Année 1982


LES REFORMES


I. - LES INNOVATIONS DE L'ANNEE 1982



L'année 1982 a été marquée par des innovations de deux ordres le développement de l'information - interne et externe - sur les propositions de réforme du Médiateur ; l'apparition d'une nouvelle modalité de la proposition : la " lettre de réforme ".

1° Information interne sur les réformes

L'activité réformatrice du Médiateur est l'affaire de tous les membres de son service - soit qu'ils se trouvent eux-mêmes à l'origine d'une proposition de réforme, soit que leur travail exige, et c'est très souvent le cas, la connaissance des propositions satisfaites, en cours de négociation avec les services, voire abandonnées, ou même simplement en préparation.

C'est pourquoi l'année 1982 a vu s'établir une coordination meilleure entre la section chargée d'élaborer et de suivre les propositions de réforme, et tous les autres secteurs de l'institution - aux premiers rangs desquels figurent ceux préposés à l'instruction des affaires individuelles. On rappellera à ce sujet que la caractéristique essentielle de l'action réformatrice du Médiateur est de procéder, non par déduction à partir de vues théoriques, mais par induction depuis le concret : à savoir les défauts de la loi, du règlement, ou du comportement des services, que l'instruction des réclamations aura révélés.

Il fallait donc sensibiliser encore davantage les agents chargés de cette instruction à leur rôle de " détecteurs " de réformes, et instituer une procédure d'accueil et de traitement, par la section des réformes, de tous les projets de proposition en provenance des secteurs d'instruction. C'est ce qui a été fait.

Il fallait, symétriquement, que l'activité de la section des réformes devienne aussi transparente que possible. Cela est en voie d'être réalisé, notamment par la confection d'un " état permanent des propositions de réforme ", où s'inscrivent pour chaque proposition, en regard d'un exposé clair et concis de son objet, les étapes de sa mise en oeuvre.

2° Information externe : la participation à une banque de données

Toujours dans le domaine de l'information sur les réformes - mais cette fois destinée à l'" extérieur " - l'année 1982 a vu la conclusion d'un accord comportant, essentiellement, l'entrée, dans une banque de données juridiques - le " C.E.D.I.J. " - du texte intégral de toutes les propositions de réforme du Médiateur, émises ou à émettre. La transmission du texte s'accompagne, notamment, de l'indication des étapes de la mise en oeuvre de la proposition, et de la mention de tous les textes législatifs ou réglementaires, de toutes les décisions jurisprudentielles, qu'elle peut concerner par son objet.

L'activité du Médiateur devient ainsi, non pas source de droit au sens classique, mais source de références que tout utilisateur de la banque a intérêt à consulter s'il veut connaître, dans le domaine de sa recherche, non seulement l'état du droit positif et de la jurisprudence, mais aussi l'origine et le sens de certaines évolutions, achevées ou en cours. Même les tentatives avortées de changement (les propositions de réforme abandonnées par le Médiateur) peuvent lui donner des indications intéressantes.

3° Essor, en plusieurs directions, de l'information sur les réformes

Puisque, comme on l'a déjà souligné, c'est la réclamation des administrés eux-mêmes qui est à l'origine de l'activité réformatrice du Médiateur, il est normal qu'une proposition de réforme adoptée, en voie d'adoption, ou même simplement présentée, soit connue, non seulement du ou des réclamants qui ont les premiers " levé le lièvre ", mais encore de l'ensemble des administrés susceptibles d'être concernés par la réforme - ce qui fait parfois un très large public.

Pour atteindre ces publics, et au-delà même, le " grand public " le Médiateur a déjà largement fait appel aux médias : rédaction d'articles de presse de grande diffusion, propos télévisés, etc... Cet effort d'information a suscité nombre de réactions positives de lecteurs ou de téléspectateurs. - Il est possible même qu'il ait contribué - quoique dans une mesure difficile à déterminer - à freiner le nombre des réclamations soumises au Médiateur : l'administré qui sait que l'on s'occupe de " son problème ", ou, mieux encore, que celui-ci est en passe d'être résolu, est évidemment moins enclin à en saisir une autorité de recours. Ces contacts avec l'opinion seront poursuivis, et amplifiés. Par ailleurs, il est très fréquent qu'une modification législative ou réglementaire, à l'origine de laquelle se trouve - et c'est souvent la première en date - une proposition du Médiateur, soit inscrite dans le droit positif à l'initiative du Gouvernement ou du Parlement, sans qu'aucune mention ne soit faite, à aucun endroit, de la part de " paternité " que le Médiateur pourrait en l'espèce revendiquer.

Cette paternité ne peut évidemment pas être rappelée dans une loi ou dans un décret, mais elle peut être mentionnée dans une circulaire, dans un rapport, bref dans bien des documents où elle se trouverait officiellement reconnue (L'exemple suivant montre que cela ne va pas encore de soi. Présentant récemment une brochure destinée à renseigner les propriétaires de " terrains réservés " sur leurs droits, le ministre de l'Urbanisme et du logement rappelle bien, dans sa lettre de transmission, que cette opération d'information fait partie des mesures de mise en oeuvre de la proposition de réforme " EQ 78-9 ", mais la brochure en question ne comporte aucune mention du Médiateur...).

Sans en faire une question d'amour-propre, le Médiateur n'en estime pas moins que le silence ainsi gardé sur ses initiatives est de nature à donner de son efficacité une impression inexacte, et à altérer sensiblement l'image de marque de l'institution qu'il incarne.

L'information sur les réformes devait donc commencer à s'étendre aussi en direction des pouvoirs publics, parlement et gouvernement.

C'est dans cet esprit que lorsque le Médiateur a reçu les présidents des commissions des lois de l'Assemblée nationale, puis du Sénat, il leur a remis le texte des principales propositions de réforme qui se trouvaient en cours à la date de leur visite, chacune accompagnée d'une note indiquant son état d'avancement. On peut croire que les travaux du législateur seraient en certains domaines facilités par la connaissance précise de ces sources concrètes d'évolution du droit ou d'améliorations techniques que sont les propositions du médiateur.

A l'intention du Gouvernement, ce dernier n'a pas manqué de rappeler - ou de faire rappeler, quand c'était possible - sa part de paternité, soit à l'occasion de décisions d'objet semblable à celui de telle ou telle de ses propositions, soit au cours de la discussion de certains projets (voir plus loin, III).

4° Un nouvel aspect de la proposition : la " lettre de réforme "

Dernière innovation - importante - de l'année 1982 : l'envoi aux départements ministériels concernés de " lettres de réforme ", à côté des propositions ordinaires, élaborées sous une forme, et transmises suivant une procédure " normalisées ".

Il arrive en effet qu'un sujet de réforme exclue par sa nature la lourdeur de cette forme et de cette procédure, ou ne soit pas techniquement assez mûr pour permettre l'émission d'une proposition classique - c'est-à-dire comportant critique détaillée de l'état de droit ou de fait actuel, et suggestion de modifier sans attendre tel secteur déterminé du droit, ou tel aspect précis du comportement des services.

L'exemple le plus remarquable d'un sujet traité par lettre de réforme est celui de l'idée d'un " livret de carrière " de l'assuré social, que l'on retrouvera ci-après.

II. - RESULTATS

1° Propositions émises et propositions relancées



En 1982, le Médiateur a proposé dix-huit modifications de la loi, du règlement, ou du comportement des services, dont treize au moyen de propositions classiques, et cinq par " lettres de réforme " (cf. ci-avant).

Par ailleurs, il a " relancé ", auprès du ou des départements ministériels compétents, soixante-dix propositions de réforme en cours de discussion, ou en voie d'être satisfaites.

A. - PROPOSITIONS EMISES

a) Propositions classiques

Synergies :

SYN n• 8. " Suppression ou réduction du nombre des quêtes sur la voie publique faites au profit d'organismes accomplissant, ou aidant l'Etat à accomplir, des tâches essentielles d'intérêt général. "

Les quêtes sur la voie publique sont trop fréquentes. Lorsqu'elles sont effectuées au profit de grandes fondations scientifiques ou médicales, de grandes associations d'entraide, elles revêtent un caractère humiliant, incompatible avec les conceptions actuelles en matière de solidarité nationale, de responsabilité, de " nouvelle citoyenneté ".

Cette humiliation peut être également ressentie par les bénéficiaires : il est arrivé que des handicapés réagissent à l'une de ces quêtes, proclamant qu'ils " ne demandaient pas l'aumône "...

Pour mettre fin à de telles situations, le Médiateur a proposé à la réflexion de tous les départements ministériels concernés, non pas un ensemble de mesures élaborées, mais tout au moins des directions dans lesquelles une solution pourrait être recherchée.

Il demande d'abord que soit distingués, dans l'ensemble des associations reconnues d'utilité publique, fondations, établissements publics, ceux ou celles qui répondent à deux critères : avoir une audience nationale ; aider l'Etat dans l'accomplissement de tâches essentielles pour le pays. C'est en effet avec ces organismes que le recours aux quêtes sur la voie publique peut apparaître inacceptable.

Il estime ensuite que pour cette catégorie " supérieure " d'institutions, l'intérêt des quêtes sur la voie publique pourrait disparaître, ou se réduire progressivement, par l'adoption de mesures d'ordre fiscal (déductibilité du revenu ou du bénéfice imposable, dans des proportions plus importantes qu'aujourd'hui, des versements qui leur sont faits) et juridique (suppression de l'autorisation préalable - quand elle est requise - lorsque le versement est fait sous forme d'un don manuel).

D'une manière générale, la proposition s'appuie pour les prolonger sur les mesures préconisées par le Conseil économique et social dans son avis du 24 février 1982 relatif au " mécénat ".

Propositions ponctuelles

Secteur social (affaires sociales et solidarité nationale, travail, emploi, santé) :

STR 82-57 : " Institution d'une voie de recours contre la décision de l'expert unique commis en cas de contestation d'ordre médical entre l'assuré et la caisse. Compléments à la proposition de réforme n° STR 81-56 : moyens de pallier l'absentéisme des médecins traitants devant les commissions régionales et de hâter les décisions de la Commission nationale technique ".

En ce qui concerne la première de ces procédures, qui soulève de très nombreuses réclamations portant sur les conditions de déroulement de l'expertise, le Médiateur propose que lorsque cette expertise aura été confiée à un seul praticien - c'est le cas le plus fréquent - la décision de celui-ci puisse être déférée par le malade à un jury d'appel. Il apparaît en effet contraire à l'équité, comme aux principes élémentaires du droit, que contre un acte qui n'émane même pas d'une autorité administrative, et qui peut porter au malade un préjudice grave, celui-ci se trouve dépourvu de toute possibilité de recours.

Le fonctionnement des commissions compétentes en matière de " contentieux technique " avait déjà fait l'objet de la proposition n° STR 81-56 (Rapport de 1981, p. 111). Aux suggestions formulées dans cette proposition, il y a lieu d'en ajouter de plus précises, portant sur deux des plus évidents défauts de fonctionnement du contentieux technique de la sécurité sociale : l'absentéisme presque constant du médecin représentant l'assuré, et la durée excessive des délais de décision (Cette durée n'est d'ailleurs pas imputable au seul encombrement des rôles de la Commission nationale technique. Elle s'augmente du fait que, pour qu'un appel soit en état d'être instruit, encore faut-il que le dossier ait été demandé à la Direction départementale des affaires sanitaires et sociales compétente, et transmis par elle. Ainsi, dans une affaire (n° 81.3229) où l'appel avait été interjeté le 10 mars 1981, le dossier n'est parvenu à la commission nationale que le 14 septembre suivant... Au 31 décembre 1982, il était d'ailleurs toujours en instance).

Sur le premier point, il est suggéré qu'en cas d'empêchement du médecin traitant, celui-ci soit invité à désigner un confrère susceptible de le remplacer. A défaut, l'Ordre des médecins pourrait désigner d'office un autre praticien chargé de représenter le malade.

Sur le deuxième point, il serait souhaitable que l'administration désigne des fonctionnaires chargés à temps plein des dossiers soumis à la Commission nationale technique, et renforce leur nombre. Il importerait aussi de désigner un plus grand nombre de médecins rapporteurs.

STR 82-58 : " Santé. Vaccinations obligatoires. Réparation des accidents qu'elles provoquent. "

Une loi du 1er juillet 1964 avait reconnu à toutes les victimes d'un accident médical provoqué par une vaccination obligatoire un droit à réparation par l'Etat, mais à condition que la vaccination ait été pratiquée dans un " centre agréé ".

Dès l'abord, cette condition apparaissait contraire au principe d'égalité en droits de toutes les personnes placées dans une même situation (" La loi est la même pour tous ").

En outre, depuis la loi de 1964, de nombreuses vaccinations obligatoires ont continué d'être pratiquées par des médecins exerçant en clientèle privée. Le choix fait par les personnes qui s'adressaient à eux, guidé avant tout par des considérations de commodité, et notamment de proximité géographique, était parfaitement légitime, car un médecin est habilité à vacciner aussi bien dans son cabinet ou chez son patient que dans un centre agréé. Mais il était dangereux, car les intéressés ignoraient les conséquences qu'il pouvait avoir en cas d'accident consécutif à la vaccination.

La loi de 1964 avait donc créé une discrimination inadmissible entre les victimes d'accidents de vaccination, et c'est cette discrimination qu'une loi du 26 mai 1975 a fait disparaître, en supprimant toute condition tenant au lieu de la vaccination.

Mais le législateur ayant négligé de donner à ce texte la portée rétroactive qui pourtant s'imposait, il en est résulté, que tous les accidents médicaux survenus à la suite de vaccinations pratiquées, entre les deux lois, hors d'un centre agréé, sont demeurés sans réparation.

Le Médiateur propose en conséquence une modification de la loi de 1975, tendant à ce que la réparation de tout dommage reconnu directement imputable à une vaccination obligatoire pratiquée depuis le 1er juillet 1964 soit supportée par l'Etat.

STR 82-59 : " Santé. Avancement du personnel hospitalier muté pour raison de santé. "

Aux termes des dispositions en vigueur, l'agent hospitalier ayant souffert d'une longue maladie ou se trouvant en état d'invalidité partielle ou de diminution physique à caractère permanent, peut être affecté à un service moins pénible dans lequel son grade n'est pas prévu. Il conserve dans ce cas, à titre personnel, le bénéfice de son grade, mais sans pouvoir y bénéficier d'aucun avancement, ni prétendre aux indemnités accessoires à ce grade. Il subit donc un blocage injustifié de son traitement, sans espoir d'amélioration.

En 1980, le ministère de la Santé avait préparé un projet de loi tendant à permettre aux agents intéressés d'atteindre, à tout le moins, dans leur grade, un indice équivalent à l'indice terminal de leur emploi d'affectation.

A l'époque, ce projet n'avait pas abouti. C'est pourquoi il a été jugé utile d'en reprendre les dispositions dans la proposition de réforme analysée. On verra plus loin que le problème est aujourd'hui en voie d'être réglé.

