Les Cahiers du GERSE n° 2
LA TRAVERSÉE DES DISPOSITIONS RELATIVES À LA
COUR DE JUSTICE DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES PAR
LA CONFÉRENCE INTERGOUVERNEMENTALE DE 1996
Nancy RISACHER
Lancée à Turin le 26 mars 1996 après
six mois de travaux préparatoires, développée
successivement à Florence en juin 1996, à Dublin
les 13 et 14 décembre 1996 et à Noordwijk en mai
1997, la Conférence intergouvernementale sur la réforme
des institutions européennes prévue à l'article
N§2 du Traité de Maastricht s'est terminée
dans la nuit du mardi 17 au mercredi 18 juin 1997 à Amsterdam
par l'adoption d'un nouveau texte qui sera signé en Octobre
1997 par les Ministres des affaires étrangères et
qui devra être ratifié par tous les Etats membres.
Cette ratification ne se fera pas par consultation populaire,
a aussitôt indiqué le Président de la République
française, avouant que " le texte ne suscite pas
un changement tel qu'un référendum paraisse justifié.
" (1) Encore faut-il apprécier pour chaque domaine
si ce texte est une avancée sensible dans le processus
d'intégration.
Placées sous le signe de l'approfondissement et de l'élargissement
(2), les négociations, qui ont duré 15 mois, ont,
semble-t-il, mis le citoyen au centre des préoccupations
des chefs d'Etats et de gouvernement des Etats membres. Ce souci
de rapprocher les institutions européennes des citoyens
se manifeste clairement au niveau des réformes du système
juridictionnel communautaire et la réduction du célèbre
" déficit démocratique " s'est fait en
partie par la participation plus grande du citoyen à l'Europe
mais surtout par un effort pour adapter les institutions européennes
aux attentes des citoyens.
En effet, à défaut des modifications techniques
avancées par la plupart des propositions (3), ce sont
des processus destinés à assurer une meilleure protection
des droits et libertés des ressortissants des Etats membres
qui ont été adoptés au sommet de clôture.
La Cour de Justice des Communautés Européennes
(C.J.C.E.) s'est vu reconnaître un rôle en matière
de sauvegarde des droits fondamentaux, y compris dans des domaines
où la souveraineté des Etats est la plus importante
à savoir la coopération policière et judiciaire
en matière pénale, et elle a maintenant une compétence
nouvelle en matière de circulation des personnes, d'asile
et d'immigration.
I LE NOUVEAU RÔLE DE LA COUR DE JUSTICE EN MATIÈRE
DE SAUVEGARDE DES DROITS FONDAMENTAUX : LA MODIFICATION DE L'ARTICLE
L DU TRAITÉ SUR L'UNION EUROPÉENNE :
Cette modification est double : d'une part, elle donne à
la Cour le contrôle du respect des droits fondamentaux par
les institutions en modifiant en ce sens l'article L du TUE et
d'autre part, elle habilite expressément la Cour de Justice
à connaître des dispositions relatives au Titre VI
du traité (4) en insérant le nouvel article K 7.
A. La modification de l'article L du TUE
L'article L du TUE était ainsi rédigé :
" Les dispositions du traité instituant la Communauté
Européenne, du traité instituant la Communauté
européenne du charbon et de l'acier, du traité instituant
la Communauté européenne de l'énergie atomique
qui sont relatives à la compétence de la Cour de
Justice des Communautés Européennes et à
l'exercice de cette compétence ne sont applicables qu'aux
dispositions suivantes du présent traité :
a) les dispositions portant modification du traité instituant
la Communauté économique européenne en vue
d'établir la communauté européenne, du traité
instituant la Communauté européenne du charbon et
de l'acier et du traité instituant la communauté
européenne de l'énergie atomique.
b) le troisième alinéa de l'article K.3 paragraphe
2 point C à savoir : " Le Conseil peut sans
préjudice de l'article 220 du traité instituant
la Communauté européenne (5), établir des
conventions dont il recommandera l'adoption par les Etats membres
selon leurs règles constitutionnelles respectives.
Sauf dispositions contraires prévues par ces conventions,
les éventuelles mesures d'application de celles-ci sont
adoptées au sein du Conseil, à la majorité
des deux tiers des hautes parties contractantes.
