai 1982 d'" un nouveau projet de décret modifié ", remonte au début de 1983.

Aussi s'est il, par la présente proposition adressé directement au Premier ministre, afin qu'il soit remédié au plus tôt à une carence qui n'a que trop duré: fin 1981, on estimait à 3 000 le nombre des dossiers, qui, du fait de cette carence, ne pouvaient être réglés.

2. - Secteur social (Affaires sociales en général : Sécurité sociale, Solidarité nationale, Travail et Emploi, Santé.) (huit propositions)

- PRL STR 84-01 : Suppression du " forfait hospitalier " imposé aux adultes handicapés. (Emise le 8 août 1984.)

L'institution du forfait hospitalier a été, et continue d'être, abondamment critiquée. Sur le principe de cette mesure, les arguments pour et contre, aux yeux du Médiateur, se balancent. Mais l'instruction d'une affaire concernant un adulte handicapé mental lui a montré qu'elle pouvait avoir, pour certaines catégories de personnes, des conséquences inadmissibles au plan de l'équité.

En effet, le handicapé adulte, bénéficiaire de l'allocation prévue pour son cas et qui est hospitalisé, voit cette allocation réduite par l'effet d'une double retenue; l'une opérée par la Caisse d'Allocations familiales, pour couvrir ses frais de nourriture et de logement (alors qu'il a pu conserver son logement) l'autre par l'hôpital au titre du forfait - mesure d'autant plus injuste que les personnes condamnées à une hospitalisation de longue durée, autres que les malades mentaux ou les handicapés adultes, sont exonérées du forfait hospitalier.

Tels sont les motifs de la proposition analysée.

Observation: A l'occasion de l'instruction d'une affaire individuelle le Ministre des Affaires sociales et de la Solidarité nationale a fait connaître, par lettre du 12 décembre 1984, que le Gouvernement était conscient du problème et que " pour respecter les engagements qui ont été pris à ce sujet, des mesures seront prochainement prises qui, tout en maintenant le principe du forfait journalier, assoupliront les mécanismes de versement de l'allocation aux adultes handicapés en cas d'hospitalisation et augmenteront les ressources laissées à la disposition de ces personnes.

-PRL STR 84-02: Couverture sociale de certains médecins français ayant exercé en Algérie. (Emise le 5 septembre 1984.)

S'ils sont admis au bénéfice du régime de l'" avantage social v vieillesse " (A. V. S.), les médecins peuvent être autorisés à racheter les " points " leur permettant d'atteindre le nombre d'annuités nécessaires à l'ouverture de leurs droits à pension.

Tel n'a pas été le cas pour certains médecins français ayant exercé en Algérie avant l'indépendance, au motif que le régime de l'A. V. S. a pour contrepartie les " sujétions " auxquelles ont été soumis les médecins liés par convention aux organismes de Sécurité sociale: or, en Algérie, le " conventionnement " n'existait pas.

Outre que les intéressés n'avaient, de ce fait, pas le choix - ce qui rend le syllogisme quelque peu cynique - il apparaît que les " sujétions " auxquelles ils ont été soumis en Algérie, au milieu des difficultés de tous ordres que pouvait comporter à l'époque l'exercice de leur profession, n'ont guère été moins pesantes que celles qu'eût entraînées leur conventionnement.

Le bon sens et l'équité commandent donc de mettre un terme à la situation discriminatoire qui leur est faite.

-PRL STR 84-03: Le problème de l'enfance en danger. (Emise le 29 octobre 1984.)

La persistance du phénomène de l'enfance en danger, et parfois martyre, constitue un archaïsme intolérable pour une démocratie moderne. Il est incompatible aussi bien avec l'état de droit qu'avec le donné culturel de notre temps. Il est donc difficile d'admettre qu'une entrave de quelque nature qu'elle soit puisse être mise à la lutte contre ce phénomène.

Cette lutte exige de prendre en compte la généralité du problème, l'enfant en danger n'étant pas toujours là où l'on s'attend à le trouver. On peut le rencontrer aussi bien dans les milieux " sans problèmes " que dans la famille " à problèmes "; aussi bien dans la famille " d'accueil " que dans la famille " naturelle "; aussi bien dans tout établissement où se crée une société enfantine que dans le milieu familial

Certes, le Gouvernement n'est pas resté inactif devant cette situation: les actions initiées par les circulaires des 18 et 21 mars 1983 sont déjà porteuses de progrès considérables. Il serait cependant urgent de connaître les bilans et les évaluations de résultats qu'elles annonçaient.

Au-delà, le Médiateur suggère :

1° A destination du grand public:

- l'organisation d'une campagne nationale d'information incitant chaque membre de la population à signaler les cas de mauvais traitements à enfants qu'il serait amené à connaître, en surmontant, dans la mesure du possible, toute réserve ou réticence à ce sujet et notamment la crainte d'être considéré comme un délateur;

- la distribution généralisée au public le plus large possible de l'imprimé donnant la liste des institutions et services avec lesquels la personne qui a connaissance d'un cas de mauvais traitement peut se mettre en contact et dont le modèle était joint à la circulaire du 21 mars 1983.

2° A destination des enfants, car il lui apparaît que l'enfant lui-même devrait pouvoir s'exprimer et faire connaître sa souffrance; l'ouverture d'une campagne dans les établissements d'enseignement qui aurait pour objet de faire connaître et de discuter les droits des enfants, tels qu'ils résultent de la déclaration de l'O. N. U. de 1959 et du projet de convention actuellement discuté à Genève.

3° Il considère enfin comme essentiel de connaître l'impact, au sein du corps médical et du service social, des considérations développées dans la circulaire du 21 mars 1983, sous le titre: " Les responsabilités du corps médical ", et qui incitaient les membres de ce corps et de ce service à user plus largement de la possibilité qui leur est ouverte de signaler les cas de mauvais traitements à enfants dont ils ont connaissance.

Si cet appel n'était pas entendu, la seule solution à envisager serait qu'une disposition législative nouvelle vienne substituer à cette simple possibilité une obligation assortie des sanctions de la non-assistance à personne en danger.

-PRL STR 84-04: Possibilité, pour les titulaires d'un B. E. P. sanitaire et social, d'avoir accès à la profession d'aide soignant. (Emise le 29 octobre 1984.)

Les titulaires d'un B. E. P. sanitaire et social verraient leurs débouchés sensiblement accrus si, moyennant une formation complémentaire- dispensée en cours d'études ou en cours d'emploi- ils (ou elles) pouvaient être recruté(e)s pour exercer les fonctions d'aide soignant(e), notamment dans les services de soins à domicile et les sections de cure médicale au sein des maisons de retraite. Ces services sont en voie de multiplication rapide et les stages que les intéressé(e)s ont dû suivre pour obtenir le B. E. P. les ont déjà sensibilisé(e)s aux problèmes des personnes âgées.

Observation: La préparation d'une réunion d'arbitrage au Secrétariat général du Gouvernement a récemment montré que le Ministère chargé des Affaires sociales travaillait avec celui de l'Education nationale à la révision, dans le sens souhaité par le Médiateur, des programmes du B. E.P. sanitaire et social.

-PRL STR 84-05: Remboursement par la Sécurité sociale d'appareils de soins au-delà d'une certaine durée de traitement. (Emise le 22 octobre 1984.)

Les nombreuses réclamations font apparaître que les assurés ont des difficultés pour obtenir le remboursement de certains appareils de soins dont ils font un emploi quasi permanent. Si la Sécurité sociale ne prend pas en charge le remboursement de tels appareils, elle accepte, par contre, de supporter les frais de leur location, frais dont le total peut arriver à doubler et même tripler, en fin de soins, le prix de l'appareil lui-même.

Une telle opération paraît illogique et il serait souhaitable que, dans le cas où l'emploi d'un appareil présente toutes chances de se poursuivre un temps suffisamment long, le remboursement du prix d'achat soit accepté par la Sécurité sociale.

