Année 1980


INTRODUCTION


par Robert FABRE



En créant l'Institution du "Médiateur", le législateur de 1973 a manifesté sa volonté de combler une lacune de notre système démocratique. La France se devait, à l'exemple des nations scandinaves et anglo-saxonnes, dotées depuis longtemps d'un "Ombudsman", de compléter son dispositif de recours des administrés contre les erreurs ou les abus de l'Administration. De corriger la notion de Droit par celle de l'Equité.

Cette volonté, au départ hésitante, et même restrictive au regard des prérogatives de l'Ombudsman - véritable "Protecteur du Peuple ", "Défenseur des libertés" - s'est affirmée, notamment, dans le vote de la loi du 24 décembre 1976 et des lois des 17 juillet 1978 et 11 juillet 1979 qui étendent les pouvoirs du Médiateur, accroissent les droits des Administrés.

L'institution est donc aujourd'hui solidement implantée. Elle fait chaque jour la preuve de son utilité.

Une institution " personnalisée "

Mais avait-il réellement le désir, ce législateur de 1973, de personnaliser la fonction en instituant "le Médiateur" et non pas "la Médiation " ? Ce terme est parfois employé par extension, pour désigner l'ensemble des services dépendant du Médiateur. Dans la théorie - mais aussi dans la pratique - l'Institution reste bien "le Médiateur".

Il a été dit, à l'origine, que cette création était faite "sur mesure" pour son premier titulaire, le Président Antoine Pinay. Il est vrai que le respect dû à ce grand Homme d'Etat et l'autorité qui s'attache à sa personne donnaient à la nouvelle Institution le prestige nécessaire à la hausser au tout Premier rang de la hiérarchie institutionnelle.

Le Président Pinay a eu le mérite d'accepter cette charge, après avoir exercé les plus hautes responsabilités de l'Etat, à un âge où tant d'autres aspirent au repos. Et il a, de toutes pièces, créé autour de lui une équipe de valeur susceptible de répondre efficacement aux premières sollicitations.

La machine lancée, c'est le Président Aimé Paquet qui a pris la relève, et qui a assumé la difficile tâche d'adapter les très modestes moyens dont il disposait à l'activité en croissance géométrique de ses services.

C'est lui qui a su faire face à l'avalanche de milliers de dossiers annuels (4.316 en 1979, plus de 6. 000 en 1980 ...) succédant aux quelques centaines des premières années, en créant un service informatique, un réseau de correspondants départementaux, en quittant les vétustes bureaux de la Rue Vacquerie pour les locaux fonctionnels de l'Avenue de Suffren. En sachant s'entourer de collaborateurs de haut niveau parmi lesquels il convient de citer ses délégués Messieurs Legrand, Ravail et Ripoche.

Malgré le " filtre" que constitue la saisine parlementaire, l'afflux des dossiers est devenu tel que - les moyens financiers et en personnel n'ayant pas suivi au même rythme - Monsieur Aimé Paquet a été contraint à une certaine discrétion. Le recours le plus large à la presse et l'utilisation des moyens audiovisuels d'information auraient en effet (je viens d'en avoir moi-même la preuve) mieux fait connaître l'Institution, mais aurait provoqué un afflux supplémentaire de dossiers et de courrier allongeant déraisonnablement les délais de réponse.

Je tiens à rendre un sincère hommage à mon prédécesseur pour le travail acharné qu'il a assumé tant au niveau de l'organisation de ses services qu'à celui de l'étude consciencieuse des dossiers qui lui étaient soumis ; mais aussi pour la sagesse dont il a su faire preuve dans le difficile équilibre entre l'action pour les réformes auprès de l'Administration et du Gouvernement, et l'information d'un public trop ignorant des difficultés de sa tâche.

Il m'a laissé un précieux instrument de travail, valorisé par des collaborateurs compétents, dévoués, motivés par la noblesse du rôle de l'Institution.

Mais la personnalisation de l'Institution implique, à chaque changement de titulaire, des modifications dans la conception du traitement des dossiers, dans les méthodes de travail, dans

les relations avec les Ministères, avec les administrations concernées, avec les administrés eux-mêmes.