Ces conventions peuvent prévoir que la Cour de Justice
est compétente pour interpréter leurs dispositions
et pour statuer sur tout différend concernant leur application,
selon les modalités qu'elles peuvent préciser.
c) les articles L à S.
Le point a est inchangé.
Le point c devient le point d.
Il est inséré un point c : " l'article
F paragraphe 2 (6) en ce qui concerne l'action des institutions,
dans la mesure où la Cour est compétente en vertu
des traités établissant les Communautés européennes
et du présent traité. "
C'est une reconnaissance claire et nette de la compétence
de la Cour en matière de sauvegarde des droits fondamentaux
qui va beaucoup plus loin que toutes les propositions antérieures.
En effet, l'avis 2/94 de la CJCE rendu le 28 mars 1996 (7) avait
conclu à l'incompétence de la Communauté
pour adhérer à la Convention de sauvegarde des droits
de l'homme et des libertés fondamentales. A ce titre, Monsieur
le professeur Olivier Audéoud envisageait un renvoi de
la CJCE à titre préjudiciel devant la Cour Européenne
des droits de l'Homme, induisant l'adhésion de l'Union
Européenne à la Convention Européenne des
Droits de l'Homme.
Désormais, l'Union Européenne a la personnalité
juridique (8) et " Dans les relations internationales, l'union
possède la capacité juridique dans la mesure nécessaire
à l'exercice de ses fonctions et à la réalisation
de ses objectifs. " (9) Elle peut donc maintenant adhérer
à la Convention des Droits de l'Homme du Conseil de l'Europe.
La réforme va plus loin puisqu'elle instaure la Cour de
Justice en gardienne des droits fondamentaux tels qu'ils sont
garantis dans ladite convention.
Du point de vue de la construction européenne et de l'évolution
du processus communautaire, cette réforme est fondamentale
dans la mesure où les Quinze ont montré que l'Europe
n'était pas seulement une Europe économique et financière
mais qu'elle prenait en compte la dimension humaine. Cependant,
du point de vue purement juridique, on peut se poser la question
de savoir comment ce contrôle des droits fondamentaux va
s'opérer.
Va-t-il y avoir possibilité de s'adresser soit à
la CJCE (10) soit à la CEDH (11) ou y aura-t-il deux courants
jurisprudentiels distincts ? L'avenir précisera sans doute
les choses.
Ce même article prévoit aussi d'élargir la
compétence de la Cour au Titre VI c'est-à-dire à
la coopération policière et judiciaire en matière
pénale.
B. L'extension des compétences juridictionnelles
au domaine de la coopération policière et judiciaire,
l'insertion du nouvel article K.7 :
Cette proposition de renforcer les fonctions de la Cour dans
les domaines liés à la justice et aux affaires intérieures
(c'est-à-dire à ce qu'il a été convenu
d'appeler " le troisième pilier " était
un point qui tenait à coeur du gouvernement néerlandais.
C'est en quelque sorte une surélévation de la "
colonne " communautaire par l'intégration du troisième
pilier au premier.
Il est inséré un nouvel article K7 qui stipule
que la Cour de Justice est compétente pour statuer à
titre préjudiciel à la demande d'une juridiction
nationale, dont les décisions ne sont susceptibles d'aucun
recours de droit interne, sur l'interprétation des conventions
établies en vertu du Titre VI, sur la validité et
l'interprétation mesures d'application de ces conventions
et des décisions-cadres (12) à condition que l'affaire
soit pendante devant la juridiction nationale et n'aie bien évidemment
pas force de chose jugée.
Le Titre VI concerne des domaines d'application de droit pénal,
on peut donc se demander si on doit entendre la locution "
juridiction nationale dont les décisions ne sont pas susceptibles
d'un recours juridictionnel de droit interne " comme comprenant
outre les juridictions suprêmes, les cours d'assises par
exemple. En France, la réforme de la justice prévoit
une possibilité d'appel des arrêts de la cour d'assises
mais qu'en est-il dans les autres Etats membres ?