Observation: La préparation d'une réunion d'arbitrage au Secrétariat général du Gouvernement a récemment permis d'apprendre que l'Inspection générale des Affaires sociales venait d'être chargée d'une étude d'ensemble sur la délimitation Des domaines respectifs du remboursement à l'achat et à la location, 3 en ce qui concerne les appareils de soins et l'appareillage pour handicapés.

-PRL STR 84-06: Problèmes posés aux entreprises de petite taille par l'application de la loi du 7 janvier 1981. (Emise le 12 novembre 1984.)

La loi du 7 janvier 1981 relative à la protection de l'emploi des salariés victimes d'un accident du travail ou d'une maladie professionnelle impose à l'entreprise dont un des salariés est devenu inapte à la suite d'un accident du travail à reprendre l'emploi qu'il occupait, soit son reclassement dans un autre emploi de l'entreprise, notamment administratif, soit son licenciement avec une indemnité égale au moins au double de celle attribuée normalement.

Or, les petits entrepreneurs ou artisans ont bien du, lorsque le cas se présente, à faire face aux obligations de cette nouvelle loi. Le reclassement dans une petite entreprise de deux ou trois salariés paraît en effet bien aléatoire, du fait qu'aucun poste de remplacement, et en particulier de " caractère administratif ", ne peut y être dégagé.

Aussi le petit entrepreneur apparaît-il particulièrement pénalisé en ce domaine: condamné dans la plupart des cas à ne pouvoir assurer le reclassement du salarié accidenté, non seulement il doit verser à celui-ci une indemnité exorbitante du droit commun, mais encore il est débiteur d'un " préavis de licenciement "ne correspondant à aucun travail effectif.

Sans remettre en cause le bien-fondé de dispositions législatives dont les travailleurs, dans leur ensemble, ne peuvent que se féliciter, il apparaît essentiel cependant de prendre en compte les réelles difficultés que leur application systématique entraîne pour certains employeurs. Pour y remédier, le Médiateur suggère, par exemple, que soit créé un fonds interprofessionnel, qui se substituerait au petit entrepreneur aux prises avec des problèmes de ce genre.

-PRL STR 84-07: Sur l'adoption. (Emise le 12 novembre 1984).

Le: dossier de l'adoption est toujours d'une actualité souvent douloureuse. D'une manière générale, il y a inadaptation de l'offre à la demande: de nombreuses personnes souhaiteraient adopter un enfant, mais les services compétents répondent qu'il n'est pas possible de leur en proposer un actuellement.

Plus particulièrement, les dossiers du Médiateur font apparaître un certain nombre d'anomalies, quelquefois des erreurs flagrantes de la part de l'Administration, et, le plus souvent, une position beaucoup trop rigoureusement administrative de la part des organismes compétents en matière d'adoption.

Après avoir mis en lumière les deux défauts majeurs qui lui paraissent caractériser le traitement actuel des problèmes de l'adoption, et qui tiennent, l'un au vague de la notion d'" intérêt de l'enfant ", l'autre à la priorité trop systématiquement donnée aux liens du sang, le Médiateur suggère:

1° En ce qui concerne les critères présidant à la sélection de l'adoptant, d'accorder moins d'importance à l'âge des candidats à l'adoption; de faire un plus grand cas des demandes formulées par des célibataires; d'appliquer sans réticence les dispositions légales qui permettent aux familles d'adopter l'enfant qu'elles ont élevé;

2° En ce qui concerne l'enfant à adopter, la tenue d'un dossier plus complet sur celui-ci, permettant de mieux éclairer le choix des futurs parents; un " suivi " plus serré de la situation des enfants " à particularités " (enfants " âgés ", enfants hand1capés, frères et soeurs orphelins ou en difficultés); une meilleure connaissance des associations s'occupant de l'adoption dans les pays étrangers;

3° L'amélioration des procédures nécessitées par l'instruction des dossiers d'adoption, notamment par l'ouverture possible d'une contre-enquête, lorsque l'enquête de secteur, comme c'est souvent le cas, s'avère trop superficielle;

4° La mise en oeuvre d'un " suivi " du placement de l'enfant au cours des six premiers mois de l'adoption: il s'agit en effet d'une période cruciale tant pour la famille d'accueil que pour l'enfant, et l'absence actuelle de ce suivi a de quoi étonner.

-PRL STR 84-08: Couverture sociale des journalistes étrangers travaillant en France. (Emise le 21 novembre 1984.)

L'article L. 242-3 du Code de la Sécurité sociale impose à tout journaliste d'être affilié au régime de la Sécurité sociale. Les journalistes étrangers exerçant en France sont soumis à la même obligation - même si la majorité d'entre eux ont le statut de journaliste indépendant, avec des collaborateurs multiples et une rémunération " à la pige ". Vis-à-vis de la Sécurité sociale, ils sont donc tenus d'acquitter la totalité des cotisations: part salariale et part patronale. Les menaces, poursuites et sanctions en cas de réticences ou de retard ne sont pas rares et placent les intéressés dans une situation difficile et souvent totalement incompréhensible pour eux.

La question n'est pas nouvelle, mais il apparaît que le problème se pose avec une acuité grandissante: ainsi, seulement dix pour cent des journalistes étrangers travaillant en France seraient en règle avec les U.R.S.S.A.F.

Une telle situation ne peut se prolonger. Pour y mettre fin, le Médiateur propose d'explorer trois possibilités de solution:

- modifier le Code de la Sécurité sociale, en supprimant l'obligation générale d'affiliation comme salarié des journalistes étrangers, pour tenir compte des conditions, souvent particulières, de l'exercice de leur métier en France;

- intervenir auprès des responsables gouvernementaux des pays d'origine des intéressés pour que les employeurs, directeurs de publication, reconnaissent le statut de " salarié " aux journalistes qui les représentent en France, et acceptent de payer le montant des cotisations patronales;

- mais la meilleure solution serait, sans doute, trouvée en faisant étudier la situation des journalistes dans l'ensemble des pays de la Communauté européenne, de manière à mettre sur pied un statut commun à tous.

3. - Secteur économique et financier (une proposition)

-PRL FIN 84-Ol: Vices de forme affectant la régularité des réclamations en matière fiscale.Possibilités d'assouplissement. (Emise le 10 juillet 1984.)

L'article R. 197-3 du livre des procédures fiscales, reprenant les dispositions de l'ancien article 1933-4 du Code général des Impôts, prévoit un certain nombre d'obligations de forme que doivent, à peine d'irrecevabilité, respecter les réclamations présentées en matière fiscale. Parmi ces obligations figure, notamment, la présence de la signature manuscrite de l'auteur de la réclamation.

De plus, l'article R. 200-2 du Code précité dispose, dans son dernier alinéa, qu'"à l'exception du défaut de signature de la réclamation initiale, les vices de forme prévus à l'article R. 197-3 peuvent, lorsqu'ils ont motivé le rejet d'une réclamation par l'administration, être utilement couverts dans la demande adressée au tribunal administratif " (ancien article 1940-4 du C. G. I.).

La jurisprudence sur cette question est constante: le défaut de signature constitue une irrégularité d'ordre public que le juge est tenu de soulever d'office, même si les parties ne l'ont pas relevée.

Certes les conséquences très strictes de cette obligation ont été atténuées par l'instruction n° 227 du 14 décembre 1979 de la Direction générale des Impôts. L'administration y précise que " les contribuables qui auront présenté une réclamation non revêtue de leur signature manuscrite... devront être invités, par lettre recommandée, à régulariser leur demande dans un délai de trente jours ".

Il reste que pour éviter, en cette matière, des difficultés qui semblent disproportionnées à l'importance réelle du problème, et dans un souci de simplification et d'harmonisation, rien ne semble s'opposer à ce que soit supprimée l'exception contenue dans l'article R. 200-2, dernier alinéa: tel est l'objet de la proposition analysée.