Chacun a son style, son comportement, sa conception de l'action.

Lorsque j'ai accepté, sur proposition du Président de la République, d'assumer cette haute fonction, à la fois charge et honneur, c'est en raison du service d'intérêt national que je pouvais rendre, mais aussi en raison de l'indépendance totale dont jouit l'Institution.

Cette indépendance me permettant de poursuivre, par des moyens différents, la lutte quotidienne que j'ai toujours mené en faveur d'une Société plus juste et plus humaine.

Sans renier mes convictions politiques profondes, mais en ayant le sentiment d'être plus utile au Pays qu'en poursuivant de stériles querelles partisanes, je me suis engagé à fond dans ce nouveau combat pour le respect des Droits de l'homme adaptés à notre époque.

Combat guidé par trois objectifs :

équité, responsabilité, solidarité.

Un seul pourrait les symboliser tous : le civisme.

Le " jeu " de la démocratie

La nomination au poste de Médiateur d'un homme politique ayant milité dans l'Union de la Gauche, ayant signé le Programme Commun, ayant fondé le Mouvement des Radicaux de Gauche, ayant voté la plupart des motions de censure au Gouvernement, ne pouvait passer inaperçue de l'opinion.

Scandale, trahison ! se sont écriés les uns. Injustice à l'égard des fidèles soutiens de la majorité, ont, plus discrètement, murmuré les autres....

En choisissant un député, membre de l'opposition, - et non pas un juriste plus "neutre" et plus "compétent" en la matière, le Chef de l'Etat a fait un choix courageux.

Il a pris le risque d'être critiqué à la fois par ses adversaires et par ses amis. Mais, il a joué le jeu de la démocratie. Celui du nécessaire dialogue entre Majorité et Opposition, de l'indispensable coopération entre Citoyens et Pouvoir.

J'ai accepté de jouer ce jeu, parce qu'il correspond parfaitement à mon désir de substituer aux rivalités personnelles, qui empoisonnent notre vie politique, l'échange courtois des propositions et des suggestions, dans le cadre élevé des idées et des choix de société.

Un " contre-pouvoir "

Le rôle de Médiateur, grâce à son indépendance, grâce à son unicité, grâce au prestige dont il jouit, répond, à mes yeux, au critère d'efficacité dans le domaine - déjà vaste - de sa compétence : ajouter à la "qualité" de la vie en réduisant les soucis quotidiens qui décou1ent de l'excessive rigidité administrative.

Je considère ce rôle selon la formule d'Alain, comme un "contre-pouvoir ", mais qui doit être à la fois au service des citoyens et de l'Administration elle-même.

Ainsi, tout en restant dans les strictes limites de ses prérogatives, le Médiateur peut-il donner une impulsion, une dimension nouvelle à son Institution.

Et répondre ainsi au voeu de plus en plus clairement exprimé d'une opinion encore ignorante du cheminement des procédures, mais qui découvre ce moyen légal de contestation.

Il suffit, pour se persuader de ce développement, de constater que depuis le 19 septembre 1980, le nombre des dossiers soumis au Médiateur s'est accru de 50 %.

Pour répondre à cette pression, pour éviter que des délais d'attente excessifs ne détruisent la crédibilité de l'Institution, il est nécessaire de lui donner les moyens de faire face à cette demande.

C'est là mon premier objectif : exécuter dans les meilleures conditions d'efficacité et de rapidité les tâches prévues par la loi, en collaboration étroite avec les parlementaires, en coopération avec les ministères et l'Administration. Ce qui débouche sur le traitement positif des dossiers et, au-delà des cas individuels, sur des propositions de réformes visant à supprimer les causes plus générales d'iniquités.

Le second objectif, sans doute plus ambitieux encore, étant de modifier peu à peu les comportements dans les relations entre administrations et administrés. Ce que l'on peut aussi appeler réconcilier Citoyens et Etat.

Les moyens de l'action

Ma première décision a été de créer un "Cabinet ". J'en ai confié la direction à Pierre Bracque, ancien Secrétaire Général du M. R. G., (Membre du Conseil Economique et Social, Membre de la Commission Nationale Informatique et Libertés) et j'ai chargé de Mission Jean-Pierre Pouzoulet qui était mon attaché Parlementaire.