Secteur économie et finances : Fiscalité.

FIN 82-81 : " Droit du contribuable à des intérêts moratoires. I. - Forme de sa demande. II. - Extension de son droit au-delà des cas d'erreur de l'administration ".

Une étude faite par le Conseil d'Etat à la demande du Médiateur et relative, notamment, aux " moyens de remédier à certaines inégalités existant entre les administrations fiscales et les contribuables ", a conduit à présenter cette proposition, qui comporte deux suggestions touchant l'article 1957-1 du code général des impôts, et l'extension de ses dispositions.

Aux termes de cet article, " quand l'Etat est condamné à un dégrèvement par une juridiction, ou quand un dégrèvement est prononcé par l'administration à la suite d'une réclamation tendant à la réparation d'une erreur commise dans l'assiette ou le calcul des impositions, les sommes déjà perçues et reversées au contribuable donnent lieu au paiement d'intérêts moratoires dont le taux est celui de l'intérêt légal... ".

Reprenant les conclusions du Conseil d'Etat, le Médiateur propose :

- La modification de certains imprimés fiscaux, de manière à ce que les administrés sachent que toute démarche de leur part - quelle qu'en soit la forme - consécutive à une erreur possible de l'administration, sera traitée comme une réclamation " contentieuse " et non " gracieuse ".

- L'élargissement des dispositions de ce même article 1957-1, en vue de permettre l'octroi d'intérêts moratoires dans des cas où, bien qu'il n'existe pas d'erreur imputable à l'administration, le contribuable a subi un préjudice résultant du retard de celle-ci à lui verser le montant de créances dont il disposait à son égard. Ces cas sont ceux dans lesquels la créance du contribuable a pour origine, soit un fait nouveau survenu après la date du paiement, soit l'apparition à son profit d'une situation juridique nouvelle dans le cadre de la législation applicable.

Le Médiateur espère que cette proposition, bien que récente, recevra rapidement une suite favorable, dans la mesure où les représentants de l'administration concernée ont participé aux travaux sur lesquels elle s'appuie.

Secteur économie et finances : Pensions

FIN 82-82 : " Pensions civiles et militaires de retraite. Liquidation, dans certains cas, de la pension sur la base du dernier indice atteint par le fonctionnaire. Suppression, dans ces cas, de l'obligation d'avoir occupé l'emploi correspondant depuis au moins six mois à la date de la cessation de services, délai minimum fixé à l'article L. 15 du code ".

Cette proposition tend à assouplir, et à aménager dans leur application, les dispositions de l'article ci-dessus visé, selon lesquelles la pension du fonctionnaire est liquidée sur la base de l'indice correspondant à l'emploi, grade ou échelon occupé par le fonctionnaire depuis au moins six mois à la date de la cessation des fonctions.

Un certain nombre de réclamations ayant montré que cette exigence des six mois Pouvait aboutir à des situations inéquitables, le Médiateur suggère plusieurs modalités d'assouplissement, différentes selon qu'il s'agit d'un avancement de grade ou d'un avancement d'échelon. Elles viseraient :

- Le fonctionnaire qui, moins de six mois avant la date choisie pour son départ à la retraite, est promu à un échelon supérieur.

- Le fonctionnaire qui, moins de six mois avant la limite d'âge de son grade, ou sa mise à la retraite pour cause d'invalidité, fait l'objet d'un avancement d'échelon ou de grade.

- Le fonctionnaire qui, ayant demandé la liquidation de sa retraite, vient à bénéficier d'un avancement de grade.

FIN 82-83 : " Pensions civiles et militaires de retraite. Attribution d'annuités de services supplémentaires valables pour la retraite aux femmes fonctionnaires ayant élevé des enfants. Extension aux hommes fonctionnaires devenus veufs ou divorcés ".

Le Médiateur propose d'étendre le bénéfice des dispositions de l'article L. 12 b du code des pensions civiles et militaires de retraite - qui Prévoient des bonifications de services pour le calcul de la retraite en faveur des femmes fonctionnaires ayant élevé des enfants - aux hommes fonctionnaires qui, à la suite du décès de leur femme ou d'un divorce leur ayant laissé la garde des enfants, ont dû élever seuls un ou plusieurs enfants.

FIN 82-84 : " Pensions civiles et militaires de retraite. Possibilité réservée aux femmes fonctionnaires d'obtenir la jouissance immédiate de leur pension dans certains cas d'invalidité. Extension aux fonctionnaires de sexe masculin ".

L'article L. 24 3° b du code des pensions civiles et militaires de retraite réserve aux femmes fonctionnaires titulaires d'une pension à jouissance différée la possibilité d'obtenir la jouissance immédiate de cette pension en cas d'invalidité incompatible avec l'exercice de leurs anciennes fonctions, lorsque cette invalidité survient après leur radiation des cadres.

Rien ne semblant justifier une telle discrimination entre femmes et hommes fonctionnaires, le Médiateur a proposé que soit rapidement envisagée l'extension de cet avantage aux fonctionnaires de sexe masculin.

FIN 83-85 : " Pensions civiles et militaires de retraite. Prise en compte pour la retraite de périodes pendant lesquelles un fonctionnaire a pu être détenu par le " Vietminh ".

Les dispositions législatives et réglementaires en vigueur ne permettent pas à un fonctionnaire ayant servi en Indochine d'obtenir la validation, pour la constitution de sa retraite, des périodes pendant lesquelles il a pu être placé en résidence forcée par le " Vietminh ".

Il est proposé de mettre fin à cette iniquité par une modification du code des pensions.

Autres secteurs du service public

Industrie, commerce et artisanat :

ICA 82-3 : " Industrie. EDF. Raccordement au réseau. Personnes âgées. Modalités de remboursement de l'avance ".

La mise à la charge des usagers d'EDF d'une " avance remboursable " pour tant raccordement au réseau, postérieur au 31 juillet 1978, d'une installation de " chauffage intégré " dans un logement nouveau, a correspondu aux impératifs d'une politique générale de l'énergie, qu'il n'appartient pas au Médiateur de remettre en cause.

Mais les modalités fixées pour le remboursement de cette avance (moitié à la fin de la cinquième année, moitié à la fin de la dixième année suivant le versement) apparaissent tout à fait inadaptées à la situation des personnes âgées.

Pour y remédier il propose, soit l'exonération de tout remboursement lorsque le montant des ressources du propriétaire n'atteint pas un plafond à fixer, soit, et à tout le moins, un remboursement plus rapide de l'avance pour toutes les personnes âgées intéressées.

Justice :

JUS 82-11 : " Etat civil. Enfant né du mariage d'une Française et d'un étranger. Problème du nom de cet enfant ".

Aux termes des dispositions en vigueur, l'enfant né à l'étranger d'une mère française et d'un père étranger portera le nom de son père (article 3, alinéa 3 du code civil).

Plusieurs réclamations ont dénoncé les inconvénients de cet état de droit. Ainsi, une Française, femme d'un ressortissant des Etat-Unis, se plaint que sa fille porte un nom étranger, alors qu'elle est Française. Une autre, divorcée d'un ressortissant vietnamien, déplore d'avoir à " prouver " que ses enfants sont les siens.

Sans prendre position sur le problème général et très actuel de l'évolution du nom de famille en France, le Médiateur suggère de modifier le code civil de manière à ce que, désormais, l'enfant né d'une mère française et d'un père étranger porte obligatoirement les deux patronymes de son père et de sa mère.

Urbanisme et logement :

EQ 82-10 : " Dépassement du C.O.S. dans la construction d'un nouveau logement après expropriation ".

Le code de l'urbanisme prévoit le versement, par tout constructeur, d'une participation pour surdensité, lorsque la construction qu'il a édifiée conformément au P.O.S., dépasse le coefficient d'occupation du sol propre à la zone où elle est réalisée.

L'application de cette disposition à des expropriés, lorsque les indemnités qu'ils ont perçues ne leur ont permis d'édifier qu'une construction d'une surface de plancher inférieure ou égale à celle de l'immeuble exproprié, constitue à l'évidence une iniquité que le Médiateur propose de supprimer.

EQ 82-11 : " Exécution d'une décision de justice ordonnant la démolition d'une construction réalisée sans permis de construire - vente à un tiers ".

Lorsqu'une décision de justice ordonne la démolition d'une construction édifiée en violation d'une règle d'urbanisme, il se peut que cette construction ait déjà été vendue.

D'après une jurisprudence des plus logiques, l'ancien propriétaire, auteur de l'infraction, est tenu de faire procéder, à ses frais, à la démolition ; mais cette opération peut rencontrer des obstacles. Quant au nouveau propriétaire, il ne peut que regretter amèrement de n'avoir pas été informé en temps utile du vice que comportait son acquisition.

Pour obvier à ce défaut d'information, qui est à l'origine de nombreuses difficultés, le Médiateur propose que le procès-verbal de l'infraction, dès lors qu'il a été transmis au parquet, et a fortiori le jugement ordonnant la démolition, fassent l'objet de la publicité foncière prévue au code général des impôts.

b) " Lettres de réforme "

Secteur social :

STR 82-01 (P.R.L. : Proposition de Réforme par Lettre, " lettre de réforme ") : Assouplissement des conditions de la preuve du versement des cotisations correspondant aux années de salariat effectuées par les assurés avant l'institution de la sécurité sociale.

Les travailleurs âgés rencontrent souvent de grandes difficultés pour faire retenir dans le calcul de leur pension de vieillesse les années de salariat accomplies avant 1945, faute de pouvoir prouver le versement des cotisations correspondantes au régime d'assurances sociales alors en vigueur.

C'est que les règles édictées pour l'administration de cette preuve, déjà strictes dans le cas général (circulaire du 28 mars 1979 de la Caisse nationale d'assurance-vieillesse des travailleurs salariés), sont appliquées souvent de façon trop rigoureuse dans les cas de l'espèce par les organismes de sécurité sociale comme par les commissions juridictionnelles.

Par lettre du 16 octobre 1980, le Médiateur avait déjà attiré l'attention du ministre chargé de la Sécurité sociale sur ce problème. Il y reprenait en gros les considérations développées dans son rapport de 1980 (pp. 82 à 84), et concluait qu'" à tout prendre, il préférerait encore que l'on prenne en compte à tort des périodes qui peut-être n'ont pas donné lieu à retenue de cotisations, majorant ainsi indûment un avantage principal de vieillesse mais, par le jeu du plafond de ressources, diminuant d'autant des avantages complémentaires non contributifs, que de constater que des périodes de salariat qui, la preuve contraire n'étant pas rapportée, ont très vraisemblablement donné lieu à cotisation - ou auraient dû donner lieu à cotisation si le service publie avait pu normalement fonctionner - ne sont pas retenues dans le calcul d'une pension, créant ainsi chez le salarié pénalisé un sentiment de frustration ".

Par " lettre de réforme " du 4 mai 1982, le Médiateur a de nouveau insisté sur l'importance de ce problème et l'urgence qui s'attache à sa solution. Etant donné l'âge des intéressés, il serait en effet inique qu'il ne fût pas réglé avant de n'avoir plus de raison de l'être, faute d'assurés en situation de le poser.

STR 82-02 : Projet d'un " livret de carrière " de l'assuré social.

Aux approches du départ à la retraite, la reconstitution de sa carrière pose souvent des problèmes insolubles au travailleur qui a, au cours de sa vie, changé de profession, et surtout de régime de protection sociale.

Une fois cette reconstitution effectuée, le même travailleur devra encore attendre, parfois pendant de longs mois, la liquidation de sa pension, puis le versement des premiers arrérages.

Certes, une articulation encore meilleure entre les organismes chargés de liquider chaque fraction de la pension globale, et, plus généralement, une véritable harmonisation de différents régimes de sécurité sociale, ainsi que l'accélération des liquidations de pension, par l'emploi généralisé des moyens informatiques, parviendront un jour à réduire, sinon à supprimer, ces difficultés et ces retards.

Mais il est apparu au Médiateur que, dès maintenant, l'institution d'un " livret de carrière " de l'assuré social permettrait, à peu de frais, d'aboutir aux mêmes résultats.

La finalité de ce document serait évidemment de permettre la liquidation, dans le minimum de temps, de la ou des pensions, de vieillesse due(s) à son titulaire, par la prise en compte de tous les éléments (notamment de tous les services valables) servant de base au calcul de cette ou de ces pensions, et cela, sans qu'il soit besoin de procéder à des vérifications rétrospectives.

Le livret de carrière devrait donc apparaître comme un document exhaustif et incontestable. Pour qu'il en soit ainsi

- Il serait composé de feuillets mobiles, mais cotés. Mobiles, pour permettre de ne présenter à l'employeur que ce qui l'intéresse (cf. ci-après). Cotés, pour réaliser une description sans lacune de l'ensemble de la carrière ;

- Pour les périodes d'activité salariée, l'employeur inscrirait en fin de période, sur le ou les feuillets qui lui seraient présentés :

- Les feuillets ainsi remplis seraient remis à l'organisme de sécurité sociale compétent qui en vérifierait l'exactitude et la certifierait par une mention apposée sur chacun d'eux.

Pour les périodes d'activité non-salariée, le titulaire remplirait lui-même le ou les feuillets correspondants, et les présenterait, avec justifications à l'appui, à l'organisme de sécurité sociale, pour vérification et certification.

Par ailleurs, toutes précautions seraient prises pour que le document ainsi conçu n'évoque en rien le " livret ouvrier " du XIXe siècle, dont certains pourraient être tentés de le rapprocher :

- Lorsqu'une de ses pages devrait être remplie par un employeur, seules des mentions purement factuelles pourraient y être portées - toute appréciation subjective (sur la manière de servir, par exemple) étant strictement exclue ;

- Le livret de carrière serait la propriété exclusive de son titulaire l'employeur n'aurait droit de regard que sur la ou les pages qui le concernent, aucune autorité ou organisme - autre, naturellement, que les organismes de sécurité sociale vérificateurs et le ou les organismes liquidateurs de la retraite - ne pouvant requérir sa présentation ;

- Enfin, le livret ne serait remis qu'aux assurés qui en feraient la demande nul ne serait astreint à sa possession.

S'il voit le jour, le livret de carrière présentera donc cet autre caractère, essentiel, d'être un document strictement personnel.

En conclusion, il semble au Médiateur que posséder un document, ajustant de façon exacte et continue, ce qu'on peut appeler sa " carrière sociale " à sa carrière professionnelle, permettrait au titulaire d'avoir quand il le voudrait une vue rétrospective de ces deux carrières, et de faire, en connaissance de cause, les choix qui se présenteraient à lui.

De plus, posséder un document unique, centralisant tous les éléments nécessaires au calcul de la pension, serait beaucoup plus pratique pour l'intéressé, que de conserver par dévers lui, sous forme de feuillets volants, donc faciles à égarer, " relevés de compte " ou résultats de " préliquidations ".