4.-Secteur urbanisme et logement (douze propositions)

Par envoi du 28 décembre 1984, le Médiateur a transmis au Ministre de l'Urbanisme, du Logement et des Transports un ensemble de douze " lettres de réforme " dans lesquelles il propose des solutions aux difficultés les plus importantes qu'il a été amené à constater en matière d'urbanisme, et qui sont liées soit à des lacunes, soit à des difficultés d'application du droit spécial applicable en cette matière.

Ces propositions - trop complexes ou trop techniques pour être analysées ici- concernent (ou suggèrent):

- la nécessité de revoir les conditions d'application des règles régissant le sursis à statuer (PRL URB 8403);

- la sévérité, parfois excessive, des sanctions réprimant les infractions aux règles du permis de construire (PRL URB 84-04);

- l'amélioration de l'information des propriétaires à l'occasion des enquêtes publiques des plans d'occupation des sols (PRL URB 84-05);

- une extension de la surface de plancher autorisée, intervenant dans le calcul du coefficient d'occupation du sol et du plafond légal de densité, lorsque cette extension résulte de travaux d'isolation thermique ou phonique (PRL URB 84-06);

- l'institution d'un droit de délaissement en faveur des propriétaires de terrains déclarés constructibles et devenus par la suite inconstructibles (PRL URB 84-07);

- une nécessaire harmonisation des différentes réglementations d'urbanisme applicables à un terrain compris dans un lotissement (PRL URB 84-08);

- la nécessité d'améliorer les procédures d'acquisition amiable, même en dehors de toute procédure d'utilité publique (PRL URB 84-09);

- des mesures propres à améliorer la procédure de fixation de l'indemnité d'expropriation (PRL URB 84-10);

- la nécessité de simplifier et de clarifier le système des participations financières des constructeurs (PRL URB 84-11);

- une modification de la procédure d'octroi de la prime à l'amélioration de l'habitat (PRL URB 84-12);

- la possibilité que des fonctionnaires techniques puissent être mis à la disposition de la justice, pour la conduite des expertises (PRL URB 84-13);

- des mesures concernant l'octroi des aides aux travaux d'insonorisation en faveur des riverains des aéroports (PRL URB 84-14).

Par ailleurs, il faut noter que le Médiateur avait à plusieurs reprises formé le voeu que la procédure de modification des P.O.S. soit simplifiée.

Ce voeu a été très largement exaucé: en effet, aux termes de l'article R. 123-34 du Code de l'Urbanisme (décret n° 83813 du 9 septembre 1983), l'initiative de la modification d'un P. O. S. est prise, non plus par le Préfet après délibération du Conseil municipal, mais directement par le Maire. Le P. O. S. modifié est approuvé par délibération du Conseil municipal après enquête publique.

Il y a là un progrès certain dans le sens de la simplification.

5.-Autres départements ministériels ou services (cinq propositions).

1.Culture (une proposition).

-PRL CULT 84-01: Harmonisation des conditions d'accès aux lieux de spectacles ou d'expositions. (Emise le 12 novembre 1984) .

La prise en compte des réductions de tarif accordées, pour des raisons diverses, à certaines catégories de personnes (carte " vermeil ", carte de famille nombreuse, etc.) se fait, selon les endroits où ont lieu les spectacles, séances de cinéma ou expositions, suivant des critères fort différents, et parfois tout à fait fantaisistes.

Certes, il paraît difficile d'imposer en ce domaine une harmonisation totale des prix, et même un régime unique des exonérations. Mais, à tout le moins, l'attention de tous les professionnels en cause devrait être appelée sur la nécessité d'apporter à ces deux problèmes des solutions moins disparates.

Il apparaît en particulier au Médiateur que lorsqu'une exonération est accordée à une certaine catégorie de personnes, cette exonération devrait être appliquée par tous dans les mêmes conditions.

2. Défense (une proposition).

-PRL DEF 84-01: Application plus souple des dispositions de l'article L. 32 du Code du Service national. (Emise le 24 septembre 1984.)

Cet article dispose: " ... Peuvent également être dispensés des obligations du service national actif les jeunes gens dont l'incorporation aurait, par suite du décès d'un de leurs parents ou beaux parents ou de l'incapacité de l'un de ceux-ci, pour effet l'arrêt de l'exploitation familiale à caractère agricole, commercial ou artisanal, notamment lorsque les ressources de l'exploitation ne permettraient pas d'en assurer le fonctionnement en l'absence de l'intéressé. "

" Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions d'application de ces dispositions. "

Ce texte pose deux problèmes:

Le premier concerne les jeunes gens qui prennent la suite de leurs grands-parents et dont le cas n'est pas prévu par les dispositions de l'article précité. Ces cas sont peu nombreux, mais existent malgré tout. Or, pour ces jeunes, accomplir leur service, c'est condamner l'exploitation. En effet, la rentabilité de celle-ci est le plus souvent telle qu'elle ne permet absolument pas l'emploi d'une personne de remplacement. Les parents ne peuvent, dans la majorité des cas, être d'aucun secours puisqu'ils sont souvent employés en dehors de la ferme. L'âge des grands-parents ne permet pas de différer le transfert des responsabilités et de la gestion complète de l'exploitation. C'est un drame, surtout s'il existe un cheptel.

La solution radicale consisterait à modifier le texte de l'article L. 32 en y ajoutant les grands-parents.

Pour ce qui est du second problème, l'article L. 32 accorde la dispense aux jeunes a ... dont l'incorporation aurait, par suite du décès d'un de leurs parents ou beaux-parents ou de l'incapacité de l'un de ceux-ci, pour effet l'arrêt de l'exploitation familiale à caractère agricole... ". Or, bien souvent, le départ du jeune sous les drapeaux ne se traduira pas par un arrêt de l'exploitation familiale, parce que même handicapé, le père ou la mère tentera de tenir avec courage soit seul, soit avec l'aide des voisins ou de toute autre personne. L'exploitation vivotera de façon si misérable qu'à son retour le jeune aura bien du mal à " remonter l'affaire ".

Dans ce cas-là, aussi, il faudrait sans doute compléter les dispositions du Code du Service national de manière à ce que puisse être prise en compte la chute d'activité de l'exploitation au départ du jeune.

Toutefois, afin d'éviter des nouvelles modifications du Code du Service national, le Médiateur suggère une solution plus souple:

Les décisions de dispense comme soutien de famille sont prises par des Commissions régionales présidées par le Préfet. Or il arrive bien souvent, et peut-être de plus en plus souvent, que ces organismes, conscients des réelles difficultés rencontrées par les jeunes, comme les tribunaux administratifs devant lesquels certaines décisions sont déférées, décident, les uns ou les autres, dans un même souci de logique et d'humanité, d'accorder la dispense, interprétant ainsi l'article L. 32 de façon très libérale: lorsque de telles décisions sont prononcées, il serait tout au moins équitable que les services du Ministère de la Défense les acceptent, sans leur donner aucune suite sur le plan contentieux.

Observation: La préparation d'une réunion d'arbitrage au Secrétariat général du Gouvernement a donné l'occasion au représentant du Ministère de la Défense de confirmer l'opposition de celui-ci à tout nouvelle modification du Code du Service national. En revanche, ce ministère serait prêt à traiter avec plus de bienveillance les cas dans lesquels les dispositions de l'article L. 32 de ce Code ne sont pas respectées à la lettre.

3. Education nationale (deux propositions).

-PRL ED 84-01 : Problèmes posés par la scolarisation des enfants hors de leur commune de résidence. (Emise le 8 octobre 1984.)

Tous les ans, pour des raisons diverses, et moyennant une " dérogation " obtenue par leurs parents, des enfants sont inscrits dans des établissements scolaires élémentaires extérieurs à la commune dans laquelle ils résident.

Or, depuis de nombreuses années, les municipalités dans le ressort desquelles se trouvent ces établissements se montrent réticentes à l'accueil de ces écoliers " extérieurs ", tentant par tous les moyens d'éviter ce genre de transfert qui se fait le plus souvent à sens unique, la même commune étant sollicitée pour des motifs d'ordre géographique ou tenant à la qualité de l'enseignement.