Le 3ème alinéa du paragraphe 1 de ce nouvel article
K.7 exclut tout de même de la compétence de la Cour
la vérification de la validité ou de la proportionnalité
d'opérations menées par la police (ou d'autres services
répressifs) et la possibilité de statuer sur l'exercice
des responsabilités qui incombent aux Etats membres pour
le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité
intérieure.
Ce domaine est ce que l'on pourrait appeler le " noyau dur
" de la souveraineté nationale et le respect de l'ordre
public interne reste de la compétence nationale.
Le paragraphe 3 de l'article K7 donne compétence à
la Cour pour statuer sur tout différend entre Etats membres
concernant l'interprétation ou l'exécution des décisions
des actes adoptés au titre de l'article K6§2 (13).
Cette compétence s'exerce à titre supplétif
si aucune solution n'a été trouvée au sein
du Conseil dans les six mois de sa saisine par l'un de ses membres.
La Cour est compétente aussi pour statuer sur tout différend
entre Etats membres et la Commission concernant l'interprétation
ou l'application des conventions dont le Conseil a recommandé
l'adoption par les Etats membres selon leurs règles constitutionnelles
respectives. (article K6§2d).
L'ancien article K7 qui énonçait : " Les dispositions
du présent titre ne font pas obstacle à l'institution
ou au développement d'une coopération plus étroite
entre deux ou plusieurs Etats membres, dans la mesure où
cette coopération ne contrevient ni n'entrave celle qui
est prévue au présent titre. " est remplacé
par l'article K 11 qui l'abroge.
On a vu que la Cour est compétente en matière de
respect des droits fondamentaux par les institutions, qu'elle
est aussi compétente en matière de coopération
dans le domaine pénal, il lui reste un domaine d'action
qui peut s'analyser comme le corollaire des deux précédents
: la circulation des personnes et les problèmes d'asile
et d'immigration. Si ce dernier domaine de compétence n'avait
pas été reconnu à la Cour de Justice, les
deux premiers n'auraient pas eu de sens dans la mesure où
les problèmes de circulation des personnes posent inévitablement
deux types de questions : le respect des droits fondamentaux et
la coopération en matière de justice et d'affaires
intérieures.
II LE RÔLE DE LA CJCE EN MATIÈRE DE LIBRE CIRCULATION
DES PERSONNES, D'ASILE ET D'IMMIGRATION :
Le nouveau titre intitulé " Libre circulation des
personnes, asile et immigration " confère un rôle
spécifique à la Cour (14). Il est proposé
que la compétence de la Cour en la matière soit
limitée, d'une part à statuer à titre préjudiciel
à la demande de juridictions de dernier ressort et, d'autre
part, à statuer sur ces questions d'interprétation
en réponse à des demandes du Conseil, de la Commission
ou d'un Etat membre, c'est " le recours dans l'intérêt
de la loi. ". Il y a donc modification substantielle de l'article
177 à laquelle s'ajoutent quelques autres petites modifications
plus " techniques " que politiques.
A. Le recours de l'article H
Le recours dans l'intérêt de la loi est formalisé
à l'article H qui énonce :
" 1. Les dispositions de l'article 177 (15) sont applicables
au présent Titre (16) dans les circonstances et conditions
suivantes : lorsqu'une question sur l'interprétation du
présent Titre ou sur la validité et l'interprétation
des actes des institutions de la Communautés fondées
sur le présent titre est soulevée dans une affaire
pendante devant une juridiction nationale dont les décisions
ne sont pas susceptibles d'une recours juridictionnel de droit
interne, cette juridiction demande à la Cour de justice
de statuer à titre préjudiciel si elle estime qu'une
décision de la Cour de justice sur cette question est nécessaire
pour qu'elle puisse rendre son jugement.