En outre, en cas de décès subit de l'assuré, ce document pourrait être facilement retrouvé dans ses affaires par son conjoint, et rendrait infiniment plus facile à celui-ci, par son caractère global, des démarches qui, aujourd'hui, peuvent se révéler très compliquées, notamment lorsque l'assuré a cotisé à plusieurs régimes différents.

Il va de soi que la distribution des premiers livrets de carrière ne serait pas limitée aux jeunes débutant dans la vie active. Il est au contraire possible et souhaitable de prouver dès maintenant l'efficacité de l'idée, en étendant cette distribution à des assurés en cours d'activité, et notamment à des personnes d'une cinquantaine d'années, désireuses de " faire le point " avant de décider de l'orientation de leur fin de carrière.

Naturellement, ces carnets devraient être, exceptionnellement, remplis par les organismes de sécurité sociale compétents, qui y feraient figurer les " reconstitutions de carrière " auxquelles beaucoup d'entre eux sont déjà habitués.

Telle est l'économie du projet que le Médiateur a soumis, par lettre de réforme du 6 avril 1982, au ministre alors chargé de la solidarité nationale.

Ministère des Transports.

TRP 82-06 (P.R.L.) : Gratuité de la " carte vermeil ".

En mars 1982, à la suite d'un certain nombre de réclamations, et s'appuyant sur un courant d'opinion qui ne semble pas s'être affaibli depuis, le Médiateur avait demandé au ministre des Transports, de décider la gratuité immédiate de la carte de réduction dite " carte vermeil ". Il apparaît en effet que rien ne justifie le caractère payant de ce titre de réduction, quand presque tous les autres sont gratuits, et qu'il pénalise les personnes aux revenus les plus modestes, puisque, voyageant peu, l'amortissement du coût de la carte leur est plus difficile.

Répondant à des objections émises entre temps par le ministre des Transports, une note du 7 juin 1982 remise à celui-ci confirme la demande initiale du Médiateur : elle fait fonction en l'espèce de " lettre de réforme ".

La même note attire l'attention du ministre sur le fait que beaucoup considèrent comme une anomalie que les hommes ne puissent obtenir la " carte vermeil " avant l'âge de soixante-deux ans, alors que les femmes le peuvent dès soixante ans.

TRP 82-07 (P.R.L.) : Frais de déplacement supportés par les appelés au cours de leur service militaire.

Par note du 7 juin 1982, remise au ministre des Transports, le Médiateur attirait l'attention de celui-ci sur les inégalités de situation existant en la matière entre les appelés, selon la distance qui sépare leur domicile de leur lieu d'affectation. Ces inégalités lui paraissaient d'autant moins admissibles que les recrues n'obtiennent généralement pas d'être affectées là où elles avaient demandé à l'être.

Pour mettre fin à cet état de choses, il suggérait que l'administration militaire prenne en charge l'intégralité des frais de déplacement exposés à l'occasion de toute permission " surnuméraire ", sauf pour les appelés dont le lieu de résidence et le lieu d'affectation sont situés dans le même département. A ces derniers, il serait demandé de payer quart de place, de manière à compenser dans une certaine mesure la libéralité faite aux autres.

La même suggestion a naturellement été faite au ministre de la Défense.

TRP 82-08 (P.R.L) : Situation au regard de la retraite des agents ayant quitté la SNCF avant d'avoir accompli vingt-cinq ans de service.

En application du règlement de retraite de cette entreprise nationale, les agents qui quittent la SNCF après y avoir effectué plus de quinze ans de services, sans toutefois satisfaire à la double condition d'âge (cinquante-cinq ans) et de durée de services (vingt-cinq ans), pour bénéficier d'une pension d'ancienneté, ne peuvent obtenir qu'une pension proportionnelle.

Or, contrairement à ce qui a lieu, toutes choses égales d'ailleurs, dans l'ensemble des institutions et entreprises assujetties à un régime spécial de sécurité sociale, cette pension n'est pas susceptible d'une " péréquation " automatique par rapport aux traitements des agents en activité, mais est soumise à un système particulier de revalorisation, nettement moins avantageux.

Par lettre de réforme du 8 septembre 1982, le Médiateur a suggéré au ministre des Transports la suppression de cette anomalie - suppression d'ailleurs demandée par l'autorité de gestion de la SNCF.

B. - PROPOSITIONS RELANCÉES



Le Médiateur ne s'est pas contenté d'émettre de nouvelles propositions de réforme. Il a également relancé auprès des différents ministères concernés des propositions élaborées (en presque totalité) antérieurement à l'année 1982 et qui faisaient encore l'objet de négociations avec les services.

Au total ont été relancées soixante-dix propositions de réforme, dont cinquante par lettre et vingt à l'occasion des visites que le Médiateur a faites à différents ministres.

Ne seront toutefois mentionnées que celles des propositions que le Médiateur estime plus particulièrement urgent de voir aboutir.

I. - Secteur social



1° Dans le domaine de la sécurité sociale, vingt-trois propositions de réforme ont été relancées en mars 1982 auprès du ministre de la Solidarité nationale. Deux ont été satisfaites depuis cette date (cf. infra).

Dans cet ensemble, trois thèmes principaux se dégagent, correspondant à trois insuffisances graves de la législation ou de la réglementation.

- Ce sont, en premier lieu, les lacunes persistantes de la coordination et de l'harmonisation entre régimes différents de sécurité sociale. Ces lacunes ont des conséquences particulièrement iniques en matière d'invalidité. Deux propositions suggèrent des remèdes - au moins partiels - à ce problème : il s'agit des propositions STR 78-38, " assurance invalidité-décès : harmonisation entre régimes de sécurité sociale " (Dans cette proposition le Médiateur conseille une réforme d'ensemble consistant dans :

• la généralisation dans tous les régimes de sécurité sociale, et notamment ceux des non-salariés non-agricoles, de la couverture du risque invalidité ;

• l'harmonisation des délais d'ouverture et de perte des droits dans tous les régimes ;

• l'harmonisation des prestations d'invalidité dans les différents régimes), et STR 76-27, " invalidité des artisans, date d'entrée en jouissance de la pension ".

- Demande à être réaménagée également la situation faite aux grands invalides. Le Médiateur a tenté de l'améliorer par plusieurs propositions : STR 76-24, " modalités de l'exonération des cotisations patronales pour les personnes seules, obligées, pour accomplir les actes ordinaires de la vie, à l'assistance d'une tierce personne " ; STR 76-30, " formes d'aide aux personnes dont l'état de santé nécessite l'assistance d'une tierce personne " ; STR 79-42, " disparités des aides aux handicapés graves ayant besoin de l'assistance d'une tierce personne ".

- Viennent en troisième lieu les difficultés rencontrées par les vieux assurés pour parfaire leurs droits à pension de vieillesse, surtout lorsqu'ils ont travaillé avant l'instauration de la sécurité sociale : proposition STR 78-35, " montant de la pension de vieillesse ; calcul du salaire annuel moyen ".

D'autres domaines de la législation et de la réglementation étaient encore concernés par la relance du Médiateur : assurance maladie, allocations familiales, maladies professionnelles...

2° Dans le domaine du travail et de l'emploi, trois propositions ont été relancées : STR 75-17, " amélioration de l'aide publique en cas de chômage partiel " ; STR 80-51, " maintien de son allocation de base au chômeur suivant un stage rémunéré " ; la troisième, relative au livret d'épargne manuelle (STR 80-46) a depuis obtenu satisfaction (cf. infra).

3° En matière de santé, deux propositions ont été relancées :



STR 76-22 : " Hôpitaux : conditions du placement dans les établissements psychiatriques ", dans laquelle le Médiateur suggère des améliorations aux articles L. 333 et suivants du code de la santé publique, relatifs aux conditions de placement des malades mentaux dans les établissements de soins spécialisés.

STR 82-58 : " Vaccinations obligatoires - réparation des accidents qu'elles provoquent " (cf. ci-avant : " propositions émises ").

II. - Secteur financier



Après une première relance effectuée auprès du ministre délégué, chargé du Budget, en avril 1982, et qui a permis de faire le point sur la plupart des propositions de réforme de ce secteur, le Médiateur a saisi à nouveau les services compétents en octobre 1982, dans une relance assez étendue, puisqu'elle concernait dix-neuf propositions de réforme.

On citera :

FIN 76-56 : " Délais de paiement des marchés publics ".

Cette proposition, qui concerne l'ensemble des départements ministériels, a été étudiée et approfondie grâce aux réflexions d'un groupe de travail réunissant administrateurs, contrôleurs financiers et comptables, et auquel la Cour des Comptes a participé. Elle fait le tour de la question et suggère des améliorations dans la réglementation des marchés publics, les procédures et les délais de paiement de ces marchés. Elle traite également des problèmes particuliers des marchés passés par les hôpitaux publics et les collectivités locales.

FIN 79-57 : " Aménagement des imprimés H1 et H2 (taxe foncière) et des formulaires 6662 A et B et 6663 ", et FIN 80-60 : " Exonération de deux ans de la taxe foncière. Sanction du dépôt tardif de déclaration ". Ce qui est recherché dans ces propositions, c'est l'amélioration en la matière de l'efficacité du service public grâce à une meilleure coordination des services administratifs (services fiscaux et services de l'urbanisme).

FIN 80-67 : " Délais de réclamation en matière fiscale ".

L'objectif de la proposition est d'introduire plus de simplicité en cette matière dans le code général des impôts et d'établir une symétrie entre les droits et obligations respectifs de l'administration fiscale et du contribuable.

FIN 80-72 : " Allongement du délai de demande de révision de pension en cas d'erreur de droit ". Le Médiateur estime que l'erreur commise au détriment du pensionné pourrait être à tout moment réparable. Toutefois il semble qu'on s'oriente plutôt vers l'extension à deux ans du délai de réparation.

FIN 81-77 : " Usage et vente des timbres fiscaux et des timbres d'amende "

Le Médiateur y suggère plusieurs améliorations dans le réseau actuel de distribution et notamment le réexamen de la procédure de réapprovisionnement des débitants de tabac et la multiplication des points de vente.

III. - Problèmes relevant du ministère de la Défense



Trois propositions ont été relancées :

DEF 73-1 : " Sursis d'incorporation à accorder aux jeunes gens fréquentant des établissements universitaires européens " (satisfaite depuis, cf. infra).

et deux propositions relatives à la solde de réforme militaire :

DEF 80.8 : " Faculté de versement rétroactif des retenues ou cotisations de retraite ", et DEF 80-9 : " Abolition partielle de la solde de réforme : coordination avec le système d'assurance-vieillesse et invalidité ".

Répétons qu'un certain nombre de propositions de réforme ont été également rappelées aux ministres, lors de visites que le Médiateur a faites à certains de ceux-ci dans le courant de l'année : ministre de l'Urbanisme et du logement, ministre de l'Agriculture, ministre des Transports et ministre de la Justice.

2° Propositions satisfaites (Non compris les " synergies " (cf. infra)



En 1982, dix propositions de réforme (Toutes " classiques ") du Médiateur sont apparues comme satisfaites, totalement ou partiellement. Ce sont :

Secteur social (Solidarité nationale, travail, emploi, santé) :

STR 78-37 : " Transformation de la pension d'invalidité en pension de vieillesse pour inaptitude à l'âge de soixante ans ".

L'article L. 322 du code de la sécurité sociale prévoyait que la pension d'invalidité prend fin à l'âge de soixante ans et est remplacée automatiquement à cet âge par la pension de vieillesse allouée en cas d'inaptitude au travail.

Ces dispositions pénalisaient sans raison certains invalides, qui ont fait l'effort de reprendre une activité, et qui continuent à l'exercer après soixante ans, alors qu'ils ne pouvaient bénéficier, pour le calcul de leur pension de vieillesse, des années cotisées au-delà de cet âge.

Le Médiateur avait donc suggéré que la pension d'invalidité ne soit transformée en pension de vieillesse pour inaptitude à l'âge de soixante ans qu'avec l'accord des intéressés.

La loi n° 82.599 du 13 juillet 1982, relative aux prestations de vieillesse, d'invalidité et de veuvage, a, dans son article 3, supprimé l'automaticité de cette transformation, tout en préservant les droits ultérieurs à l'assurance-vieillesse des assurés qui l'auront refusée.

STR 80-44 : " Conditions de réouverture du droit à pension de réversion du régime général des travailleurs salariés perdu par remariage. "

Dans le régime général de la sécurité sociale, le conjoint survivant ou divorcé d'un assujetti perd, en cas de remariage, les droits à pension de réversion qu'il détenait du fait de sa première union.

S'il se remariait et redevenait veuf (ou veuve), ses droits étaient appréciés uniquement en fonction de la situation de son dernier conjoint, sauf dans le cas où celui-ci, n'ouvrant aucun droit à pension de réversion en sa faveur, était ressortissant du régime général : dans ce cas, il recouvrait ses droits à pension de réversion du chef du premier conjoint.

Ces dispositions lui étant apparues de portée trop limitée, le Médiateur a proposé de rétablir le conjoint survivant dans les droits qu'il tenait de son premier conjoint, quel que soit le régime auquel appartenait le second, sous déduction, le cas échéant, de l'avantage de vieillesse dont il bénéficie au titre de son deuxième mariage.

Dans son article 12, la loi n° 82.599 du 13 juillet 1982, déjà citée, a fait disparaître la condition selon laquelle le dernier conjoint devait être ressortissant de régime général. Bien plus, il apparaît, d'après les travaux préparatoires du texte, que celui-ci s'applique lorsque le premier conjoint était assujetti, non pas au seul régime général, mais à l'un quelconque des régimes obligatoires légaux d'assurances sociales.

La proposition du Médiateur se trouve ainsi satisfaite, bien que le législateur ait exclu du bénéfice du texte le conjoint survivant qui jouit d'un avantage de réversion, fût il minime, du chef de son dernier conjoint, et qu'il ait posé comme, condition qu'aucun autre ayant-cause ne devait retirer un avantage du décès du premier conjoint.

STR 81-55 : " Participation des salariés aux fruits de l'expansion des entreprises. Extension du bénéfice des accords dérogatoires au personnel des entreprises employant moins de cinquante salariés. "

La participation des salariés aux fruits de l'expansion des entreprises se concrétise dans des accords passés entre les partenaires sociaux selon des modalités diverses, mais qui doivent être homologués par l'administration.

Ces accords peuvent apporter aux participants les avantages " de droit commun " fixés par la loi (articles L. 442.2, L. 442.4 et L. 442.5 du code du travail). Ils peuvent aussi déroger à ce droit commun, sous la condition principale que les salariés en retirent des avantages au moins équivalents.

Mais dans l'état des textes (article L. 442.15 3e alinéa) il était juridiquement impossible que dans une entreprise comptant moins de cinquante salariés, le personnel puisse bénéficier d'un accord dérogatoire.