En particulier, il est courant que les familles concernées se voient réclamer par la municipalité d'accueil le versement d'une certaine somme appelée selon les cas à couvrir soit les fournitures scolaires, soit une partie des frais de gestion de l'école, soit d'autres dépenses.

Les parents, lorsqu'ils ne sont pas soumis à ces demandes de participation, se voient refuser la dérogation demandée, alors qu'ils auraient toutes les raisons de l'obtenir (trajet plus court, absence de carrefour dangereux et quelquefois même immeuble d'habitation jouxtant l'école, bien que celle-ci soit sur le territoire de la commune voisine).

Le refus des municipalités d'accueil s'appuie le plus souvent sur des raisons financières, aucun moyen ne leur permettant d'obtenir auprès des communes d'origine le remboursement au moins partiel des sommes entraînées par la scolarisation des enfants hors circonscription. Quelquefois, cette décision de refus est prise au détriment de la bonne marche de l'établissement scolaire qui, au-dessous d'un certain effectif, doit automatiquement fermer une classe, alors que si la dérogation avait été accordée le seuil de fermeture de la classe n'aurait pas été atteint.

Pour toutes ces raisons, le Médiateur estimait urgent que le projet de décret qui devait régler ces difficultés, et plus précisément fixer les conditions d'une répartition équitable des frais de scolarisation entre communes d'accueil et d'origine, voie le jour prochainement.

Observation: Certes, l'article 23 de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983, complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les Départements, les Régions et l'Etat, dispose:

" Lorsque les écoles maternelles, les classes enfantines ou les écoles élémentaires publiques d'une commune reçoivent des élèves dont la famille est domiciliée dans une autre commune, la répartition des dépenses d'entretien et de fonctionnement se fait par accord entre toutes les communes concernées.

" La charge des annuités d'emprunts contractés par la commune d'accueil ou le groupement de communes maître d'ouvrage pour la construction et l'équipement des locaux scolaires où sont accueillis les élèves non résidents dans la commune d'accueil est répartie dans les mêmes conditions qu'à l'alinéa précédent.

" A défaut d'accord entre les communes intéressées sur la répartition des dépenses, la contribution de chaque commune est fixée par le représentant de l'Etat après avis du Conseil de l'Education nationale.

" Pour cette répartition, il est tenu compte, notamment, des ressources des communes concernées et de leur population scolarisée fréquentant les établissements en cause.

" Toutefois, les dispositions prévues par les quatre alinéas précédents ne s'appliquent pas à la commune de résidence, si la capacité d'accueil de ses établissements scolaires permet la scolarisation des enfants concernés, sauf si le maire de la commune de résidence, consulté pari la commune d'accueil, a donné son accord à la scolarisation de ces enfants hors de sa commune. "

Mais, outre que les dispositions du dernier alinéa ne paraissent pas de nature, dans la pratique, à régler favorablement le cas des enfants dont la résidence jouxte une école située sur le territoire de la commune voisine-les deux maires concernés ayant un

égal intérêt, l'un à maintenir l'enfant dans un établissement de la commune de résidence, l'autre à ne pas surcharger les classes de la sienne-il apparaît que depuis la promulgation de la loi du 22 juillet 1983, le problème des enfants scolarisés hors de leur commune de résidence n'a pas cessé d'être posé, tant auprès du Médiateur qu'à l'occasion, notamment, d'une récente émission télévisée.

-PRL ED 84-02: L'organisation de l'assurance scolaire (Emise le 31 août 1984.)

Depuis son entrée en fonctions, le Médiateur a été à plusieurs reprises saisi par des parents d'élèves de la question de l'organisation de l'assurance scolaire. D'une manière générale, il apparaît que cette organisation n'est pas encore définie avec une clarté parfaite, ce qui fait que la plupart des parents ignorent ce que recouvre exactement la notion d'assurance scolaire.

Cette assurance n'est pas, à l'heure actuelle, obligatoire, puisque la loi du 10 août 1943 et le décret du 10 juin 1944 qui l'instituaient n'ont pas été suivis de leurs textes d'application: la souscription d'une police d'assurance ne peut donc être exigée pour l'admission des élèves dans les établissements scolaires.

Cette souscription est cependant conseillée par l'Administration (cf. notamment la circulaire du 30 mai 1963 adressée par le Ministre de l'Education de l'époque aux Recteurs, et relative à l'inscription des élèves et des étudiants et à l'assurance contre les accidents scolaires).

Une assurance peut, d'autre part, être exigée pour les activités ou services annexes non obligatoires proposés par les établissements scolaires (cantines, études, garderies).

L'assurance, enfin, est obligatoire pour " tous les types de sorties ou de voyages collectifs d'élèves " organisés officiellement par le chef d'établissement dans le cadre d'une action éducative, pendant le temps scolaire (circulaire n° 76-260 du 20 août 1976).

Par ailleurs, à travers ces situations diverses, le principe demeure de la liberté de choix par les parents de l'organisme assureur. Si la situation ainsi résumée n'apparaît déjà pas simple, elle l'est encore moins aux yeux des parents, et cela en raison d'une information insuffisante, à quoi s'ajoutent la complexité des réglementations sur les assurances ainsi que la diversité des contrats offerts par les compagnies d'assurances.

Aussi, par crainte d'être insuffisamment garantis, les parents - dont certains pensent d'ailleurs que l'assurance scolaire est obligatoire- souscrivent-ils souvent plusieurs contrats distincts, alors que les risques couverts sont identiques, totalement ou au moins partiellement. Au reste, il n'est pas certain que les compagnies d'assurances elles-mêmes gagnent à cette multiplicité d'opérations, du fait que leurs frais de gestion des dossiers se trouvent du même coup augmentés.

Divers organismes ou institutions: associations de parents d'élèves, Centre de documentation et d'information de l'assurance, certains établissements scolaires, certains organes de presse, donnent en début d'année scolaire des informations susceptibles d'éclairer les parents en cette matière. Mais il reste que la situation actuelle n'est pas satisfaisante, et que les problèmes posés par l'assurance scolaire devraient être clarifiés au plus tôt.

En attendant que des décisions définitives soient prises, il paraît indispensable que les parents soient correctement et sûrement informés. En ce sens, il serait opportun qu'au début de chaque année scolaire, il leur soit distribué, par l'intermédiaire des écoles, une note explicative sur tous les points qui peuvent les intéresser en matière d'assurance scolaire. Le Centre de documentation et d'information de l'assurance édite déjà un dépliant intitulé L'Assurance scolaire, vos assurances personnelles. Ce type de document pourrait servir de base à une information plus étendue et intelligible par tous.

4. Relations extérieures (une proposition).

-PRL EXT 8401: Conflits relatifs à la garde des enfants nés de mère française et de père algérien, et au droit de visite subséquent. (Emise le 7 mars 1984.)

Les conflits relatifs à la garde des enfants et au droit de visite dans des couples séparés prennent une acuité toute particulière lorsque les parents sont de nationalité différente. Des efforts très importants ont été faits sur le plan international pour tenter de remédier aux conséquences dramatiques de certaines situations créées par les déplacements et maintiens illicites d'enfants

dans le pays de l'un des parents, ce qui entraîne de véritables ruptures avec le milieu familial d'origine et une interruption complète des relations avec l'autre parent.

Différentes conventions en vigueur tentent ainsi de prendre en compte, en priorité, l'intérêt de l'enfant. Mais de l problèmes existent encore et provoquent dans la plupart familles " éclatées " un sentiment d'insécurité et une souffrance: morale auxquels on ne peut rester insensible.