2. Le Conseil, la Commission ou un Etat membre peuvent demander
à la Cour de Justice de statuer sur une question d'interprétation
du présent titre ou d'actes adoptés sur la base
de celui-ci par les institutions de la Communauté. Le jugement
rendu par la Cour de justice en réponse à une telle
demande n'est pas applicable aux décisions des juridictions
des Etats membres qui ont force de chose jugée. "
Il y a donc reconnaissance d'un recours préjudiciel en
matière d'asile et d'immigration ce qui aura, sans doute,
une conséquence d'harmonisation positive des politiques
en la matière, évitant ainsi les aberrations administratives
qui existaient jusqu'alors lorsque chaque Etat avait sa propre
politique d'accueil des étrangers. De plus, cela permettra
peut-être de réguler l'immigration en la rationalisant
au niveau européen, l'article D§2 vient corroborer
cela dans la mesure où il énonce que " Au cas
où plusieurs Etats membres se trouvent dans une situation
d'urgence caractérisée par un afflux soudain de
ressortissants d'un pays tiers (...), le Conseil (..) peut arrêter
au profit de l'Etat membre concerné des mesures provisoires
n'excédant pas six mois." (17)
B. Les autres petites modifications de procédure
:
Elle sont au nombre de trois (18):
1. L' article167 alinéa 5 est désormais rédigé
de la sorte : " Les juges et les avocats généraux
(et non plus les juges seuls) désignent parmi les juges,
pour trois ans, le Président de la Cour de Justice. Son
mandat est renouvelable. "
Il y a donc une extension du collège électoral afin
de faire participer les avocats généraux.
2. L' article 173 alinéa 3 (19) énonce : "
La cour est compétente, dans les mêmes conditions,
pour se prononcer sur les recours formés par le Parlement
Européen, par la Cour des Comptes et par la B.C.E.,
qui tendent à la sauvegarde des prérogatives de
ceux-ci. "
La Cour des Comptes a le pouvoir d'exercer des recours devant
la Cour de Justice, elle n'est donc pas une institution à
part.
3. L'article 188 alinéa 2 stipule: " Le Conseil,
statuant à l'unanimité sur demande de la Cour de
Justice et après consultation de la Commission et du Parlement
européen, peut modifier les dispositions du statut. (et
non plus seulement les dispositions du Titre III du statut). "
Il y a donc un élargissement des compétences du
Conseil en matière d'organisation de la Cour de Justice
mais il ne peut y avoir de risque d'atteinte au principe de séparation
des pouvoirs dans la mesure où ces modifications ne peuvent
intervenir que sur demande de la Cour.
Toutes les autres dispositions concernant la Cour de Justice
de la Section IV qui lui est consacrée sont inchangées
de même que le Chapitre II concernant les dispositions communes
à plusieurs institutions ne contient aucune modification
susceptible d'affecter la Cour de Justice.
Si l'on se réfère aux propositions de réforme
du système juridictionnel communautaire (20), on peut constater
que toute une série de propositions concernaient l'organisation
même de la Cour à savoir le nombre des juges, leur
spécialisation et leur indépendance. Ces propositions
n'ont pas du tout été suivies puisque l'organisation
de la Cour n'a pas été modifiée mise à
part la désignation du Président de la Cour à
laquelle sont associés désormais les avocats généraux.
(article 167 alinéa 5).
A l'examen des propositions antérieures, on s'aperçoit
aussi qu'il avait été envisagé de renforcer
les pouvoirs de la Cour par une accélération des
procédures et un renforcement de l'effectivité des
arrêts. Aucune modification en ce sens n'a été
adoptée.
En ce qui concerne l'extension des compétences et notamment
la diversification des domaines de contrôle, c'est le domaine
qui a accueilli le plus de réformes.
On peut remarquer qu'en ce qui concerne la Cour de Justice, les
réformes ont essentiellement porté sur un rapprochement
de cette institution des citoyens. En effet, cela s'inscrit dans
un processus de communautarisation de nombreux domaines qui ont
des répercussions humaines considérables et qui
se jouent ouvertement des frontières : crimes organisés,
trafic de drogues, terrorisme mais aussi mouvements de populations
en situations extrêmes : immigration en masse due à
des phénomènes économiques ou politiques
de plus en plus préoccupants.
Les Quinze, par cette réforme institutionnelle, ont voulu
prouver que la construction d'une Europe technocrate et éloignée
des réalités était terminée et qu'ils
étaient conscients qu'il fallait bâtir une "
Europe des Hommes " comme le souhaitait à l'origine
Jean Monnet. Espérons que cette nouvelle impulsion dans
la construction européenne va s'imposer concrètement
et va teinter d'une couleur humaine les réformes les plus
techniques telles que la mise en place de l'Euro.