Cette situation lui paraissant inéquitable, dans la mesure où les salariés des petites entreprises seraient les seuls à ne pouvoir profiter des formes les plus avantageuses de la participation, le Médiateur proposait que l'article L. 442.15 du code du travail soit modifié de façon à permettre la conclusion d'accords de participation dérogatoires au sein des entreprises employant moins de cinquante salariés.

La loi n° 82.957 du 13 novembre 1982, relative à la négociation collective et au règlement des conflits collectifs de travail, a, dans son article 33, opéré cette modification.

Secteur économie et finances : Fiscalité.

FIN 80-69 : " Redevance de télévision. Exonération pour revenus modestes " (cf. rapport de 1981, p. 113).

Un décret de 1960 avait exonéré de la redevance télévision les personnes âgées (au moins soixante-cinq ans ou au moins soixante ans en cas d'invalidité), à condition qu'elles vivent seules, ou avec leur conjoint, ou avec une personne elle-même exonérée, et à condition aussi qu'elles soient bénéficiaires de certaines prestations de vieillesse limitativement énumérées par le texte.

Bien des situations dignes d'intérêt étaient ainsi laissées à l'écart de exonération.

La solution d'équité - et également de simplicité - était de faire dépendre le droit à exonération d'un plafond de ressources, fixé sans considération de la nature de ces ressources : tel était l'objet de la proposition de réforme analysée.

Aux termes de l'article 11 du décret n° 82.971 du 17 novembre 1982, " relatif à l'assiette et au recouvrement de la redevance pour droit d'usage des appareils récepteurs de télévision et des appareils d'enregistrement et de reproduction des images et de son en télévision ", sont, à compter du 1er janvier 1982, exemptés de cette redevance (en ce qui concerne les personnes physiques) :

a) Les personnes âgées de soixante ans au 1er janvier de l'année d'exigibilité de la redevance, lorsque sont remplies simultanément les conditions suivantes :

- Ne pas être passible de l'impôt sur le revenu ou être passible d'une cotisation d'impôt sur le revenu non mise en recouvrement, par application de l'article 1657.1 bis du code général des impôts :

- Ne pas être passible de l'impôt sur les grandes fortunes ;

- Vivre seul ou avec son conjoint et, le cas échéant, avec des personnes à charge au sens des articles 6, 196 et 196 a du code général des impôts, et des personnes non passibles de l'impôt sur le revenu.

b) Les mutilés et invalides civils ou militaires atteints d'une infirmité ou d'une invalidité les empêchant de subvenir par leur travail aux nécessités de l'existence lorsque sont remplies simultanément les conditions suivantes :

- Ne pas être passible de l'impôt sur le revenu ou être passible d'une cotisation d'impôt sur le revenu non mise en recouvrement, par application de l'article 1657.1 bis du code général des impôts ;

- Ne pas être passible de l'impôt sur les grandes fortunes ;

- Vivre seul ou avec son conjoint et, le cas échéant, avec des personnes à charge au sens des articles 6, 196 et 196 a du code général des impôts, et des personnes non passibles de l'impôt sur le revenu, avec une tierce personne chargée d'une assistance permanente, et avec ses parents en ligne directe si ceux-ci ne sont pas eux-mêmes passibles de l'impôt sur le revenu.

On peut donc conclure que les suggestions du Médiateur sont en la matière pleinement satisfaites.

Secteur économie et finances : Pensions.

FIN 78-36 : " Ouverture du droit à la majoration pour enfants aux personnes ayant effectivement recueilli et élevé un enfant sans que celui-ci ait fait l'objet d'une délégation de tutelle ou d'une délégation judiciaire des droits de l'autorité parentale. "

Le droit à la majoration de pension pour enfants est fixé à l'article L. 18 du code des pensions civiles et militaires de retraite.

La liste des catégories d'enfants ouvrant droit à cette majoration avait été successivement complétée, en 1970, par " les enfants ayant fait l'objet d'une délégation de l'autorité parentale en faveur du titulaire de la pension ou de son conjoint ", puis, en 1974, par " les enfants... placés sous tutelle du titulaire de la pension ou de son conjoint, lorsque la tutelle s'accompagne de la garde effective et permanente de l'enfant ".

Le Médiateur proposait que cette liste s'étende encore aux enfants simplement " recueillis ", mais élevés par le titulaire de la pension ou son conjoint pendant au moins neuf ans (comme l'exige l'article L 18). En effet, dans de nombreuses situations familiales, il apparaissait très difficile, voire impossible, à la personne qui a recueilli l'enfant de demander à son profit la tutelle ou la délégation de l'autorité parentale. Pourtant le fait, notamment, d'avoir perçu pendant les neuf années requises des allocations familiales pour cet enfant, devait établir sans conteste qu'elle en avait eu la charge effective et permanente.

La loi n° 82.599 du 13 juillet 1982 relative aux pensions de vieillesse, d'invalidité et de veuvage a fait entrer dans le droit positif cette proposition du médiateur.

On lit en effet à l'article 24, 2° de ce texte, qu'ouvrent droit à la majoration : ..." Les enfants recueillis à son foyer par le titulaire de la pension ou son conjoint, qui justifie, dans les conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, en avoir assuré la charge effective et permanente. "

N.B. : Le même article (1°) modifie en conséquence l'art. L.12 b du code des pensions, relatif aux avantages accordés aux femmes fonctionnaires ayant élevé des enfants.

FIN 78-44 : " Conditions de délais de validation de droits à pension ou de rachat des cotisations d'assurance vieillesse. "

L'expérience a amené le Médiateur à la conviction que les délais de forclusion qui sont parfois fixés en matière de validation de services ou de rachat de cotisations pour la retraite ne sont pas nécessaires, et se révèlent au contraire nocifs dans la mesure où ils aboutissent souvent à faire perdre aux intéressés le bénéfice de droits auxquels ils auraient dû, en toute équité, pouvoir prétendre sans conditions.

Estimant que ce n'est qu'au moment de la liquidation de la pension que peut être légitimement arrêté le compte du futur retraité, et qu'aucune difficulté pratique ne fait obstacle à ce que soit maintenu jusque-là le droit au rachat de cotisations ou à validation de services, le Médiateur proposait la prise d'une disposition législative ainsi conçue :

" Nonobstant toute disposition contraire, le bénéficiaire d'une pension de retraite ou d'une pension de vieillesse de tous les régimes d'assurance obligatoire pourra, au moment de la liquidation de ses droits, demander, selon la législation dont il relève ou a relevé, soit le rachat des cotisations d'assurance-vieillesse correspondant à des services effectifs non validés, soit la validation gratuite de ces services lorsqu'ils ont donné lieu à perception de cotisations non remboursées par la suite. "

Cette amélioration allait dans le sens de l'harmonisation proposée par le Médiateur dans sa proposition " synergie n° 6 ", relative à la proratisation " en matière de pensions de vieillesse et de pensions complémentaires dans les régimes spéciaux.

Mais une disposition aussi générale a effrayé. Aussi, finalement, l'accord ne s'est il fait que sur l'élaboration d'un texte d'ambition beaucoup plus restreinte, se bornant à régler la situation des anciens agents de l'Etat ayant quitté le service sans droit à pension avant l'entrée en vigueur du décret du 20 janvier 1950, et qui n'ont demandé en temps utile ni le remboursement des retenues pour pension effectuées sur leur traitement, ni leur rétablissement dans les droits qu'ils auraient pu acquérir au titre de l'assurance-vieillesse du régime général.

L'article 23 de la loi n° 82.599 du 13 juillet 1982 (déjà citée) dispose, en faveur de ces agents, qu'" ils sont relevés de la forclusion qu'ils ont encourue au regard de ces droits. S'ils sont déjà titulaires d'une pension de vieillesse au titre de ce régime, ils peuvent en demander la révision ".

En outre, " les cotisations à reverser par le Trésor public au régime général pour assurer le rétablissement des intéressés dans les droits qu'ils auraient pu acquérir au titre de l'assurance-vieillesse de ce régime sont revalorisées ".

FIN 80-61 : " Régime d'allocations viagères des gérants de débit de tabac ".

Le Médiateur avait été saisi de nombreuses requêtes mettant en évidence le caractère peu libéral de certaines dispositions du régime d'allocations viagères des gérants de débit de tabac.

Ainsi, selon l'article 11 de l'arrêté portant règlement intérieur de ce régime, le droit à l'allocation viagère n'était ouvert qu'aux gérants réunissant deux conditions préalables : soixante-cinq ans d'âge et quinze ans de services à la date de cessation de fonctions.

Quant aux débitants qui ne réunissaient pas la condition de quinze ans de services, ils ne pouvaient prétendre, à soixante-cinq ans, qu'au remboursement de leurs cotisations, et encore à la condition qu'ils aient cotisé au moins pendant six ans.

Certes, des assouplissements avaient été apportés à cette dernière exigence, dans le cas où les époux s'étaient succédé dans la gestion du débit, mais ils ne permettaient pas de régler, en équité, les situations particulières dénoncées au Médiateur.

D'une manière générale, le Médiateur souhaitait que la " proratisation " des avantages de vieillesse - c'est-à-dire la reconnaissance du droit de toute personne à une fraction de pension, quelle que soit la durée des services accomplis par elle dans un régime, quel qu'il soit, d'assurance vieillesse - fût appliquée à l'intérieur du régime spécial des débitants de tabac.

L'arrêté du ministre du Budget en date du 10 novembre 1981 portant " modification du règlement intérieur du régime d'allocations viagères des gérants de débit de tabac " est loin d'avoir été jusque-là.

Toutefois, il satisfait à la demande du Médiateur sur deux points :

- Le débitant qui compte entre six et quinze années de services a désormais droit à l'allocation viagère, et non plus, comme auparavant, au seul remboursement des cotisations versées ;

- Lorsque deux époux se sont succédé dans la gestion d'un débit, il suffit, désormais, soit que le premier gestionnaire ait exercé pendant quinze ans, soit qu'ayant exercé dix ans seulement, la durée cumulée de services des deux conjoints soit au moins égale à quinze ans.

Autres secteurs du service public



Défense

DEF 73-1 : " Sursis d'incorporation à accorder aux jeunes gens fréquentant des établissements universitaires européens. "

La question s'était posée surtout à propos des études conduisant au diplôme de vétérinaire.

A l'époque où cette proposition fut présentée, les intéressés, une fois acquis leur diplôme étranger, n'auraient pu être affectés en qualité de vétérinaire à l'une des formes du service national, ni, par conséquent, bénéficier au cours de leurs études du report d'incorporation prévu à l'article L. 10 du code du service national : en effet, le droit d'établissement des vétérinaires demeurait alors soumis à la possession d'un diplôme français.

Il fallait attendre, pour que ce problème soit réglé, l'établissement, par les instances spécialisées de la C.E.E., d'équivalences entré les différents diplômes européens de vétérinaire, et que ces équivalences soient consacrées par la loi française.

C'est ce qui a été réalisé par la loi n° 82.899 du 20 octobre 1982 relative à l'exercice des activités vétérinaires, complétée par l'arrêté du ministre de l'Agriculture du 2 novembre suivant.

Aussi se trouve satisfaite, près de dix ans après son émission, une des plus anciennes propositions de réforme du Médiateur.

DEF 79-7 : " Report d'incorporation des étudiants en chirurgie dentaire " (cf. rapport de 1981, p. 113).

Le Médiateur demandait que l'incorporation des intéressés, à la suite du report prévu à l'article L. 10 du code du service national, ait lieu au même âge que pour les étudiants en médecine ou en pharmacie, ainsi que pour les élèves vétérinaires. Selon les dispositions en vigueur, cette incorporation se faisait en effet deux ans plus tôt, alors que les conditions de leur sélection et la durée de leurs études étaient tout à fait comparables, par exemple, à celles des vétérinaires.

La loi n° 82.541 du 29 juin 1982, modifiant certaines dispositions du code du service national, a, dans son article 2, réalisé l'alignement proposé.

Urbanisme et logement

EQ 78-9 : " Réservations foncières dans le cadre d'un P.O.S. : conditions d'exercice par les propriétaires de leur droit de mettre la collectivité en demeure d'acquérir ".

L'objectif de cette proposition était d'obtenir une amélioration de la procédure de délaissement par les propriétaires de terrains préservés par un plan d'occupation des sols.

Le Médiateur proposait essentiellement deux moyens pour assurer cette amélioration :

1. La modification des articles L. 123.9 et R. 123-32 du code de l'urbanisme, de manière à ce que, dans les deux ans de la mise en demeure d'acquérir faite par le propriétaire d'un terrain préservé, l'administration soit tenue de faire connaître sa décision et, s'il y a lieu, d'offrir un prix d'achat - son inaction entraînant automatiquement la levée de la réserve.

2. L'amélioration de l'information des propriétaires sur leurs droits en matière d'emplacements réservés.

A la suite de réunions de travail pour l'étude de ces propositions, il a été décidé d'éviter dans la mesure du possible de recourir à une modification des textes en cause, et de mettre l'accent de préférence sur l'amélioration de l'information des propriétaires.

Dans ce but, quatre mesures ont été envisagées, et ont été - ou sont sur le point d'être - mises en oeuvre :

1. Il a été décidé que dans tout certificat d'urbanisme délivré pour un terrain situé en emplacement réservé, les articles en cause du code de l'urbanisme seraient visés et explicités. Par la suite, dans un document établi par la Direction de l'urbanisme et des paysages, et qui a été diffusé auprès de toutes les directions départementales de l'équipement, il a été introduit un certain nombre de précisions quant à l'information que devrait contenir tout certificat d'urbanisme concernant un terrain situé en emplacement réservé, à savoir :

• l'explicitation de la nature de la réserve ;

• l'indication de l'impossibilité de construire conformément à l'article R 123-32 du code de l'urbanisme ;

• une information sur les droits du propriétaire précisant en clair que celui-ci, conformément aux articles L. 123-9 et R. 123-32 du code de l'urbanisme, peut exiger de la part de la collectivité ou du service public au bénéfice duquel le terrain a été réservé qu'il soit procédé à son acquisition dans un délai de deux ans à compter du jour de la demande, cette dernière devant être adressée, sous pli recommandé avec demande d'avis de réception, au préfet.

2. Il a été prévu que dans tous les cas où le propriétaire mettrait en demeure d'acquérir, le service destinataire devrait en accuser réception en indiquant clairement la collectivité responsable, la procédure à suivre, les délais à respecter.

3. Il a été décidé d'homogénéiser les comportements administratifs et de normaliser sur tout le territoire la procédure de traitement de ces mises en demeure, grâce notamment à un accord passé avec le ministre de l'Intérieur afin que soit désigné le " service responsable " (Direction départementale de l'équipement ou services de la préfecture, avec, dans ce dernier cas, désignation explicite du service).