Ainsi apparaît mieux ma conception du rôle "politique" dans le sens élevé du terme, de Médiateur, défenseur des libertés.

Ainsi doit se renforcer encore l'esprit d'équipe qui doit animer l'ensemble des services, l'aspect gestion administrative restant inséparable de l'orientation générale, en évitant l'ornière de la routine bureaucratique que nous devons combattre.

Les parlementaires : indispensables intermédiaires

Les liens tissés avec les Parlementaires m'apparaissent de toute première importance. La fonction parlementaire, parfois décriée, doit être valorisée. L'intervention du parlementaire est

d'autant plus indispensable que le Député ou Sénateur peut résoudre lui-même la majeure partie des problèmes qui seraient soumis directement au Médiateur ; c'est lui qui doit rester juge de la saisine de l'Institution.

Il est à noter que les dossiers parvenant au 96, Avenue de Suffren proviennent, sans la moindre discrimination, de l'ensemble de l'éventail politique du Sénat et de l'Assemblée. Ce que je considère comme un hommage rendu à l'indépendance et l'impartialité du Médiateur. 

Il a parfois été suggéré que le Médiateur puisse être saisi directement par le citoyen, sans intermédiaire, ou, dans une première étape extensible, par les Conseillers Généraux, ou encore par les Maires.

Cette saisine directe existe dans certains pays étrangers, mais dont la population est dix fois inférieure à celle de la France. Dans l'un ou l'autre cas il faudrait multiplier par dix, peut être

par cent, le nombre des dossiers à traiter, qui s'élèvent déjà à plus de 6 000 par an, et hypertrophier les moyens de la Médiation pour répondre à ces besoins nouveaux.

L'objectif du Médiateur n'est pas de créer une Administration parallèle, avec les pesanteurs qu'il reproche parfois à d'autres. Il convient donc de limiter son action en conservant, du moins pour l'instant, le "filtre" parlementaire.

Même avec ce nécessaire frein, les moyens financiers et en personnel dont il dispose sont insuffisants : le Gouvernement et le Parlement devront, lors des prochains budgets, se saisir de ce problème, si l'on veut que le Médiateur puisse efficacement jouer son rôle.

Les correspondants départementaux

En attendant, il convient de faire mieux connaître au public, qui l'ignore la plupart du temps, l'existence de correspondants départementaux du Médiateur. Siégeant à la Préfecture, ils sont à même de guider et de conseiller ceux qui envisagent de soumettre leur plainte au Médiateur. Il peut leur dire si leur dossier relève de sa compétence, ou bien, s il est irrecevable, les aiguiller sur le service concerné.

Le Médiateur a toujours souhaité que les conflits puissent se régler à l'amiable, à la base, dès leur source.

C'est pourquoi il approuve et encourage toutes les commissions paritaires locales ou départementales. Qu'il se réjouit de l'existence des "Conciliateurs " bénévoles (encore que l'on puisse regretter la suppression des anciens " juges de paix " ...). Qu'il voit favorablement toutes les initiatives des administrations cherchant à éviter les procédures par une conciliation au départ des litiges.

Ainsi pourra être allégée sa propre tâche, en ne laissant parvenir à ses services que les affaires, exemplaires, exigeant une intervention au plus haut niveau.

Le Médiateur est unique et national

Mais il doit s'élever - et il l'a fait auprès du Premier Ministre - contre une certaine inclination à nommer un peu partout, et souvent mal à propos, des "médiateurs" dont l'appellation

prête gravement à confusion alors que leur rôle de "modérateur" ou de ''conciliateur" interne à une administration ne peut être celui d'un arbitre totalement indépendant. Par ailleurs, certaines municipalités ont également désigné en leur sein des "Médiateurs", créant ainsi une confusion supplémentaire...

La banalisation du terme de médiateur nuirait gravement à l'efficacité du seul Médiateur institué par la loi, en amenuisant le prestige qu'il tire de son unicité et de sa stature nationale.