Le contentieux le plus important existe avec les pays Maghreb. Si des accords passés avec la Tunisie, le Maroc permette de régler plus facilement les dossiers d'enfants nés de mère française et de père soit tunisien, soit marocain, aucun texte de genre n'a pu encore aboutir avec l'Algérie, qui présente le grand nombre d'enfants déplacés; les cas, notamment, de mes françaises de plusieurs enfants sont extrêmement fréquents. seulement elles ne peuvent plus en avoir la garde, qui, le p souvent, leur a été confiée par une décision de justice en France mais elles ne peuvent pas davantage exercer leur droit de visite.

Face au profond désespoir de ces mères, le Médiateur a demandé à tous les ministères concernés, de tout mettre en oeuvre pour que les négociations avec l'Algérie se poursuivent avec une volonté déterminée d'aboutir rapidement à une protection réelle de la personne des enfants et à la sauvegarde de leurs droits fondamentaux.

Observation: Depuis, il semble que la solution de ce problème se soit sensiblement rapprochée. En effet, des conseillers pour les affaires sociales sont entrés en poste, non seulement à l'ambassade d'Alger, mais dans nos consulats, et déjà ils renseignent exactement et complètement les mères françaises sur les conditions dans lesquelles elles pourraient rencontrer leur enfant, et l'état du problème en général.

A ce dernier point de vue, le projet français de convention l'entraide judiciaire en faveur des enfants déplacés a été remis . autorités algériennes le 23 octobre 1984. Les deux délégations participent aux négociations ont, parallèlement, examiné l'ensemble des dossiers de cas individuels connus et recensés. Elles sont en convenues de faciliter dès maintenant, dans la mesure du possible la rencontre avec leurs enfants des mères qui se rendraient Algérie à titre individuel.

Enfin, on peut espérer que le vote récent d'un Code de Famille par le Parlement algérien va contribuer à la solution problème.

B-PROPOSITIONS RELANCEES OU COMPLETEES



En 1984, six propositions de réforme ont fait l'objet d'une "relance " auprès des départements ministériels concernés. Cette relance est allée pour la plupart jusqu'à comprendre des suggestions nouvelles, des propositions complémentaires, nées d'éléments nouveaux, apportés le plus souvent par la discussion de la proposition originelle.

Remarques:

- Ces extensions ou modifications ont été facilitées par la souplesse qui caractérise la " lettre de réforme ", par rapport à la proposition " classique " (voir ci- avant : " Rappels ") ;

- Le faible nombre, au total, des propositions relancées ou complétées s'explique par le fait qu'une seule réunion d'arbitrage au Secrétariat général du Gouvernement a été consacrée, au début de 1984, à l'examen de propositions de réforme du Médiateur. Or on sait combien ces réunions peuvent constituer un moyen efficace et fructueux de relance de ces propositions.

Toutefois, plusieurs réunions préparatoires à des séances d'arbitrage prévue pour 1985 se sont tenues dans les services du Secrétariat d'Etat auprès du Premier ministre chargé de la Fonction publique et des Simplifications administratives; et l'on doit à ce qui s'y est dit une large part des progrès constatés en 1984 dans la discussion des propositions de réforme du Médiateur.

Nous commencerons par les propositions complétées ou modifiées:

-PRL JUS 83-03: Problèmes concernant les disparitions de personnes majeures. - Création de services spécialisés.

Coordination des recherches.

Le 23 juillet 1984, le Médiateur complétait sa proposition par une lettre au Garde des Sceaux dans laquelle il préconise une modification du Code de Procédure pénale permettant déclenchement rapide de l'action publique en matière de distinction, ainsi que l'étude d'un statut du disparu.

Le 6 novembre suivant, il s'adressait au Premier ministre Rappelant que ce qu'il proposait en matière de réorganisation des services ne s'était que très partiellement rencontré dans les conclusions d'un rapport rédigé par l'Inspection général de l'Administration - conclusions qui ne faisaient d'effleurer le problème le plus douloureux: celui des disparitions intervenues dans des conditions inquiétantes, il demandait que la Commission interministérielle proposée par les auteurs du rapport soit instituée le plus tôt possible et que ses discussions soient centrées sur ce problème.

Par ailleurs, ayant eu connaissance d'une proposition de résolution parlementaire (Présentée par M. Maujouan du Gasset et plusieurs de ses collègues sous le numéro 2273 de 1984 ) tendant à la création d'une commission d'enquête chargée d'étudier les différents aspects du problème soulevé par la disparition des personnes en France, il avait, par lettre du 22 octobre, précisé au Président de la Commission des Lois de l'Assemblée Nationale l'économie actuelle de sa proposition complétée, en souhaitant que cette information soit utile à la Commission lorsqu'elle étudierait la proposition de résolution en question. La Commission a malheureusement rejeté cette proposition, mais son rapporteur avait auparavant rendu un hommage appuyé aux suggestions du Médiateur.

-PRL PTT 83-Ol: Exonération de l'abonnement au téléphone pour les personnes âgées disposant de faibles ressources. (Rapport de 1983)

Cette proposition a rapidement changé de destinataire, sinon d'objet, puisque dès le début de 1984 les ministères concernés ont fait connaître au Médiateur qu'en application d'une convention signée le 8 décembre 1983 entre l'Administration et les bureaux d'aide sociale, ceux-ci pouvaient souscrire des abonnements téléphoniques au profit des personnes vivant seules, ou avec une ou plusieurs personnes âgées ou handicapées.

Les mêmes bureaux pourront également prendre en charge les taxes perçues pour l'utilisation d'appareils téléphoniques spéciaux, tel le " Digitel ", comme le Médiateur, complétant ses suggestions initiales, en avait formé le voeu dans une lettre du 26 juillet 1984.

La proposition analysée pourra donc être considérée comme en voie d'être satisfaite lorsqu'un bilan assez complet de l'action des bureaux d'aide sociale aura pu être dressé, et à condition naturellement que ce bilan ne fasse pas apparaître d'inégalités trop fortes, d'un département à l'autre, dans les effets de cette action.

-PRL TRP 82-06: Problèmes de la carte " vermeil " ( Rapport de 1982).

Le 21 octobre 1984, le Médiateur faisait connaître au Ministre chargé des Transports qu'il retirait sa proposition primitive, tendant à la gratuité de la carte " vermeil ", et lui substituait les deux suggestions suivantes:

- abaissement de soixante-deux à soixante ans de l'âge à partir duquel les hommes pourront obtenir ce titre de réduction (actuellement c'est soixante ans pour les femmes);

- extension éventuelle du bénéfice de la carte " vermeil " aux usagers du réseau " banlieue " de la région parisienne.

-PRL URB 82-02: Pour une répartition plus équitable de la consommation d'eau dans certains ensembles (Rapport de 1983).

Répondant le 14 septembre 1984 aux observations faites sur cette proposition par le Ministre chargé de l'Urbanisme et du Logement, le Médiateur précisait que " sans aller jusqu'à des mesures réglementaires, il serait cependant possible d'inciter les partenaires économiques et les mouvements de consommateurs et d'usagers à étudier la possibilité de remplacer de plus en plus les compteurs collectifs par des compteurs individuels ".

Par ailleurs, élargissant l'objet primitif de sa proposition, il observait que le problème se pose à peu près dans les mêmes termes pour la répartition des frais de chauffage: malgré les expériences faites et les mesures réglementaires intervenues, l'emploi des répartiteurs individuels de chauffage apparaît encore très limité.

Quant aux propositions ayant fait l'objet d'une simple " relance ", il s'agit des deux suivantes:

-STR 83-60 : Exclusion, de l'estimation des ressources à prendre en compte pour l'attribution de la pension de réversion du régime général, de la pension de victime de la guerre: relance fait le 17 avril 1984.

-PRL STR 83-06 : Problèmes posés par la prévention de la " mort subite inexpliquée du nourrisson ": relance faite le 9 mai 1984.

II- ETAT D'AVANCEMENT DES PROPOSITION

A.-PROPOSITIONS SATISFAITES OU EN VOIE DE L'ETRE

En 1984, 11 propositions de réforme sont apparues comme satisfaites ou en voie de l'être

La faiblesse de ce chiffre s'explique, là encore, par le fait qu'une seule réunion d'arbitrage a été consacrée, au Secrétariat général du Gouvernement, aux propositions de réforme du Médiateur.