La mise en oeuvre de ces deuxième et troisième mesures est en cours d'étude. C'est ainsi qu'un questionnaire établi par la direction de l'urbanisme et des paysages, concernant les emplacements réservés et leurs " conditions d'application ", a été adressé à toutes les préfectures et directions départementales de l'équipement. Ce questionnaire comporte notamment une question relative aux services responsables de la gestion des mises en demeure d'acquérir. Les réponses à cette question permettront de déterminer les moyens d'action à mettre en oeuvre afin de normaliser le traitement des mises en demeure, de désigner le service qui aurait à accuser réception, et d'envoyer une lettre type destinée au propriétaire avec toutes les informations nécessaires.

4. La quatrième mesure concernait l'élaboration d'une plaquette d'information destinée aux usagers, qui devait être mise au point et diffusée par le ministre de l'Environnement et du cadre de vie.

Cette brochure a été réalisée à la fin de l'année 1982. Imprimée à cent mille exemplaires, elle sera remise aux propriétaires à l'occasion de demandes de renseignements ou de certificat d'urbanisme, de dépôt de permis de construire ou de mises en demeure d'acquérir, et lors d'enquêtes publiques de P.O.S. Elle sera diffusée par les services susceptibles d'informer les usagers, et notamment les préfectures, les directions départementales de l'équipement, les collectivités locales, les conseils d'architecture, d'urbanisme et d'environnement, les centres d'information sur l'habitat, les études notariales, etc... et par le Médiateur lui-même, à l'occasion des réclamations portant sur ce problème.

On peut donc conclure que la proposition analysée se trouve dès à présent en grande partie satisfaite.

3° Propositions en voie d'être satisfaites ou ayant reçu une réponse encourageante

En 1982, sont apparues pour la première fois en voie d'être satisfaites - le Médiateur ayant reçu l'accord ferme des départements ministériels concernés, souvent accompagné de l'annonce qu'elles seraient reprises dans un texte en préparation - sept propositions de réforme, toutes " classiques ".

Deux autres propositions, dont une lettre de réforme, ont reçu une réponse encourageante, qui permet de bien augurer de la suite qui leur sera finalement donnée.

a) Propositions en voie d'être satisfaites

Secteur social (Solidarité nationale, travail, emploi, santé) :

STR 82-59 : " Santé. Avancement du personnel hospitalier muté pour raison de santé ".

Par lettre du 17 novembre 1982, le ministre de la Santé a fait connaître qu'il avait décidé d'insérer une modification de l'article L. 819 du code de la santé publique dans un projet de loi " modifiant certaines dispositions du livre IX de ce code portant statut des personnels des établissements publics sanitaires et sociaux mentionnés à l'article L. 792 "

Le projet prévoit notamment que les personnels mutés pour raison de santé pourront continuer à bénéficier d'avancements d'échelon dans leur grade d'origine sans toutefois que leur traitement puisse être supérieur à celui afférent au dernier échelon du grade dans lequel ils sont affectés.

STR 80-46 : " Livret d'épargne manuel ; conditions d'octroi du prêt à la création d'une entreprise. "

Le Livret d'épargne manuel a été institué par la loi de finances pour 1977 afin de permettre aux travailleurs manuels, salariés d'une entreprise immatriculée au Répertoire des métiers, de se constituer un apport personnel dans des conditions avantageuses de rémunération de l'épargne, et d'obtenir des primes de l'Etat ainsi que des prêts à taux réduit en vue de la création ou de l'achat d'une entreprise artisanale.

Or, certains travailleurs manuels, parce qu'ils créent des entreprises qui ne sont pas immatriculées au Répertoire des métiers, ne peuvent bénéficier de la prime ou du prêt aidé par l'Etat dans le cadre du Livret d'épargne manuel.

Tel est le cas notamment des bûcherons, des débardeurs ou des cuisiniers, les entreprises ressortissant au régime juridique de l'agriculture, de même que les petits restaurants, ne pouvant actuellement êtres inscrits à ce répertoire. Pour remédier à cette situation, le Médiateur a proposé une modification des textes en vigueur par l'adoption d'une des solutions suivantes :

1° Supprimer du décret du 4 août 1977 relatif au L.E.M. la condition d'immatriculation au Répertoire des métiers de l'entreprise à fonder ou à acquérir, ou instaurer la faculté d'y déroger en confiant le soin aux préfets d'apprécier, cas par cas, si la dérogation paraît justifiée.

2° Autoriser l'immatriculation au Répertoire des métiers des entreprises de caractère artisanal fondées ou acquises par un travailleur manuel titulaire du L.E.M., même si, présentement, cette inscription n'est pas admise.

Dès le mois de juillet 1980, une solution était apportée au problème des cuisiniers souhaitant s'installer comme restaurateurs (C'est ce qui explique que la proposition figure comme " satisfaite " dans les statistiques du rapport de 1980 (p. 164). Elle ne comptera donc pas comme " en voie d'être satisfaite " dans le " bilan global " ci-après).

En 1982, le dossier de la proposition de réforme a été réouvert et a fait l'objet d'une nouvelle saisine du ministre du travail, qui s'est montré tout à fait favorable à la seconde solution proposée par le Médiateur.

Les termes mêmes de sa réponse laissent espérer que cette proposition de réforme deviendra très rapidement une réalité juridique.

Autres secteurs du service public



Justice

JUS 75-4 : " Procédure du règlement judiciaire et réforme du statut des syndics ".

La nécessité d'une réforme de la procédure du règlement judiciaire et, conséquemment, du statut des syndics et administrateurs judiciaires, a fait l'objet d'un développement important dans le rapport du Médiateur pour 1979 (pp. 160 à 173).

Parallèlement, dès 1975, avait été émise la proposition analysée, qui, dans son dernier état suggérait : (i) la modification du système de rémunération des syndics, (ii) l'organisation d'un contrôle de leur activité ; (iii) l'institution d'un magistrat à plein temps chargé de surveiller le déroulement de la procédure du règlement judiciaire.

Le Médiateur aurait souhaité que cette question du statut des syndics, et avant tout la réforme de leur mode de rémunération, fut réglée sans attendre la solution des problèmes plus généraux posés par les mesures à prendre pour améliorer la situation et les perspectives des entreprises en difficulté, la procédure du règlement judiciaire proprement dit, et le fonctionnement des tribunaux de commerce.

Cette attitude était dictée par le fait que depuis des années, ces grands problèmes avaient fait l'objet de nombreux projets ou propositions de loi, mais dont aucun n'avait abouti : il était donc légitime d'en extraire ce qui pouvait apparaître comme le plus urgent à régler, et le plus aisément détachable de l'ensemble, à savoir la réforme du statut des syndics, et au moins de leur mode de rémunération.

Cette manière de voir n'a été partagée, ni par M. Peyrefitte, ni par M. Badinter. Mais on sait qu'en 1982, ce dernier a donné une impulsion décisive au règlement de tous les problèmes qui englobent celui du statut des syndics ou lui sont connexes.

A ce propos, voici ce qu'il écrivait au Médiateur le 28 octobre 1982 :

" Le Gouvernement n'a pas encore arrêté les mesures qu'il entend prendre pour améliorer le fonctionnement des tribunaux de commerce. Les mesures concernant la composition et la compétence de ces juridictions pourraient être décidées au courant du mois de mars 1983. Les modifications éventuelles de la carte des tribunaux de commerce, qui sont de nature réglementaire, n'interviendront qu'ultérieurement ".

" En ce qui concerne les mesures relatives à la prévention et au traitement des difficultés des entreprises, le groupe interministériel chargé par le Premier ministre de réformer la législation en ces domaines est sur le point de terminer ses travaux répartis en deux volets ".

" Le premier volet vient d'être achevé et deux avant-projets de loi ont été récemment communiqués, pour avis, aux organisations professionnelles et syndicales dans la perspective d'un dépôt au Parlement dans le courant de la session d'automne prochaine. Ils intéressent respectivement la prévention des difficultés des entreprises et le règlement amiable de celles-ci ".

" Le premier texte vise à améliorer l'information financière des dirigeants de sociétés et à organiser un système d'alerte interne à partir d'une gestion davantage orientée vers la prévision et d'un élargissement de la mission des commissaires aux comptes. Les travailleurs seront associés à ce système par un renforcement de la compétence et une meilleure information des comités d'entreprise ".

" Le second texte devrait permettre aux chefs d'entreprises, mieux informés des premiers signes de défaillance financière, de s'adresser au président du tribunal de commerce afin de négocier, avec leurs principaux créanciers, sous les auspices d'un conciliateur, un moratoire amiable permettant de prendre les mesures de redressement préconisées par " audit ".

" L'autre volet amorcé par la loi du 15 octobre 1981 et le décret du 9 avril 1982 mais qui n'est pas encore achevé, comprend également deux avant-projets de loi ".

" Le projet relatif au règlement judiciaire des difficultés des entreprises en état de cessation des paiements se propose d'unifier les trois procédures actuelles de suspension provisoire des poursuites, de règlement judiciaire et de liquidation des biens en une procédure unique caractérisée, dans sa phase liminaire, par des mesures conservatoires en attendant le résultat d'une expertise diagnostic et débouchant dans sa phase finale, soit sur la continuation, soit sur la cession, soit sur la liquidation de l'entreprise ".

" Le second projet, étroitement lié au précédent, traitera du statut des nouveaux mandataires de justice appelés à intervenir et séparera les fonctions d'administrateur de celles de liquidateur et de représentant des créanciers, actuellement confondues dans la profession de syndic ".

" Je tiens à souligner que ces différents projets feront l'objet de la plus large concertation ".

" C'est dans cet esprit que les deux projets de loi relatifs à la prévention et au règlement amiable des difficultés des entreprises, ont été adressés, le 4 août dernier, au président de la conférence générale des tribunaux de commerce et au président du tribunal de commerce de Paris ".

On peut en conclure - et toutes les informations que l'on a pu recueillir depuis le confirment - que la proposition analysée est en voie d'être satisfaite, sinon dans sa lettre, du moins dans l'esprit qui l'avait fait émettre, et qui se retrouve plus visible encore dans les pages déjà citées du rapport de 1979.

JUST. 81-9 : " Etablissement, par la Cour d'Appel, de la liste des syndics et administrateurs judiciaires ".

Cette proposition tendait à ce que le tribunal de commerce, sur proposition duquel est dressée, par la Cour d'appel, et sur les réquisitions du procureur général, la liste des syndics et administrateurs judiciaires habilités à exercer leur mandat, n'intervienne plus désormais dans cette procédure.

Il est avéré, en effet, que les tribunaux de commerce sont enclins à ne proposer que les personnes déjà en place, ou celles qu'elles ont agréées pour leur succéder. Il est avéré aussi que cet agrément s'obtient généralement moyennant finances, alors que ces mandataires de justice n'ont ni clientèle à céder, ni droits patrimoniaux sur la fonction qu'ils exercent.

A la suggestion du Médiateur, le ministre de la Justice n'avait opposé aucune objection de fond. On peut donc compter qu'elle sera reprise, elle aussi, dans l'un des textes en préparation.

Postes, télécommunications, et télédiffusion

• P.T.T. 77-1: " Contestation du montant des communications téléphoniques ".

• P.T.T. 80-6: " Téléphone : contrôle des facturations ".

• P.T.T. 80-8 : : " La mesure à domicile de la consommation téléphonique : une solution possible au problème des contestations de factures téléphoniques ".

Cet ensemble de propositions (cf. rapports, de 1978, p. 200 ; de 1979 p. 177 ; et surtout de, 1980, pp.77 à 81 ; cf. aussi rapport de 1981, p. 113), motivées par un nombre considérable de réclamations portant sur les erreurs de la facturation téléphonique et les difficultés de la contester, proposait au ministre des P.T.T. l'établissement et la généralisation du système de la facturation détaillée, et, à défaut - ou parallèlement - l'institution de la mesure à domicile de la communication téléphonique, par l'emploi de compteurs suffisamment fiables et performants.

En ce qui concerne la facturation détaillée les réalisations et les perspectives sont en 1982 les suivantes :

- Trois expériences régionales se poursuivent parallèlement : dans le Nord-Pas-de-Calais, à Nantes et à Brest.

- Le programme de généralisation prévu est le suivant : en 1983, trois cent mille abonnés sur l'ensemble du territoire ; mi-1984, 1 million ; fin 1985, deux millions et demi d'abonnés.

Dans une première étape, le service sera proposé dans les régions où il existe actuellement des autocommutateurs d'un certain type (Lille, Lyon, Marseille, Montpellier, Paris et Toulouse).

Sur l'annexe de la facture, les communications seront détaillées comme suit. Elle comportera : le numéro de l'usager demandeur, la tranche comptable et l'année, le nom de l'usager et, séparées par mois, la date, l'heure du début de l'appel et la direction demandée pour chaque communication. En effet, et conformément à l'avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés, ne peut être fourni que le numéro appelé, tronqué des quatre derniers chiffres. On indiquera également, pour les communications hors département, le pays ou le département demandé, ainsi que la durée de la communication, l'indicatif du tarif et le montant en francs de la communication.

- Des impératifs techniques imposent que le développement de la facturation détaillée passe, d'abord, par les centraux équipés de commutateurs électroniques. La question des commutateurs électromécaniques n'est pas encore réglée ; cependant les services étudient la possibilité de fournir le service de la facturation détaillée sans avoir à modifier l'équipement de ce type de commutateurs, " éventuellement en proposant le dénumérotage (c'est-à-dire le transfert sur un central électronique) aux usagers intéressés ".

- Enfin, et contrairement au voeu du Médiateur, le service de la facturation détaillée ne pourra être gratuit : il suppose en effet des équipements nouveaux, importants, et coûteux, que, d'après le département, le budget des P.T.T. ne saurait supporter. Au surplus, la demande de facturation détaillée n'apparaît pas, chez les usagers, aussi " universelle " qu'on aurait pu le croire.

C'est du moins ce qui ressort d'une enquête de marché d'après laquelle, pour un prix moyen de 10 F par mois, le marché potentiel de facturation détaillée se situerait aux environs de 30 p. 100 seulement du parc téléphonique ; à 20 F par mois, on serait à environ 15 p. 100, et à 30 F, aux environs de 7 p. 100.

L'un quelconque de ces prix donnerait droit à une annexe à la facture, pouvant comprendre 100 à 120 communications. Et comme 80 p. 100 environ de la population couverte par l'enquête ne dépasserait pas ce nombre de communications, les services envisagent un tarif d'abonnement donnant droit à une annexe par bimestre, les annexes supplémentaires étant à leur tour facturées.

En ce qui concerne les compteurs de taxes à domicile, la question apparaît sensiblement moins avancée :

- Au niveau des équipements, des études sont en cours dans plusieurs services pour obtenir des compteurs à domicile moins chers que ceux existant actuellement. Au niveau des commutateurs également, des études ont été lancées afin d'obtenir des dispositifs de retransmission de taxes moins onéreux.