Proposer des réformes

Au delà de la poursuite de l'iniquité, sous toutes ses formes, à travers les dossiers individuels les plus exemplaires, le Médiateur, s'il veut être autre chose qu'une super assistante sociale, doit s'attaquer aux causes d'erreurs ou d'abus, et proposer des réformes.

Le présent rapport fait état de son action dans ce domaine.

Je dois préciser qu'il ne peut y avoir ni contradiction, ni conflit à ce sujet avec le ministère des Réformes, récemment créé, et dirigé par Monsieur Jean-François Deniau. Nos rôles sont complémentaires, et non concurrentiels et nous avons parfaitement délimité nos actions respectives.

Le Médiateur, qui reçoit plaintes et suggestions émanant de la " base ", c'est-à-dire de l'administré lui-même, est bien placé pour connaître les lacunes législatives et le mauvais fonctionnement de certains rouages administratifs.

Il peut donc élaborer des propositions de réformes touchant à la fois au législatif et au réglementaire. Il soumet ces propositions au ministre des Réformes, dont l'une des missions est de les prendre en considération et de les soumettre au Gouvernement. C'est à ce dernier qu'il appartient de les traduire en projet de loi et de les proposer à la discussion du Parlement.

Cette procédure ne manque certes pas de lourdeur et de lenteur. Mais les résultats obtenus dans ce domaine au cours des dernières années reste encourageant. On a même pu parler, à propos des lois sur la communication des dossiers et la motivation des décisions, d'une véritable " troisième génération des Droits de l'homme ".

Modifier les comportements

Reste ce qui est sans doute l'essentiel. Le plus difficile sans doute au plan des habitudes acquises. Mais aussi le plus " faisable '' pour le Médiateur, puisque ne mettant en cause ni financement ni changement de la législation.

Je veux parler de la modification des comportements.

Pas seulement des comportements des Administrations, mais aussi des administrés.

L'humanisation des rapports entre Administrations et citoyens ne peut être à sens unique.

L'Administration n'est pas toujours, fort heureusement, ce monstre froid et anonyme que certains se plaisent à décrire.

Les fonctionnaires à la Courteline sont en voie de disparition et l'immense majorité d'entre eux travaille avec compétence, conscience et dévouement.

Mais d'une part, les fonctionnaires d'exécution croulent sous le poids, la complexité de la paperasserie, des circulaires multiples et parfois contradictoires.

Ils ploient aussi sous le poids des habitudes, de la routine. Chez ceux-là même qui prônent le changement, réside l'espoir secret que le changement affectera " les autres ".

D'autre part, au niveau des fonctionnaires de direction, c'est le sens de la responsabilité qui fait parfois défaut. La tendance dominante est " d'ouvrir le parapluie " et d'éviter les initiatives

hardies qui hélas ! se retournent parfois contre leur auteur. Le conservatisme l'emporte le plus souvent sur l'esprit de réforme.

De leur côté, les Administrés se divisent en deux catégories.

Il y a les victimes désignées par l'injustice du sort : ceux dont l'instruction est insuffisante, l'information tardive, ceux qui n'ont pas les moyens de s'adresser à un bon conseiller juridique ou fiscal. Ceux qu'Aimé Paquet appelait les "paumés" et qui, n'ayant pas su utiliser à leur profit les ressources de la loi, font appel au Médiateur considéré comme leur " dernier recours ". Ayant mal rempli des formulaires incompréhensibles, ayant laissé passer les délais légaux, ils essuient tous les refus, subissent les prescriptions et les forclusions. Même s'ils n'ont pas toujours pour eux le droit, le Médiateur peut plaider leur cause au nom de la bonne foi de l'équité ; ne pouvant leur éviter les difficultés de la vie quotidienne dont la solution est du ressort des instances politiques et gouvernementales, du moins peut-il tenter de leur épargner les inconvénients de la " Maladministration ".

Mais il y a aussi les autres : les malins, les retors, qui connaissent les ficelles, ont des relations, et évoluent avec aisance dans le maquis juridique, glanant les avantages fiscaux, les subventions, les aides … Ils n'ont guère besoin des services du Médiateur, mais croient parfois utile de tenter de le mettre de leur côté comme une sorte de garantie de " bonne conscience ".