Comme dans le rapport de 1983, parmi les propositions énumérées ci-après, on trouvera des propositions qui figuraient déjà dans un rapport antérieur comme satisfaites ou en voie de l'être. S'il en est fait mention, c'est qu'un élément nouveau s'est ajouté à leur dossier en 1984 (elles sont signalées par un astérisque).

- STR 80-43 (Considérée comme en voie d'être satisfaite dans le rapport de 1983) : Prise en charge des frais d'entretien des articles d'orthèse, de prothèse, et d'appareillage attribués aux personnes handicapées.

Le Médiateur demandait à l'origine que la décision d'attribution d'un tel article vaille, de plein droit, décision de prise en charge de toutes dépenses normales d'entretien de cet article.

Cette suggestion, éminemment simplificatrice, n'avait pas été retenue. Les services concernés avaient assuré, en revanche, que les seuils au-dessous desquels les handicapés ont droit au remboursement automatique des réparations faites sur leurs appareils, seraient prochainement relevés.

Au début de 1984, le Médiateur a eu connaissance de quelques-uns des relèvements de seuils décidés: ils sont infimes ainsi, pour une chaussure orthopédique, dont le prix est toujours élevé, il passe de 65 à 80 F par an.

On peut donc conclure que cette proposition s'est trouvée encore plus partiellement satisfaite que le Médiateur ne le craignait...

-STR 81-56:

Délais de procédure de révision du taux d'invalidité (Cf. rapport de 1983, où est traité aussi le cas de la proposition STR 82-57 d'objet voisin ).

La préparation d'une réunion d'arbitrage au Secrétariat général du Gouvernement a donné l'occasion au représentant du Ministère des Affaires sociales et de la Solidarité nationale d'annoncer qu'à la suite du dépôt d'un des rapports commandés par ce département sur le problème, un projet de décret tendant à accélérer la procédure en question était à la signature du Ministre.

- STR 82-58 (Considérée comme en voie d'être satisfaite dans le rapport de 1983) : Santé. Vaccinations obligatoires, réparation des accidents qu'elles provoquent.

Le projet de loi concrétisant le voeu du Médiateur a été adopté par l'Assemblée nationale le 3 décembre 1984. Cette proposition est donc bien près d'être totalement satisfaite.

-PRL STR 83-04: Suppression de la vignette pharmaceutique (Cf. rapport de 1983).

La suppression de la vignette pharmaceutique implique, pour le département des Affaires sociales, son remplacement par une nouvelle méthode de contrôle: l'emploi d'un " code barres ".

Lors d'une réunion préparatoire à une séance d'arbitrage au Secrétariat général du Gouvernement, les représentants de ce ministère ont annoncé la mise en oeuvre prochaine, à titre expérimental, de cette nouvelle méthode dans plusieurs départements.

-FIN 8070: Recouvrement de l'impôt; procédures d'exécution; amendement des modalités et des documents relatifs aux poursuites.

En exécution de l'arbitrage rendu au nom du Premier ministre lors de la réunion du 28 février 1984 au Secrétariat général du Gouvernement, le Secrétaire d'Etat chargé du budget a soumis au Médiateur un projet d'instruction qui invite les comptables du Trésor à respecter désormais, sauf dans les cas d'urgence, un délai de trois jours ouvrables (samedis, dimanches et jours fériés exclus) entre la notification du commandement de payer et la saisine proprement dite.

C'était là l'un des objets principaux de la proposition en cause, qui se trouve ainsi en voie d'être entièrement satisfaite.

-FIN 81-76: Impossibilité d'accorder une remise des droits simples en matière de T.V.A., de droits indirects et de droits d'enregistrement.

Cette impossibilité était particulièrement regrettable, en matière de T. V. A., dans le cas de vol de la marchandise ou du matériel.

Le décret n° 84-502 du 26 juin 1984 autorise, dans cette hypothèse, les redevables à ne pas reverser la taxe initialement déduite, comme ils le pouvaient déjà en cas de destruction des biens en cause, ou lorsque ceux-ci avaient fait l'objet d'un don à un organisme sans but lucratif, à caractère humanitaire, charitable ou philanthropique.

- FIN 81-77(Considérée comme en voie d'être satisfaite dans le rapport de 1983) : Usage et vente de timbres fiscaux et des timbres d'amende.

Lors d'une réunion préparatoire à une séance d'arbitrage au Secrétariat général du Gouvernement , il a été annoncé qu'un accord avait été passé avec les représentants de la Confédération des débitants de tabacs sur les dispositifs d'approvisionnement qui seront désormais prévus pour éviter toute rupture de stock et dont le renouvellement sera désormais gratuit, ainsi que sur l'obligation d'accepter des chèques libellés au nom du Trésor public.

L'objectif premier de la proposition en cause se trouve ainsi;; atteint. Restent cependant à étudier: la possibilité de mettre en vente les vignettes dans tous les locaux administratifs où le public se les voit réclamer, et le problème, connexe, posé par l'éventuelle suppression de l'apposition manuelle de timbres fiscaux sur les actes présentés à l'enregistrement.

- PRL FIN 83-01

- Litiges causés par la mauvaise identification du redevable lors de la mise en recouvrement de la taxe foncière.

Le Médiateur n'ayant pas admis le texte proposé par les Finances, fin 1983, cette proposition a été inscrite à une nouvelle séance d'arbitrage.

Il semblerait, lors des discussions préparatoires à cet arbitrage que, en créant une nouvelle créance au profit du Trésor envers le débiteur réel, le projet d'article 77 de la loi de finances pour 1985 aille dans le sens de la proposition du Médiateur. Les comptables ne seraient plus obligés d'actionner les anciens propriétaires pour éviter de perdre leur privilège.

Au demeurant, le représentant de la comptabilité publique ne serait pas opposé à la suppression de l'article 1403 du Code général des Impôts. Le service de la législation fiscale doit donner son avis sur cette éventuelle suppression.

-PRL DEF 83-01: Report exceptionnel d'incorporation pour certains jeunes gens bénéficiant d'une bourse d'études attribuée par un Etat étranger (1).

Lors de la réunion d'arbitrage tenue au Secrétariat général du Gouvernement le 28 février 1984, il avait été pris acte de ce qui suit:

" Le Ministère de la Défense est hostile à une nouvelle modification du Code du Service, compte tenu du nombre de cas peu élevé (une dizaine par an) et des risques de demandes reconventionnelles qui en résulteraient. Il propose en revanche que le groupe de travail relatif aux procédures en vigueur dans le cadre du Service national, constitué sous l'égide du S. G. D. N., | détermine les conditions de report d'incorporation qui pourraient être accordées au cas par cas aux jeunes gens bénéficiant d'une bourse d'études attribuée par un Etat étranger dans le cadre d'une assimilation au régime de la coopération et de l'aide technique outre-mer.

" Le Ministère de la Défense communiquera au Secrétariat général du Gouvernement, au Secrétariat d'Etat auprès du Premier ministre, chargé de la Fonction publique et des Réformes administratives et au Médiateur les conclusions du groupe de. "

-PRL ED 83-01: Pour une instruction civique élargie .

Les développements consacrés à cette matière dans le présent rapport montrent surabondamment que la proposition en cause peut-être considérée comme satisfaite dans son principe.

Mais, sans doute, les travaux du colloque et leurs prolongements pourront-ils donner matière en ce domaine à de nouvelles propositions de réforme plus spécifiques.

-PRL ED 83-03: Situation des candidats en cours d'emploi à la préparation du diplôme d'Etat d'éducateur spécialisé .

Un projet d'arrêté est en cours d'élaboration, qui doit modifier, dans le sens souhaité par le Médiateur, l'arrêté actuellement en vigueur (réunion d'arbitrage du 28 février 1984).