- Les dépouillements étant en cours, le coût du service dans l'avenir n'est pas encore défini. Cependant, on peut observer que si ce service du compteur à domicile est fourni aux environs de 30 F par mois, 5 p. 100 du parc des abonnés résidentiels seraient intéressés, soit 1 million d'abonnés d'ici 1985 (Au-dessus de 30 F par mois, le nombre des intéressés diminue très sensiblement).

C'est en considération de cet objectif que, dans une première étape, 300 000 équipements de retransmission de taxes ont été commandés.

Toutefois, pour l'instant, les coûts d'acquisition des matériels présents sur le marché ne permettent pas d'envisager le tarif de 30 F par mois : aussi le ministère essaye-t-il d'obtenir de meilleures conditions, afin que ce service soit offert à l'abonné à un tarif compatible avec ce qu'il est en droit d'espérer.

- Il faut noter qu'il n'y aura jamais acceptation automatique, par l'administration, des indications portées sur le compteur, en cas de différence avec celles portées sur la facture.

En effet, selon le ministère, il n'y aura jamais de concordance parfaite : c'est techniquement impossible, étant donné que les impulsions de taxes, renvoyées sur la ligne, peuvent subir sur celle-ci un certain nombre d'altérations ; de plus, si l'abonné, pour une raison intentionnelle ou non, touche à son compteur, il peut en modifier les indications. Toutefois, en cas de divergence avec le compteur du central, les indications portées sur le compteur individuel seront un élément qui conduira à présumer la bonne foi de l'abonné.

- Enfin, on a pu se demander si l'administration des P.T.T. avait bien pesé la corrélation entre le développement de l'" opération facturation détaillée " et celui de l'" opération compteurs ".

La réponse de cette administration a été la suivante :

" On n'a aujourd'hui qu'une partie des éléments de la réponse. On sait, par les études de marché, quelle est la demande potentielle de compteurs et de facturation détaillée, et il est clair que la facturation détaillée est beaucoup plus intéressante pour les abonnés que le compteur à domicile en termes de location, compte tenu des prix. Cependant, la facturation détaillée implique des modifications qui prennent plus de temps que la mise en place de compteurs et de l'équipement de renvoi d'impulsions de taxes.

" De plus, la facturation détaillée ne pourra pas être offerte en même temps et partout. Lorsque cet équipement sera fait, le compteur pourra être un substitut.

" Enfin, les besoins ne sont pas nécessairement identiques, car les motivations des abonnés sont assez différentes : par conséquent, il est probable que les deux services existeront simultanément. Dans quelle proportion ? Il serait très risqué de le dire cinq ans à l'avance. On s'engage dans un processus considérable de développement de la facturation détaillée pour pouvoir l'offrir dès que possible au quart des abonnés qui sont intéressés. En même temps, on commande en grande quantité des équipements de compteurs à domicile et de renvoi d'impulsions. "

En conclusion, on peut dire que, pour la première fois en 1982, les trois propositions de réforme émises sur le sujet peuvent être considérées comme en voie d'être satisfaites. Certes, leur satisfaction complète demandera encore plusieurs années, mais le mécanisme est maintenant en marche, et, en tout cas, a déjà dépassé le stade des expériences limitées.

b) Propositions ayant reçu une réponse encourageante

Secteur finances-pensions :

FIN 82-85 : " Prise en compte pour la retraite des périodes pendant lesquelles un fonctionnaire a pu être détenu par le Vietminh " (cf. ci-avant : " propositions émises ").

Dans les premiers jours de 1983, le ministère des Relations extérieures s'est déclaré favorable à la suggestion du Médiateur, dont il va poursuivre la mise en oeuvre avec les autres départements concernés.

Transports :

TRP 82-08 (P.R.L.) : " Situation au regard de la retraite, des agents ayant quitté la S.N.C.F. avant d'avoir accompli vingt-cinq ans de service " (cf. ci-avant : " propositions émises ").

Dans une lettre au Médiateur du 4 novembre 1982, le ministre d'Etat, ministre des Transports, écrit :

" Par lettre du 1er octobre 1982, et sur propositions de la S.N.C.F., j'ai saisi le ministre chargé du Budget, d'un certain nombre de mesures visant à modifier le règlement de retraite du personnel de la S.N.C.F. ; au nombre de celles-ci, figure une amélioration de la situation des agents ayant accompli plus de quinze ans de services, sans réunir les conditions exigées pour bénéficier d'une pension " d'ancienneté ".

" Dans ma transmission, j'ai exprimé un avis très favorable à ce que leur, pension soit rendue péréquable à l'âge de soixante ans, dans les mêmes conditions que celles qui sont prévues au régime général de la sécurité sociale à compter du le 1er avril 1983. "

On peut donc espérer que la suggestion du Médiateur sera rapidement inscrite dans le droit positif.

4° Les " Synergies "



Rappelons que les " synergies " sont des propositions d'objet plus ample que les propositions de réformes " ponctuelles ", où sont mises en cause toutes les dispositions législatives ou réglementaires - à quelque partie du droit positif qu'elles appartiennent, ainsi que tous les comportements administratifs - à quelque service qu'il faille les imputer, dont l'administré peut subir les effets convergents dans une situation donnée.

C'est cette convergence, et le caractère coordonné de l'action qu'elles suggèrent pour résoudre d'ensemble tous les problèmes posés - action évidemment plus efficace, plus adéquate, que celle qui s'attaquerait isolément à chacun de ces problèmes, qui leur a fait donner cette appellation de " synergie ", empruntée à des disciplines plus scientifiques.

A. - LES SYNERGIES N° 6 et 7



Comme en 1980 et 1981, les deux synergies les plus " actives " ont été la sixième et la septième.

SYN 6 : " Proratisation " des pensions de vieillesse et des pensions complémentaires dans les régimes spéciaux. "

I. Economie de cette proposition



A côté des régimes obligatoires de base et du régime des pensions civiles et militaires, existent des régimes spéciaux couvrant certaines catégories de salariés du secteur parapublic ou assimilé.

Dans ces régimes, le bénéfice de la retraite est subordonné à un temps de service minimum, généralement quinze ans.

Les cotisations versées en vue de la retraite couvrent à la fois la pension de base et la retraite complémentaire.

Si, dans certains régimes spéciaux, le temps passé avant quinze ans est pris en compte comme dans le régime général, il n'en est pas de même pour tous. Et, de toutes façons, les cotisations versées pour la retraite complémentaire ne sont ni validées, ni remboursées.

Le Médiateur a fait observer que, dans ces conditions, il y avait enrichissement sans cause pour les régimes, et cotisations perdues pour les assurés qui pouvaient voir ainsi " neutraliser " jusqu'à près de quinze ans d'activité et de versements.

Cette situation étant inacceptable, le Médiateur a demandé qu'il y soit mis fin et que cette mesure de redressement s'applique pour l'avenir seulement aux pensions actuellement liquidées.

Le principe de cette réforme ayant été admis en arbitrage au secrétariat général du Gouvernement, deux modalités peuvent être envisagées selon que la " proratisation " est interne ou externe par rapport au régime spécial considéré.

- La proratisation " interne " :

Elle conduit à la prise en charge par le régime spécial, au prorata du temps passé dans l'entreprise, d'une pension globale correspondant à la cotisation globale versée par l'assujetti.

Cette pension peut être calculée sur un taux moins élevé que celui retenu pour la pension " normale " ; le service peut en être différé jusqu'à une époque plus tardive : il n'en reste pas moins que la formule offre un intérêt substantiel pour les intéressés, la loi n° 72-1223 du 29 décembre 1972 portant généralisation de la retraite complémentaire ne s'appliquant pas aux salariés relevant d'un régime spécial de retraites.

- La proratisation " externe " :

Dans cette formule, l'intéressé perçoit la pension de base du régime général, et l'on s'efforce de trouver, nonobstant l'inapplicabilité ci-dessus mentionnée de la loi du 29 décembre 1972, un organisme de retraites complémentaires qui consente à lui servir un complément de pension dont le montant tiendra compte, dans la mesure du possible, de l'importance de la cotisation globale, versée lors du passage sous le régime spécial.

- Remarques :

Les deux solutions présentées ci-dessus l'ont été dans leur forme la plus " pure ". Dans la réalité, on rencontre souvent des systèmes plus complexes. Par exemple, le complément de pension peut être calculé selon les taux appliqués par tel organisme de retraites complémentaires, mais servi par la caisse de retraites propre au régime spécial : solution mixte, que l'on pourrait qualifier de " proratisation externe autogérée ", etc...

Il y a généralement lieu de distinguer entre les " titulaires " de l'entreprise soumise au régime spécial, et les autres agents, auxiliaires ou contractuels, lesquels, en principe, n'ont jamais été soumis à ce régime.

Pour ces derniers, la proratisation externe semble donc s'imposer - encore que, dans certains régimes, leur situation ait paru assez proche de celle des titulaires, pour qu'on les ait fait bénéficier d'une sorte de proratisation interne " au rabais "...

Le Médiateur n'a jamais caché sa préférence pour la solution de la proratisation interne : elle est plus équitable, plus simple, et il n'est pas assuré qu'elle soit toujours plus coûteuse que la proratisation externe.

L'histoire des travaux de la SYN 6 montre que cette même solution de la proratisation interne, après des débuts difficiles, rencontre de plus en plus de faveur.

II - Résultats au 31 décembre 1982 :

A. - Régime des transports



1° Aviation civile.

a) Personnel navigant d'Air France.

Un projet de décret est en cours d'élaboration depuis de longs mois. Il tend à instaurer dans ce régime la " proratisation interne ". Mais des divergences de dernière heure sont apparues, à la suite de demandes nouvelles présentées, d'une part par le ministre du Budget, d'autre part par les syndicats du personnel.

b) Personnel au sol.

Pour les agents statutaires, la proratisation est réalisée par un arrêté interministériel du 28 septembre 1981.

Pour les agents non statutaires, l'application de la proratisation était subordonnée à la prise en charge de ce personnel par l'" Ircantec ". Cette prise en charge a été autorisée par les ministres chargés de la sécurité sociale et du budget.

2° Transports terrestres

a) SNCF : Proratisation (du type " externe autogérée ", cf. ci-dessus) réalisée par le nouveau règlement de retraites du personnel de la société nationale.

b) RATP : Proratisation en cours de mise en oeuvre. Reste cependant le problème des anciens agents du chemin de fer métropolitain et de la STCRP, dont le contrat a expiré avant la création de la RATP (1er janvier 1949). Leur situation est étudiée.

B. - Marine marchande



Problème réglé (proratisation interne), compte tenu des situations particulières découlant de l'organisation spéciale et de l'ancienneté de ce régime (marins ayant moins de cinq ans de services ; marins ayant quitté le service avant le 1er juillet 1930).

Toutefois une question nouvelle a été récemment soulevée par une certaine catégorie de marins qui s'estiment lésés dans l'application de la dernière loi (1956) ayant organisé le régime de retraite des marins.

C. - Régimes " industriels "



1° EDF-GDF.

La proratisation " externe " fonctionne déjà depuis longtemps à EDF-GDF. Mais depuis longtemps également, le ministère de l'Industrie plaide pour l'établissement de la proratisation " interne " dans tous les régimes qu'il a sous tutelle.

Il sera demandé au nouveau ministre de tutelle quelle est sa position sur ce problème.

2° Régime des mineurs.

Le régime géré par la Caisse nationale de sécurité sociale dans les mines pose un problème tout à fait spécial, du fait que la proratisation y est déjà réalisée, mais à l'état " embryonnaire ", en raison de la modicité des avantages versés aux personnes qui ne réunissent pas le minimum de services requis (quinze ans à la mine).

La Caisse nationale de sécurité sociale dans les mines a depuis longtemps émis et réitéré le voeu qu'une véritable " proratisation interne " soit instituée dans ce régime.

Le Médiateur a déjà appuyé fortement ce voeu, et fera tout ce qui est en son pouvoir pour qu'il se concrétise.

D. - Régimes des professions judiciaires et para-judiciaires



1° Clercs et employés du notariat.

Ils bénéficient depuis longtemps d'une proratisation, organisée dans le cadre de deux décrets (8 juin 1951 et 30 mai 1979).

2° Anciens avocats intégrés dans la magistrature.

La Chancellerie a signalé au Médiateur le problème posé par le régime de retraite des avocats, notamment en ce qui concerne les anciens avocats intégrés dans la magistrature.

Ce problème est à l'étude.

E. - Régimes divers



A partir de l'étude des régimes précédents - les premiers sur lesquels l'attention du Médiateur a été attirée - le développement de la proposition analysée a conduit à étudier, du point de vue de la proratisation, l'organisation du plus grand nombre possible de régimes spéciaux.

Cette étude - qui n'est pas exhaustive, car la liste complète de ces régimes ne semble figurer nulle part... - a permis de constater que dans nombre d'entre eux, la proratisation, sous diverses formes, était réalisée, et parfois depuis longtemps (personnels des théâtres nationaux ; personnel du Crédit foncier et de la Banque de France ; personnels de certaines chambres de commerce et d'industrie...) ; que pour d'autres elle était en projet (Compagnie générale des eaux) ; que pour certains le problème ne semblait pas s'être posé à leurs gestionnaires.

Mais tous les gestionnaires de tels régimes n'ont pas encore été atteints, et l'enquête devra donc être poursuivie.

F. - Le problème des personnels ayant servi outre-mer



Il s'agit de prendre en considération, dans tous travaux relatifs à la proratisation des pensions de vieillesse dans les régimes spéciaux, la situation des personnes qui, outre-mer, auraient pu travailler pour des institutions ou des entreprises publiques affiliées - ou dont l'homologue était affilié, en France - à l'un de ces régimes spéciaux.

Cette intention, que l'équité apparaît pourtant commander, sera difficile à réaliser. Les réponses reçues des ministres avec lesquels le Médiateur a pris contact à ce sujet sont, soit contestables, soit franchement négatives.

La question mérite donc d'être approfondie.

Comme pour la proposition SYN 7 (cf. ci-après), le Médiateur se propose d'adresser prochainement, à tous les départements ministériels et organismes concernés, une lettre de relance générale, qui fera le point des résultats acquis, demandera le cas échéant communication des textes établis ou publiés, et traitera de tous les problèmes encore en suspens.

SYN 7 : " Problèmes soulevés par le régime des forclusions et prescriptions ".

I. Economie de cette proposition :



Très fréquemment saisi par les administrés de litiges dont l'origine, se situe dans l'existence de délais de prescription ou de forclusion mal connus ou trop brefs, le Médiateur a été amené en 1977 à soumettre à tous les ministres et secrétaires d'Etat une proposition de réforme tendant à l'amélioration du régime des forclusions et prescriptions.