Pour les premiers, la simplification de la réglementation et l'humanisation des comportements portent en elles le début de la réduction des inégalités, donc de l'égalité des chances devant la loi.

Aller " sur le terrain "

D'où la volonté du Médiateur d'entreprendre en priorité cette réforme essentielle qu'est la modification des rapports Administrations-Administrés au niveau de leurs relations directes, à la base.

Ce, en concertation avec les Administrations elles-mêmes, à tous les niveaux.

Car le Médiateur doit être aussi bien à l'écoute des agents des services publics qu'à l'écoute des usagers et des Administrés.

Quelle que soit l'importance des dossiers à traiter sur pièces, je ne veux pas me cantonner dans leur étude théorique. S'il ne m'est pas possible de répondre aux trop nombreuses sollicitations qui me sont adressées en vue de rencontres ou de débats, je me réserverai d'aller, quand cela sera opportun, " sur le terrain ". Au contact direct des guichets ou des bureaux d'accueil où font parfois la queue les " usagers ", les " assujettis ", les  " demandeurs d'emploi "...

Là où s'exprime le mécontentement, tantôt justifié, tantôt sans fondement.

Le " cahier de réclamations " est une pratique tombée en désuétude. On alerte aujourd'hui la Presse, on téléphone aux animateurs spécialisés de la Radio ou de la Télévision.

Ce recours peut avoir son intérêt. Mais il garde surtout valeur d'anecdote.

L'interpellation du Pouvoir par les Associations d'usagers, de Consommateurs, par les chroniqueurs, souvent sincères et talentueux, des " mass média ", qui peut occasionnellement provoquer un déblocage individuel, ne doit pas se substituer au fonctionnement normal des Institutions.

C'est-à-dire, à l'usage des voies démocratiques : interventions des élus locaux, démarches des Parlementaires, et, en cas de contestation majeure, du Médiateur.

Pour ma part, je m'efforcerai, tout en exigeant le respect de la loi au niveau de mes compétences et de la nécessaire saisine préalable des parlementaires, de développer le service d'accueil

du courrier, plus largement ouvert aux suggestions constructives qu'aux vaines critiques.

Après trois mois et demi d'activité en qualité de Médiateur, je ne peux prétendre apporter, dans le rapport couvrant toute l'année 1980, le reflet d'une véritable novation.

Au reste, l'action engagée par mes prédécesseurs allait dans la bonne voie, et mon premier devoir était de poursuivre leur tâche. Au cours de ses six premières années, l'Institution devait

détecter à travers les réclamations qui lui parvenaient un certain nombre de faiblesses ou de travers des administrations et d'insuffisances ou d'anachronismes des textes. Chaque rapport

tendait à les signaler avec insistance à l'attention de ceux qui pouvaient corriger ces imperfections plus encore qu'à celle de nos concitoyens.

Ceux-ci, mieux informés sur l'Institution, son fonctionnement et les services qu'ils peuvent en attendre, s'intéresseront certainement chaque année davantage à la nature et au résultat de ses initiatives.

Il est donc vraisemblable que sous une forme plus ramassée, les rapports des prochaines années procéderont à un bilan comportant pour chacun des grands problèmes soumis au Médiateur, un actif et un passif.

Au titre de l'année de transition 1980, le rapport retient un plan encore largement inspiré de celui des rapports précédents.

Il ne s'attache cependant pas à relever systématiquement, pour chaque Administration, les anomalies auxquelles il a été demandé, au cours de l'année écoulée, de trouver un remède, ni d'ailleurs les améliorations constatées.

Les faits retenus figurent parmi les plus significatifs et concernent certains services plus que d'autres pour la raison principale, que les réglementations sont inégalement contraignantes.

Cette introduction a seulement pour but d'expliciter l'orientation personnelle que j'entends donner à une Institution devenue indispensable au bon fonctionnement de notre Démocratie ; et de préciser quelques méthodes et moyens destinés à réaliser cette ambition : être un rouage efficace dans la marche de notre Société vers plus de Justice et de Liberté.

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