-PRL INT 83-04: Présentation de papiers falsifiés pour des paiements aux guichets, notamment des P.T.T. Modification éventuelle des modalités d'établissement de la carte d'identité (3).

Pour le Ministère de l'Intérieur, la France doit suivre une résolution du Conseil de l'Europe qui tend à l'établissement dans chaque pays membre de la Communauté d'une carte d'identité nationale infalsifiable. Au plan technique, les études ont abouti à deux modèles de cartes, entre lesquels le Ministre doit trancher.

Le Ministère des P.T.T., quant à lui, étudie les divers moyen' d'éviter les paiements obtenus frauduleusement: mise au point d'une " lettre- chèque " destinée au bénéficiaire; création d'un compte postal spécifique; directives données aux personnels des guichets pour une surveillance accrue des titres d'identité présentés.

Telles sont les informations recueillies lors d'une réunion préparatoire à une séance d'arbitrage au Secrétariat général du Gouvernement.

-PRL INT 83-05:

Aménagements de voirie pour les malvoyant

Une lettre très complète du Ministre de l'Urbanisme, du Logement et des Transports en date du 10 décembre 1984, énumère les différentes actions lancées par ses services dans le sens souhaité par le Médiateur. M. Quilès y précise notamment:

" Il n'est pas exclu que mon Ministère puisse aider, au titre des expérimentations significatives menées dans le cadre du Plan urbain, une opération pilote répondant à vos préoccupations. "

- JUS 80-8: Allègement des formalités de pourvoi devant le tribunal de grande instance en matière fiscale.

Le décret n°84-674 du 17 juillet 1984 abroge l'alinéa 5 de l'article R. 202- du Livre des procédures fiscales, qui disposait que " les engagements sont rendus sur le rapport d'un juge en audience publique ".

C'était le voeu du Ministère de la Justice. Reste maintenant à décréter la suppression de l'obligation du ministère d'huissier.

-P.T.T. 7805: Délais de prescription en matière de recouvrement des taxes téléphoniques.

Le projet de loi relatif au service public des télécommunications, dans lequel est incluse la mesure proposée par le Médiateur, a été déposé en mai 1984.

-PRL P.T.T. 83-01: Exonération de l'abonnement téléphonique pour les personnes âgées disposant de faibles ressources.

-Voir ce qui a été dit ci- avant (I, A: "Propositions émises " de cette proposition).

-PRL TRP 83-10: " Vers la suppression des tickets de quai" .

Cette suppression doit se faire en janvier 1985. Une circulaire l'annoncera aux Préfets.

B.-PROPOSITIONS EN COURS DONT L'EVOLUTION A ETE MARQUEE, EN 1984,PAR UN FAIT NOUVEAU

1.-Pour les propositions qui suivent, ce fait nouveau laisse généralement bien augurer de leur sort final.

- On citera d'abord, pour mémoire, celles des propositions émises en 1984 (ci- avant, I, A) et qui ont déjà reçu un accueil ou une suite encourageante: PRL PRM 84-03, PRL STR 84-01, PRL STR 84-04, PRL STR 84-05, PRL DEF 84-01, PRL EXT 84-01.

- On peut leur ajouter:

-PRL INT83-01: Procédures administratives faisant suite au décès et notamment au décès sur la voie publique.

L'attitude encourageante du Ministère de l'Intérieur, déjà notée en 1983, a été confirmée lors d'une réunion préparatoire à une séance d'arbitrage: une étude sur la réglementation funéraire est actuellement en cours, et le problème soulevé par le Médiateur devrait être réexaminé à cette occasion.

- PRL ED 83-02: Situation des topographes et des géomètres et experts.

Là encore c'est une réunion préparatoire à une séance ultérieur d'arbitrage qui a permis de recueillir quelques informations sur l'évolution de ce problème délicat. Il a été confirmé que le Ministre chargé des Finances était toujours favorable au maintien d'une activité topographique privée. Mais le " ministère pilote " reste celui de l'Education nationale, dont la position actuelle n'est pas connue.

Un groupe de travail spécifique (auquel participerait aussi le Ministère de l'Urbanisme et du Logement, également intéressé) devrait être prochainement créé, une concertation avec les professions concernées paraissant indispensable.

-PRL STR 83-05: Remboursement des frais de déplacement des enfants handicapés scolarisés.

Le Médiateur s'était " adressé à l'Etat ", pour lui demander de prendre en charge ce remboursement - limité à un seul aller et retour par jour- dans les cas exceptionnels où l'enfant handicapé est astreint, en raison de son état, ou lorsque aucun système de restauration ne fonctionne dans l'école fréquentée, à rentrer dans sa famille pour déjeuner.

Les lois de décentralisation ayant donné compétence, en la matière, au Conseil général, il est apparu que les situations qui préoccupent le Médiateur ne pourront être traitées que cas par cas c'est- à- dire, ce qui peut inquiéter, différemment peut-être d'un département à l'autre.

Toutefois, des circulaires doivent préconiser la coordination nécessaire et, d'ailleurs, il ressort des discussions que les situations en question pourraient être réglées par d'autres voies.

Une lettre du Ministre des Affaires sociales et de la Solidarité nationale doit faire le point sur la question.

2.-En revanche, beaucoup plus mal engagée paraît être la proposition PRL STR 82-02: " Projet d'un livret de carrière de l'assuré social ".

On sait que lors d'une réunion d'arbitrage tenue le 24 octobre 1983 au Secrétariat général du Gouvernement, il avait été décidé que la proposition ferait l'objet, a dans le courant du deuxième semestre 1984, d'une expérience conduite par l'Inspection générale des Affaires sociales, limitée à une région et à un secteur où la mobilité des travailleurs est la plus évidente ".

Or, lors d'une réunion préparatoire à une séance d'arbitrage ultérieure, les participants ont eu la surprise d'apprendre, de la bouche du représentant du Ministère chargé des Affaires sociales, que cette expérience n'avait pas été mise en train, et qu'il était douteux qu'elle le fût un jour.

Le représentant du Médiateur fera les observations nécessaires sur ce point lors de la séance d'arbitrage prévue.

C.-PROPOSITIONS ABANDONNEES

Une seule est à noter en 1984: c'est la proposition PRL PRM 84-02, déjà mentionnée au I, A ci- avant, avec les raisons de son abandon.

III. - REFORMES OBTENUES PAR LES SECTEURS D'INSTRUCTION



On en compte deux en 1984.

Secteur " Economie, Finances et Budget ".

Harmonisation des clauses de " contrat groupe emprunteur "et meilleure information des souscripteurs.

Toute attribution de prêt pour l'accession à la propriété entraîne la prise d'une assurance- vie. En bonne logique, il semblerait que le remboursement partiel du prêt doive être systématiquement suivi d'une diminution correspondante de la prime d'assurance- vie dont le prêt est assorti. Certaines sociétés de crédit immobilier ont négocié de telles clauses avec les sociétés d'assurances qui les couvrent. Mais ce n'est pas toujours le cas, ainsi que le confirme un dossier transmis pour étude au Médiateur.

Après avoir constaté la disparité qui existait dans le traitement des dossiers de ce genre, le Médiateur en a fait part au Ministre de l'Economie, des Finances et du Budget, en soulignant l'intérêt qui s'attacherait à ce qu'une certaine harmonisation règne au niveau des contrats d'assurance vie, et la nécessité d'une amélioration de l'information du souscripteur qui, bien souvent, ne connaît pas l'étendue de ses droits.

Il lui a été répondu que, bien que les demandes de remboursement anticipé de prêts soient dans la réalité peu fréquentes, et que la situation des emprunteurs soit généralement réglée sans difficultés, même en l'absence de clause liant le sort de leur prime à celui de leur dette, des projets de textes législatifs et réglementaires, portant notamment sur l'amélioration de l'information de l'adhérent à " un contrat groupe emprunteur ", étaient actuellement à l'étude.

Secteur "Transports".