Cette proposition, qui reprenait les conclusions d'une étude effectuée par le Conseil d'Etat à la demande du Médiateur, suggérait un ensemble de plusieurs mesures, qui peuvent être classées sous deux rubriques essentielles.

A. - Le premier volet de la proposition est constitué d'un ensemble de suggestions destinées à mieux garantir l'administré et le justiciable contre le " risque " de forclusion ou de prescription, ou à diminuer la fréquence de ce risque, ceci notamment grâce à l'amélioration de son information.

B. - Les propositions du Médiateur tendent en second lieu à améliorer le régime des forclusions et prescriptions, et ceci essentiellement par trois séries de mesures:

a) Par la mise en symétrie des droits des administrés et de l'administration en la matière, des délais égaux étant impartis aux premiers et à la seconde pour intenter une action ou faire un acte ayant le même objet.

b) Par la clarification de certains textes en matière de forclusion ou de prescription.

c) Par l'élimination du plus grand nombre possible de délais manifestement trop brefs, et surtout de délais inférieurs à un mois, cette mesure correspondant à l'idée que dans la société d'aujourd'hui, compte tenu de la tendance à l'extension de la durée des congés, un mois représente le " minimum légal d'absence " des Français.

II. - Etat d'avancement au 31 décembre 1982



Parmi les mesures proposées, un certain nombre ont déjà été mises en oeuvre, ou sont en voie de l'être à plus ou moins bref délai. D'autres soulèvent des problèmes qui nécessitent un complément d'examen ou demeurent en discussion entre les services et le Médiateur.

A. - En matière d'information générale des administrés et des justiciables sur les voies de recours et les procédures, le Médiateur suggérait essentiellement :

- De recommander par voie d'instruction à toutes les administrations et aux greffes des juridictions, tant administratives que juridictionnelles, de mentionner, dans la notification des décisions qui ne donnent pas totale satisfaction au demandeur, le délai avant l'expiration duquel il faut se pourvoir en cas de contestation et, le cas échéant, la procédure particulière à suivre.

En ce qui concerne les délais d'ordre juridictionnel - du moins pour les décisions des juridictions de droit commun - les problèmes les plus importants ont trouvé une réponse grâce essentiellement à l'article 680 du nouveau code de procédure civile (Celui-ci dispose que " l'acte de notification d'un jugement à une partie doit indiquer de manière très apparente te délai d'opposition, d'appel ou de pourvoi en cassation dans le cas où l'une de ces voies de recours est ouverte, ainsi que les modalités selon lesquelles le recours peut être exercé ") et à l'amélioration des modèles des actes d'huissier de justice.

En ce qui concerne les délais d'ordre administratif, la question présentait une difficulté particulière due aux conséquences des décisions implicites de rejet.

Le problème devrait se trouver en grande partie résolu par la circulaire du Premier ministre du 25 mai 1982, laquelle dispose que " toute demande d'un administré tendant à la prise d'une décision individuelle ainsi que toute introduction d'un recours gracieux ou hiérarchique donneront lieu de la part de l'administration à un avis de réception " et que " cet avis indiquera le délai à partir duquel naît, conformément aux règles en vigueur, une décision implicite de rejet et précisera également que le délai de recours contentieux s'ouvre à la date où naît la décision implicite et mentionnera la durée de ce délai " (titre II de la circulaire, relatif à l'information des administrés sur les possibilités qui leur sont ouvertes en matière de recours).

- De mettre au point un programme d'information du public sur les raisons d'être des forclusions et des prescriptions et sur les principaux délais en vigueur.

La mise en oeuvre de cette proposition semble poser des problèmes tels que son examen est actuellement en suspens.

- Que la date de première présentation d'une lettre recommandée avec demande d'avis de réception - qui constitue le point de départ du délai de recours chaque fois qu'une notification est exigée - figure clairement sur l'enveloppe dans tous les cas où un avis de passage est laissé parce que le destinataire était absent.

Cette suggestion a été satisfaite par la mise en service de nouveaux modèles d'" avis de passage " et d'" avis de mise en instance " portant la mention demandée par le Médiateur.

B. - En matière d'amélioration du régime des forclusions et prescriptions

a) La mise en symétrie des droits et obligations de l'administration et des administrés.

Le Médiateur avait demandé :

- d'instituer, par la modification des articles L 395 et L 465 du code de la sécurité sociale, une prescription de deux ans à l'encontre des caisses de sécurité sociale en matière de prestations d'assurance-maladie ou d'accidents du travail et de maladies professionnelles, conformément à ce que ces mêmes articles imposent déjà aux ayants droit, et étendre cette règle à tous les régimes autres que le régime général.

La proposition a été satisfaite par la loi 78-753 du 17 juillet 1978 " portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social, et fiscal " (articles 26 à 37), cette loi consacrant dans son texte plusieurs propositions du Médiateur.

- de prendre une disposition législative établissant au profit des débiteurs des personnes publiques une prescription quadriennale comparable à celle qui résulte de la loi du 31 décembre 1968, dans tous les cas où il n'existe pas une prescription particulière instituée par un texte.

La suggestion a été partiellement satisfaite par le décret n° 81-174 du 23 février 1981.

A la suite de longues discussions, il avait été jugé impossible d'instituer la prescription symétrique mentionnée dans le texte, comme aussi de faire disparaître complètement la prescription quadriennale. On s'était finalement rabattu sur l'idée de dispositions prévoyant que l'administration ne pourrait plus, désormais, opposer cette prescription de façon automatique, mais seulement après avoir consulté un " comité du contentieux ", qui se prononcerait sur la bonne foi de l'administré, et le relèverait le cas échéant de la déchéance encourue.

C'est cette idée qui a été reprise dans le décret susvisé de 1981.

b) Mesures de clarification de certains textes et d'harmonisation des délais impartis à l'administration.

Le Médiateur suggérait :

- de reprendre, à l'occasion de la révision en cours du code général des impôts, la rédaction des textes relatifs aux délais de réclamation et de prescription.

La proposition a été satisfaite par la rédaction et la publication du " livre des procédures fiscales ", qui forme depuis 1981 la première partie du code général des impôts.

- un travail de recensement et de modification des textes, qui s'imposait particulièrement dans le domaine " périfiscal ".

Cette suggestion est restée jusqu'ici lettre morte.

- La prise d'une disposition législative réduisant à quatre ans le délai applicable en matière de recouvrement par les comptables des impôts.

- Le ministère du Budget a déclaré que cette réduction " ne recueillerait l'accord de la Direction générale des impôts que si les comptables des impôts bénéficiaient des mêmes moyens de recouvrement forcé que les comptables du Trésor, et notamment de la possibilité d'utiliser la procédure de l'avis à tiers détenteur pour l'ensemble des impôts, et pas seulement pour les taxes sur le chiffre d'affaires " (note au Médiateur du 20 octobre 1980).

La question est toujours à l'étude.

c) Le Médiateur demandait, enfin, la suppression du plus grand nombre possible de délais manifestement trop brefs.

Cette dernière série de modifications impliquait le recensement, dans tous les départements ministériels, des délais de prescription ou de forclusion inférieurs à deux mois - que ces délais soient d'ordre juridictionnel ou administratif.

Ce recensement touche à son terme. Le principe de l'allongement de nombreux délais a déjà été admis ; d'autres font encore l'objet de discussions.

Le 29 décembre 1982, le Médiateur a adressé à tous les responsables des départements ministériels concernés une lettre rappelant l'économie de la proposition SYN 7, faisant le point des résultats acquis, et demandant à chacun d'eux, pour ce qui le concerne, soit de hâter l'élaboration ou la publication des textes concrétisant les accords qu'il avait déjà donnés aux suggestions du Médiateur, soit de faire connaître son point de vue définitif sur les questions non encore réglées.

Cet envoi permet d'espérer que, dans un avenir proche, les dernières mesures de mise en oeuvre de la proposition étudiée seront enfin inscrites dans le droit positif.

B. - AUTRES SYNERGIES



SYN 1 : " L'administré devant l'expropriation pour cause d'utilité publique ".

La publication du " Guide de l'expropriant " et la préparation du " Guide de l'exproprié " (cf. § après III, 1°) apparaissent comme les résultats extrêmes de cette proposition, qui depuis longtemps peut être considérée comme satisfaite.

Elle n'a cependant pas figé le droit, comme en témoigne, notamment, le récent projet de réforme des enquêtes publiques, élaboré par le ministre de l'Environnement.

SYN 2 : " L'accès à la retraite et ses difficultés. "

Dans cette proposition, émise le 18 mai 1976, le Médiateur invitait les départements ministériels et les organismes de protection sociale concernés, (i) à donner en temps opportun aux candidats à la retraite une information précise et complète sur leurs droits, et sur les démarches qui les attendent ; (ii) à accélérer et faciliter la liquidation des pensions de vieillesse, notamment par l'émission plus fréquente des informations prévues par la loi du 3 janvier 1975, et par la généralisation des " pré-liquidations de pensions " ; (iii) à assouplir les conditions de paiement des " acomptes sur pension " ; (iiij) en matière de pensions de réversion, à améliorer l'information du survivant éventuel, et à assouplir les conditions de liquidation et de paiement de la pension de réversion.

Le " tour d'horizon " fait par le Médiateur en 1981 a montré que " l'effort... développé depuis plusieurs années en ce domaine par les organismes de sécurité sociale " allait " exactement dans le sens souhaité par le Médiateur ", et recoupait souvent " ses suggestions jusque dans le détail " (rapport de 1981, p. 114) : la proposition SYN 2 peut donc être considérée comme largement satisfaite.

Il est important de noter que dans cette proposition, les organismes en cause étaient incités à développer et centraliser le plus rapidement possible la gestion informatique des pensions de vieillesse. C'est dire que, lorsque le Médiateur propose l'institution d'un " livret de carrière de l'assuré social " (cf. ci-avant), il ne répudie pas pour autant les avantages que l'informatisation peut apporter en ce domaine.

SYN 3 : " Régime de sécurité sociale et régime fiscal des gérants majoritaires de SARL ".

Le Médiateur demandera au Gouvernement en exercice quelle est sa position définitive en la matière. La proposition sera relancée, ou abandonnée, selon la réponse obtenue (cf. rapport de 1981, ib.).

SYN 4 : " Mise en oeuvre de l'harmonisation des régimes de sécurité sociale ".

Proposition toujours " en suspens " (cf. rapport de 1980, pp. 94-95).

SYN 5 : " Application de principe de non-rétroactivité de la règle de droit en matière de législation sociale. "

Il n'y a rien à ajouter à ce que disait à ce sujet le rapport de 1980 (p. 95).

Toutefois, l'" esprit " de cette proposition demeure agissant, comme en témoigne la question écrite n° 7847 du 21 septembre 1982, posée par un sénateur au ministre de la Fonction publique et des réformes administratives (réponse au J.O. du 24 novembre 1982). Dans sa question, le parlementaire faisait référence à l'étude du Conseil d'Etat qui a servi de base à la proposition étudiée.

SYN 8 : " Suppression ou réduction du nombre des quêtes sur la voie publique faites au profit d'organismes accomplissant, ou aidant l'Etat à accorder, des tâches essentielles d'intérêt général. " (cf. plus haut, " propositions émises ").

Cette proposition récente n'a pas reçu un accueil encourageant du ministre chargé du budget. Le Médiateur se propose de la reprendre dans une perspective plus ample, tenant compte notamment du développement actuel de la vie associative, et des divers aspects du phénomène du mécénat.

5° Propositions de réforme contenues dans les rapports (Cf. III ci-après)



Une seule de ces propositions sera citée, parce qu'elle est importante, parce que la question semble revenue au premier rang de l'actualité et que les pouvoirs publics commencent à envisager les solutions qu'elle appelle : il s'agit de l'indemnisation des victimes d'attentats (Cette proposition ne sera pas prise en compte dans le bilan global ci-après, un recensement exhaustif des propositions de, ce type n'ayant pu encore être effectué).

Dès 1979, le Médiateur s'est préoccupé du problème (cf. le rapport de 1979, pp. 54 et suiv.).

Il faisait observer qu'en l'état de la législation, deux textes permettaient une certaine indemnisation, mais seulement dans des cas bien délimités :

" Si l'attentat a provoqué des dommages corporels, l'indemnisation des préjudices liés à ces dommages entre dans le champ d'application de la loi n° 77.5 du 3 janvier 1977 " garantissant l'indemnisation de certaines victimes de dommages corporels résultants d'une infraction " (article 706.3 et suivants du code de procédure pénale). Les dispositions de cette loi sont d'ailleurs passablement restrictives : l'indemnité mise à la charge de l'Etat n'est due que si la victime ne peut obtenir autrement une indemnisation effective et suffisante ", et se trouve dans une " situation matérielle grave " ; de plus, elle ne couvre que les préjudices directement liés au dommage corporel (perte de revenus, inaptitude professionnelle ... ) et non, par exemple, les dommages causés aux biens réels de la personne lésée ; enfin elle peut ne pas atteindre le montant des dommages-intérêts alloués au civil, et par hypothèse irrécupérables ".

" Les victimes d'attentats n'ayant entraîné pour elles que des dommages matériels peuvent demander le bénéfice de l'article L 133-4 du code des communes, qui prévoit une indemnisation par la commune, que l'Etat peut prendre à sa charge, partiellement ou totalement. Mais il faut qu'il s'agisse d'un acte criminel ou délictuel commis, sur le territoire de la commune, " à force ouverte ou par violence ", et par un attroupement ou rassemblement ".

" Il en résulte que la victime d'un attentat politique individuel ne peut à l'heure actuelle prétendre à aucune réparation, ni de l'Etat, ni de la commune, à raison des dommages non corporels qu'elle a subis. Il y a donc là un vide juridique, générateur de dénis de justice inacceptables ".

Pour combler ce vide juridique, plusieurs solutions pouvaient être envisagées :

1° "  L'extension par voie législative du champ d'application de l'article L 133-4 du code des communes, en assimilant la multiplication des attentats individuels dans un certain climat politique ou de violence à l'attentat commis par un groupe ou un attroupement ".

" Mais cette solution comportait des risques, et pouvait aboutir à l'indemnisation systématique de victimes de " règlements de comptes " ou même d'auto-attentats".

2° "  L'interdiction faite aux compagnies d'assurance de refuser de couvrir les conséquences des attentats ".

" Malheureusement, dans certaines régions particulièrement menacées, le nombre et l'importance des dégâts prennent une telle ampleur que la couverture de ce genre de dommages ne relève plus de la technique normale de l'assurance ".

3° " L'élargissement et l'amélioration des conditions d'indemnisation fixées aux articles 706.3 et suivants du code de procédure pénale (loi de 1977) ".

C'est dans cette voie que le Gouvernement avait déclaré s'engager, bien qu'il fût à craindre que les impératifs de rigueur budgétaire ne freinent l'aboutissement de la réforme.

En 1982, ainsi qu'il ressort des réponses du ministre de l'Intérieur et de la décentralisation et du ministre de la Justice aux questions écrites qui leur ont été posées à l'Assemblée et au Sénat dans le courant de l'été, il est apparu que le Gouvernement s'attachait à donner au problème une solution rapide. On a pu lire en effet sous la plume de ces ministres que "  des efforts " étaient " actuellement menés pour mettre au point une réforme d'ensemble du mécanisme de réparation des dommages matériels résultant d'attentats par explosifs avec la double préoccupation d'assurer pour tous une équitable indemnisation dans l'avenir, mais aussi de prendre spécialement en compte la situation des victimes de faits qui, actuellement n'engagent pas la responsabilité civile de l'Etat ou de la commune ".

L'économie de cette réforme a été connue à la fin de janvier 1983 : c'est la solution visée au 2° ci-dessus qui finalement l'emporte. Ainsi, les contrats d'assurances couvrant les habitations, les commerces, les entreprises artisanales et industrielles, les véhicules automobiles, devront obligatoirement comporter une clause prévoyant la réparation des dégâts matériels résultant d'attentats, et ce sera à l'assuré de faire supprimer cette clause s'il ne désire pas être garanti contre ce risque. On est donc en présence d'une assurance quasi-obligatoire, les assureurs étant eux-mêmes couverts par un système de réassurance garanti par l'Etat. Pour l'assuré, le supplément de prime correspondant au nouveau risque devrait être minime (environ 0,5 pour cent en moyenne), des plafonds étant fixés à ce supplément, notamment dans les régions à haut risque (3 pour cent pour la Corse par exemple).

6° Bilan global

Situation

Au

31.12.81

Situation

Au

31.12.82

Propositions émises depuis l'origine ..................

dont :

- Propositions ponctuelles ...............................

- Synergies .....................................................

- Lettres de réforme .......

204

 

197

7

-

222

 

209

8

5

Propositions satisfaites ou en voie de l'être .........

dont :

- Propositions ponctuelles ...............................

- Synergies .....................................................

- Lettres de réforme ........................................

83

 

81

2

-

100

 

97

3

-

Propositions abandonnées ...............................

45

46

Propositions en cours .....................................

dont :

- Propositions ponctuelles ...............................

- Synergies .....................................................

- Lettres de réforme ........................................

76

 

71

5

-

76

 

67

4

5

III. - CONCLUSION :
ACQUIS ET PROGRÈS ; DIFFICULTÉS ;
PERSPECTIVES



Outre ce qui a été dit au I ci-avant, l'activité réformatrice du Médiateur est également marquée, en 1982, par une conception de plus en plus globale, " unifiée ", de la réforme, et cela, aussi bien dans l'exercice même de cette activité qu'au plan, comme on l'a vu, de l'organisation interne.

1° Acquis et progrès

a) Interprétation du bilan

- Le bilan qui précède montre qu'en 1982, les propositions de réformes émises sont un peu plus nombreuses qu'en 1981 (18 au lieu de 16). Le nombre des propositions satisfaites est passé de 4 à 10. Celui des propositions satisfaites ou en voie de l'être de 12 à 17. Quant aux propositions en cours, leur nombre (76) n'est qu'égal à celui de l'année précédente. Il faut rappeler enfin (cf. supra) que 70 des propositions en cours ou en voie d'être satisfaites (mais très peu de ces dernières) au début de l'année 1982 ont fait l'objet d'une relance, ce qui représente une proportion très élevée.

- Ces résultats ont été obtenus en dépit de la réorganisation interne mentionnée au I. "  En dépit  ", parce que, notamment, l'élaboration d'une proposition de réforme (surtout classique) se fait désormais en trois étapes : la mise au point, étroitement concertée avec le secteur d'instruction intéressé, et le cas échéant, les conseillers techniques compétents, d'un projet de proposition ; l'avis du Médiateur sur ce projet ; si cet avis est favorable, la rédaction et l'envoi de la proposition aux ministères concernés.

Cette méthode exige évidemment du temps. Mais l'avantage - essentiel - est qu'une proposition ainsi préparée présente de bonnes garanties de solidité, juridique et technique, et par conséquent de bonnes chances de succès.

En dépit, aussi, des " travaux d'ordre " que la section des réformes a dû assumer en 1982, et qui ne sont pas achevés : travaux tendant à rendre son activité plus transparente au reste de la médiation, alimentation initiale de la banque de données, etc... Ces tâches ont pesé lourd, et c'était autant de pris sur le temps disponible pour faire du nouveau, c'est-à-dire étudier, proposer, émettre, dans de nouvelles conditions, de nouvelles propositions.

Mais l'instrument apparaît sans conteste amélioré, et il prendra toute son efficacité à mesure que ces activités annexes, ayant rattrapé l'actualité, se réduiront à des opérations au jour le jour.

b) La réforme est un tout

De même que, dans son organisation interne, l'activité de réforme devait apparaître comme la chose de tous, de même, dans son exercice proprement dit, doit-elle être considérée comme un tout, recouvrant et unifiant les modalités les plus diverses.

En 1982, cette façon de voir s'est concrétisée par l'envoi des premières " lettres de réforme ". Innovation de pure forme, dira-t-on ; mais aussi, dépassement du strict formalisme qui s'attache encore aux propositions " classiques ".

Déjà, dans son rapport de 1980 (pp. 87 à 107), le Médiateur avait montré combien son action réformatrice pouvait s'étendre au-delà de ses propositions ordinaires (cf. notamment " les propositions informelles ", p. 95 et sv.), et combien cette extension pouvait comprendre de modalités différentes de la " proposition ".

Si l'on veut, compte tenu de ce rappel, faire aujourd'hui le compte de ces modalités, on trouvera :

1. La proposition classique (ponctuelle ou " synergie "), que les ministres ont l'habitude de recevoir depuis 1976 ;

2. La lettre de réforme, qui a commencé de leur parvenir ;

3. La proposition, plus ou moins expresse, contenue dans le rapport annuel. Depuis l'origine de l'institution, ce genre de proposition a d'ailleurs emprunté des formes variables : les critiques et suggestions faites à l'occasion de l'examen de tel ou tel " problème d'actualité " (cf. rapport de 1980, p. 104 et sv, et aussi le rapport de 1981, largement consacré aux problèmes de l'information administrative) ; les " propositions pour l'avenir " (du rapport de 1977 à celui de 1980) ; d'une manière générale, bien des critiques développées à propos d'une situation individuelle, mais où la règle de droit appliquée, ou le comportement des services, peut être mis en cause, appellent, plus ou moins explicitement, une réforme.

4. Il arrive que, dans une affaire, la simple intervention du Médiateur auprès du ministre compétent, aboutisse à une modification de la règle de droit (prise d'une circulaire, par exemple). On a alors affaire à une proposition de réforme " impromptue " - parce qu'imprévisible : on ne comptait pas sur un tel succès - et qui n'a pu, de ce fait, être prise en charge dès l'origine par la section des réformes.

Les modalités précédentes nous montrent le Médiateur traitant seul le sujet de réforme - du moins à sa connaissance. Mais :

5. Comme le soulignait déjà le rapport de 1980 (p. 99 notamment) il peut aussi apporter sa contribution à une réforme élaborée parallèlement par le Gouvernement ou le Parlement.

Cette contribution peut consister en propositions du type visé au 3 ci-dessus, c'est-à-dire contenues dans les rapports. C'est le cas, par exemple, des réflexions très approfondies sur la communication administrative, et des suggestions qui les couronnent (rapports de 1975 et 1976), lesquelles se sont trouvées " satisfaites " par la promulgation des lois du 17 juillet 1978 (titre Ier sur la liberté d'accès aux documents administratifs), et du 11 juillet 1979 sur la motivation des actes administratifs.

Mais le Médiateur peut également avoir élaboré une proposition de réforme, dont l'objectif aura " croisé ", à un certain moment, les préoccupations des pouvoirs publics. Ainsi de la proposition SYN 7 relative à l'amélioration du régime des forclusions et des prescriptions, émise en 1977, et qu'a " rencontrée " la circulaire du Premier ministre du 25 mai 1982, intitulée " Amélioration des relations de l'administration avec les administrés ou les usagers. Délais administratifs, Indication des voies de recours ".

Cette circulaire donne un nouvel élan à certaines des suggestions contenues dans la proposition SYN 7, tandis que le Médiateur poursuit la mise en oeuvre définitive des autres.

Dans ces exemples, on voit donc le Médiateur agir, à proprement parler, comme " co-promoteur de la réforme ".

6. Il peut aussi être appelé à participer à l'élaboration d'une réforme en cours. Ainsi, en 1982, a-t-il été convié par le ministre chargé de la Fonction publique et des réformes administratives à donner ses observations sur un avant-projet de loi relatif à la réforme des " procédures administratives non contentieuses ".

Moins directement, sa participation, ou celle de ses représentants, aux séances d'organismes tels que le " Comité central d'enquête sur le coût et le rendement des services publics ", la " Commission nationale de l'informatique et des libertés ", le " Groupe de travail des usagers des télécommunications ", peut lui permettre de situer son action réformatrice passée dans divers contextes, voire de dégager des discussions de nouveaux thèmes de réforme.

Enfin il faut citer la part qu'il a prise à la publication de " guides " tels que le " Guide de l'expropriant ", que devrait suivre bientôt un " Guide de l'exproprié " - documents qui apparaissent comme le résultat ultime de sa proposition de réforme " SYN 1 " sur l'expropriation.

Ce qui précède ne donne naturellement pas, des modalités possibles de la proposition de réforme, une liste exhaustive : d'autres peuvent être imaginées.

2° Difficultés

a) Les réformes du Médiateur dans le foisonnement des réformes actuelles

Depuis bien des mois maintenant, les propositions du Médiateur s'insèrent dans un véritable foisonnement de réformes de grande ampleur et importance, notamment dans le domaine social.

Comme elles portent en général sur des secteurs restreints de la législation ou de la réglementation - parce qu'issues de situations particulières concrètes dont l'arrière-plan juridique est le plus souvent limité - elles avaient peu de chances de retenir l'attention, à côté des réformes d'envergure en gestation dans les ministères, ou déjà mises en oeuvre.

Aux unes comme aux autres, elles pouvaient d'ailleurs n'être pas pleinement conformes ; elles pouvaient même les contredire, ou avoir été rendues par elles sans objet. C'est la raison pour laquelle, dans sa " relance " générale de mars 1982 auprès du ministre chargé de la Solidarité nationale (cf. ci-avant, II 1-B), le Médiateur avait rappelé ses propositions, sous réserve qu'elles ne contreviennent pas à une réforme en cours ou réalisée.

b) Conséquences

Cet état de choses est sans doute à l'origine des délais souvent considérables constatés en 1982, entre l'émission (souvent très ancienne) d'une proposition, ou même sa relance (venue souvent après bien d'autres), et la réponse du ou des départements ministériels concernés - quand ceux-ci ne se contentent pas de garder le silence, ce qui n'est pas rare.

Cependant, les tout derniers mois de l'année 1982 semblent annoncer un renversement de tendance. Ainsi, les propositions relancées auprès du ministre chargé de la Solidarité nationale (cf. supra) ont-elles fait l'objet, en décembre, d'une réunion dans les services du Médiateur.

Par ailleurs, tous les départements ministériels ne se sont pas rendus responsables de tels retards ou silences : celui de la Défense, par exemple, ceux du Travail, de l'Emploi et de la Formation professionnelle, pourraient au contraire être cités au " tableau d'honneur " de la rapidité de réponse.

Il n'en demeure pas moins que cette situation a fortement freiné les opérations de " suivi " des propositions de réforme, et, du même coup, réduit le nombre de celles qui auraient pu être satisfaites, ou en voie de l'être, en 1982.

c) Autres difficultés

On ne saurait attribuer aux mêmes causes conjoncturelles le fait que, depuis quelques années, et dans presque tous les cas, lorsqu'un département ministériel a donné son accord sur une proposition du Médiateur - souvent en lui annonçant qu'elle allait être reprise dans un texte de loi ou de règlement, c'est ensuite le silence complet...

De sorte qu'en règle générale, le Médiateur ne connaît le sort final de ses propositions de réforme que par la lecture du Journal Officiel...

Une telle situation apparaît difficilement admissible. Le Médiateur est, à l'évidence, dépourvu des moyens de suivre toutes les étapes de l'élaboration, jusqu'à leur publication, des projets de texte qu'on lui annonce, et c'est à ceux qui possèdent ces moyens - c'est-à-dire les départements ministériels concernés - qu'il appartient de le tenir exactement au courant de chacune de ces étapes.

Si elle se prolongeait, le Médiateur serait contraint de rappeler tous les responsables de départements ministériels à un " devoir " qui n'a rien que de naturel, et ne comporte d'ailleurs pas des obligations bien lourdes. Cela a déjà été fait auprès du ministre de la Défense, qui, depuis, a montré sa parfaite compréhension du problème.

3° Perspectives

a) Tout ce qui précède assigne à l'action réformatrice du Médiateur un principe : la conception globale de la réforme, et une direction : le développement nécessaire de l'information sur la réforme.

L'application du principe à l'organisation interne d'une part, au concept même de la proposition de réforme d'autre part, a déjà, comme on l'a vu, produit ses premiers effets. On peut en attendre de plus importants encore, et cela dans un avenir proche.

L'information sur la réforme n'en est qu'à ses débuts. Elle aussi a porté ses premiers fruits. Mais elle devra être développée encore davantage, utiliser tous les " canaux " possibles : alors seulement l'image du Médiateur - promoteur ou co-promoteur de la réforme, participant parfois à celle-ci - s'imposera dans sa vérité à tous ses " publics ", de l'administré à l'autorité parlementaire ou exécutive, ce qui, en retour, ne pourra qu'étendre le champ de son action et la faciliter à la fois.

b) L'activité réformatrice du Médiateur apparaît à l'abri de toute " récession " dans un avenir prévisible. On rappellera d'ailleurs que les succès de cette activité constituent un frein à l'afflux des dossiers individuels : une réforme en voie d'être satisfaite, et connue comme telle, c'est bien des mécontentements en voie d'apaisement ; une réforme adoptée, c'est un nombre parfois très élevé de mécontentements qui disparaissent, sinon pour toujours, du moins jusqu'à la prochaine avancée du droit, qui en fera naître d'autres...

A ce propos, on peut présumer que le flot actuel des réformes gouvernementales, après avoir ralenti pendant un temps l'action propre du Médiateur en ce domaine, ne pourra, une fois ces réformes mises en oeuvre, que fournir de nouveaux sujets à cette action : nulle loi n'est parfaite, et, précisément, l'un des rôles les plus importants et les plus originaux de l'institution du Médiateur est de contribuer à " corriger la loi ou le règlement (de même que l'action de l'appareil administratif en général) par leurs effets ". Un tel rôle ne semble pas menacé d'une " relâche ".

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