Exonération éventuelle de la limitation maximale des 90 km/h pour les jeunes bénéficiant de la conversion d'un permis militaire en permis de conduire civil.

L'article R. 10-2 du Code de la route prévoit que les conducteurs titulaires depuis moins d'un an d'un permis de conduire sont tenus, indépendamment des autres limitations de vitesse édictées en application de ce Code, de ne pas dépasser la vitesse de 90 km/h.

Or de nombreux appelés, qui passent les épreuves du permis de conduire militaire sous les drapeaux, n'obtiennent la conversion de ce document en permis de conduire civil qu'à l'issue de leurs obligations militaires. La règle des 90 km/h leur est donc appliquée à compter de cette dernière date.

Des situations quelque peu aberrantes peuvent de ce fait se présenter: ainsi l'attention du Médiateur a été appelée sur le dossier d'un jeune garçon qui, pendant la plus grande partie de son temps de présence sous les drapeaux, s'était vu confier la conduite d'ambulances militaires, et qui, à l'issue de son service, a rencontré de grandes difficultés pour entrer dans une école de formation d'ambulanciers civils.

En effet, l'existence officielle du permis ne prenant date qu'au jour de la conversion en permis civil, ce jeune s'est trouvé dès lors soumis à la règle des 90 km/h, et dans l'impossibilité temporaire de suivre la formation qu'il souhaitait, et à laquelle il était pourtant particulièrement préparé.

Conscient du caractère absurde de cette situation, le Secrétaire d'Etat aux Transports a accepté de dispenser l'intéressé de l'obligation de respecter les dispositions de l'article R. 10-2 du Code de la route.

Ses services se penchent également sur le problème général des appelés bénéficiaires d'un permis militaire transformé en permis de conduire civil, en partant de l'idée que la délivrance par l'autorité militaire d'un " volet de conversion "atteste la capacité à la conduite de son bénéficiaire et une expérience suffisante, qui peuvent l'exonérer de l'obligation des 90 km/h.

Des dispositions plus libérales, reprenant d'ailleurs, pour partie, les instructions d'une circulaire de 1969 devenue caduque du fait de la modification récente de la réglementation en cette matière, seraient actuellement à l'étude.

Il faut souhaiter que ces mesures interviennent rapidement; elles permettraient aux jeunes à la recherche d'un emploi de faire face dans de meilleures conditions aux offres d'emploi exigeant la possession d'un permis de conduire sans limitation.

IV. - PARTICIPATION DU MEDIATEUR A DES TRAVAUX DE REFORME DONT L'INITIATIVE EST "AILLEURS"



1- Les représentants du Médiateur ont été amenés participer à la plupart des réunions du groupe de travail présidé par le Conseiller d'Etat, Henri Gibert, et affecté à l'étude des problèmes des " créanciers de l'Etat et des Collectivités territoriales ". Ce groupe devait présenter ses conclusions à la Commission du rapport et des études, qui elle-même devait soumettre les siennes au Premier ministre avant la fin de 1984.

Outre que ces réunions les ont initiés à des projets de réforme que le Médiateur n'avait pas envisagés, il s'est trouvé que l'objet même des travaux du groupe devait nécessairement l'amener à se préoccuper de deux propositions de réforme déjà émises:

FIN 82-81: " Droit du contribuable à des intérêt moratoires. - I. - Forme de sa demande. II. - Extension de son droit au-delà des cas d'erreur de l'Administration ".

Les représentants du Médiateur ont rappelé que, aux terme de l'arbitrage rendu le 24 octobre 1983 au Secrétariat général du Gouvernement sur cette proposition, un accord s'était fa sur le principe du versement d'intérêts moratoires au-delà des cas d'erreur de l'Administration, mais non sur le choix du point de départ de ces intérêts, choix qui devait être soumis à l'arbitrage du Premier ministre.

Ils ont insisté sur le fait que, en proposant que ces intérêt courent de la date de la demande du contribuable, solution conforme au droit et à l'équité, le Médiateur n'avait fa qu'exécuter sa mission.

Certes, cette mission ne le laisse pas insensible aux arguments d'ordre financier qui s'opposent à l'adoption de certaines de ses propositions. Mais lorsqu'il est obligé de retirer telle de ses suggestions en raison de son coût, ce retrait (peut-être provisoire) n'en affecte en rien le bien-fondé.

En l'espèce, il ne saurait donc " cautionner " la position des représentants du Ministère de l'Economie et des Finances, qui consiste à ne faire courir les intérêts moratoires qu'à l'expiration d'un délai de trois mois au moins suivant la demande, position qui n'a d'autre motif que de permettre à l'administration fiscale de ne rembourser avec intérêts.

Le problème est à l'heure actuelle examiné par la Commission du rapport et des études du Conseil d'Etat.

-FIN 79-56: " Délais de paiement des marchés publics ", et son prolongement.

Dans son rapport de 1983, le Médiateur écrivait: " la proposition FIN 79-56 ne saurait être retirée puisqu'elle apparaît déjà largement satisfaite. Et il sera peut-être inutile de présenter une nouvelle proposition sur le sujet, si la mise au point faite par le nouveau groupe d'étude envisagé montre que les questions posées dans le projet de seconde proposition sont réglées ou en voie de l être ".

Le Président du groupe de travail et son Rapporteur étaient en possession de cette " seconde proposition ", résumant les travaux qui s'étaient tenus, sous l'autorité du Médiateur, pendant l'année 1981. Ils ont accepté que la note de synthèse établie à ce sujet fût t transmise, sous le timbre du groupe, à ses destinataires, afin que leurs observations en retour permettent enfin d'avoir une vue complète et actuelle de cet important problème, et des réformes d'ordre divers qu'il appelle.

2.-Les représentants du Médiateur ont également participé aux réunions d'un groupe de travail présidé par le Conseiller d'Etat Jouvin, et qui s'occupe du problème des " circulaires ". De très intéressantes informations ont déjà été recueillies, tant sur l'aspect que revêt ce problème en France, que sur ce qui se passe à l'étranger.

3.-Enfin, ils ont assuré la représentation du Médiateur aux séances du Comité central d'enquête sur le coût et le rendement des services publics.

Là encore, à l'intérêt général des discussions, s'est joint celui, plus particulier, que le Comité porte aux problèmes posés par la mauvaise identification du contribuable, notamment en matière de taxe foncière, et qui a fait l'objet d'une proposition du Médiateur.

V. - BILAN GLOBAL

SITUATION
au
31 décembre 1983.

SITUATION
au
31 décembre 1984

Propositions émises depuis l'origine:
Dont:

257

289


- Propositions classiques:

213

213


- Lettres de réforme:

30

30


- Synergies:

8

8

- Propositions initiées
par l'instruction:

6

8

Propositions satisfaites ou en voie de l'être:

123

136

Dont:
- Propositions classiques:

114

117


- Lettres de réforme:

"

8


- Synergies:

3

3

- Propositions initiées par l'instruction:

6

8


Propositions abandonnées:

54

55


- Propositions en cours:

80

98

Dont:
- Propositions classiques:

46

43


- Lettres de réforme:

30

51


- Synergies:

4

4

- Propositions initiés par l'instruction:

"

"

VI. - CONCLUSIONS



En dépit des difficultés d'avancement qu'ont connues les dossiers de propositions de réforme, et qui sont dues, comme on l'a signalé, à l'interruption passagère des procédures d'arbitrage, le bilan de l'année 1984 n'en est pas moins substantiel: 30 propositions de réformes nouvelles, dont l'une, relative aux problèmes posés par l'état de notre corps de lois et de règlements, en vaut, par son importance, plusieurs , c'est en quantité et en qualité, un résultat qui rejoint celui de 1983.

Si l'on ajoute que l'action menée par le Médiateur en faveur d'une instruction civique élargie n'est, au fond, qu'un aspect particulièrement important, en raison de l'ampleur du sujet, de son activité réformatrice, on peut conclure que la montée en puissance de celle-ci s'est amplement confirmée en 1984.

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