Les Cahiers du GERSE n° 2
L' EMPLOI ET LA CIG
Séverine-Fleur JAY
Les négociations de la CIG se sont déroulées
dans un contexte économique et social difficile. Les taux
de chômage flirtent avec les sommets et rien ne semble arrêter
leur progression. Il apparaît aux yeux de tous, que si "
l' Union Européenne n'indiquait pas très clairement
qu'elle est très concernée par l'emploi, tout le
monde serait profondément déçu".
Les chiffres du chômage, en effet, ne cessent de grimper
depuis les années 70 et de ce fait, affolent les opinions
publiques européennes. Eurostat indique que pour l'ensemble
de la Communauté, le taux de chômage est passé
de 2% au début des années 70 à 6% en 1980,
pour atteindre le chiffre record de 11% en 1985. Après
une chute à 8%, due à une reprise de la croissance
économique, pendant la période 1985-1990, les taux
de chômage se sont de nouveau envolés, pour atteindre
10,8% en février 1997, soit 18 millions de personnes sans
emploi. Si ce chiffre est constant depuis trois mois et en légère
baisse par rapport à 1996, il reste tout de même
trop élevé.
Certes, les Etats-Membres ne sont pas tous dans la même
situation. Certains sont mieux lotis que d'autres. Les taux les
plus bas ont été relevés en Autriche (4,4%),
et au Luxembourg (3,4%). Certains Etats ont la chance de voir
le nombre de leurs chômeurs diminuer, comme c'est le cas
au Royaume-Uni (7,1%), en Irlande (11,6%), aux Pays-Bas (6%),
alors que pour d'autres la tendance est inverse, comme en Suède
(10,9%) et au Portugal (7,3%). D'autres encore connaissent une
stabilisation des chiffres. Par rapport à la moyenne communautaire,
le taux de chômage est supérieur en Suède,
en Irlande, en Italie (12,2%), en France (12,5%), en Finlande
(15%) et en Espagne (21,7%) et inférieur en Belgique, qui
compte 9,4% de chômeurs, et l' Allemagne avec 9,6% de personnes
sans emploi.
Face à de tels chiffres, la nouvelle Conférence
Intergouvernementale, qui s'est ouverte au printemps 1996 à
Turin, ne pouvait pas passer sous silence la situation, surtout
lorsque l'objectif principal de l' Union Européenne est
de se rapprocher de ses citoyens. La CIG aurait commis une grave
faute en n'essayant pas d'agir contre ce qui constitue la préoccupation
principale des Européens, le chômage. La lutte pour
l'emploi est donc l'un des enjeux de la CIG.
C'est le plus jeune entré au sein de l' Union Européenne
, qui dès octobre 1995, a proposé d'inscrire parmi
les questions, à débattre lors de la CIG, le thème
de l'emploi : la Suède, en effet, avait rédigé
pour l'occasion un rapport intitulé "strengthening
the fight against unemployement an issue for the intergouvernemental
conference", dans lequel elle présente un certain
nombre de dispositions sur l'emploi.
Elle a été suivie par la France, avec "un mémorandum
français pour un modèle social européen",
contenant également plusieurs dispositions sur l'emploi.
De leur côté, les partenaires sociaux, la Confédération
européenne des syndicats (CES) et l' UNICE ont insisté
pour que le thème du chômage soit inscrit parmi les
questions étudiées au cours de la CIG.
Le groupe de réflexion, dirigé par M. Westendorp,
dont la mission était de faire la liste des questions à
examiner lors de la CIG, a alors mis à l'ordre du jour
le problème de l'emploi.
S'est ouvert alors la phase des propositions, en vue de renforcer
la capacité de l' Union Européenne à jouer
un rôle dans le domaine de l'emploi. Le choix, entre toutes
ses propositions, après un an de négociations, s'est
fait à Amsterdam, en juin 1997.
I. LES PROPOSITIONS.
Toutes les parties intéressées, la Commission,
les présidences, les Etats, les partenaires sociaux se
sont mises au travail et ont présenté leurs conclusions.
A. Le pacte de confiance
la Commission a proposé en janvier 1996, le " Pacte
de confiance européen pour l'emploi ", construit autour
des trois objectifs suivants : mobiliser pleinement tous les acteurs
concernés dans une stratégie d'ensemble et placer
chacun devant ses responsabilités, mieux valoriser l'effet
multiplicateur européen, inscrire la lutte contre le chômage
dans une vision à long et à moyen terme de la société.
Concrétement, le Pacte prévoit de créer un
cadre macroéconomique favorable à une relance de
l'économie en exploitant le potentiel du marché
intérieur, en incitant les Etats, par exemple, à
restructurer les régimes fiscaux et de sécurité
sociale, à réformer les systèmes d'emploi.
De son côté, la Communauté doit mettre les
politiques structurelles au service de l'emploi, c'est-à-dire,
réorienter certaines ressources et utiliser les marges
de manoeuvres bugétaires, afin de les consacrer aux investissements
créateurs d'emplois, notammentles grands travaux de réseaux.
B. Les solutions présentées par les présidences
du Conseil de l' Union Européenne :
Les deux présidences du Conseil des ministres, ont été
le théâtre des premières propositions.
1. L' Italie
C'est sous la présidence de l' Italie, que s'est ouverte
la CIG à Turin. A cette occasion, l' Italie a jeté
les premières bases du nouveau rôle que doit jouer
l' Union Européenne en matière d'emploi.
Dans son programme au Parlement Européen du 17 janvier
1996, la présidence italienne avait mis l'accent sur l'idée
de démontrer la valeur ajoutée que peut apporter
l'Europe en matière d'emploi.
Tout d'abord, ont été définis les principes
communs pour l'orientation des politiques des Etats-membres en
ce qui concerne la lutte contre le chômage. Un plan d'action
et des mesures de contrôle complétaient cette proposition.
Les crédits seraient à puiser dans les Fonds Structurels.
Par ailleurs, la présidence poposait d'examiner le fonctionnement
du Comité permanent de l'emploi et la base institutionnelle
pour le développement de la politique sociale.
2. De la présidence de l' Irlande au sommet de Dublin
L'Irlande a joué un rôle capital dans la CIG. Ses
propositions, en matière d'emploi ont, en effet, servi
de base à la révision du Traité de Maastricht.
La présidence irlandaise a soumis aux négociateurs
l'idée d'introduire dans le Traité de Maastricht
une base pour une action au niveau de l' Union Européenne
en vue de coordonner et de mettre au point des stratégies
communes en matière d'emploi. Elle prendrait la forme d'un
nouveau titre sur l'emploi.
Le 13 et 14 décembre 1996, à Dublin, le Conseil
européen a pris acte de l'avant-projet de révision
du Traité " l' Union Européenne aujourd'hui
et demain. Adapter l' Union Européenne dans l'intérêt
de ses citoyens et la préparer pour le futur", qui
reprend les idées de la Présidence.
Cet avant-projet s'est accompagné d'une déclaration,
dite de Dublin. Le Conseil européen a examiné
la stratégie en matière d'emploi et de croissance
à la lumière du rapport annuel conjoint du Conseil
et de la Commission sur l'initiative :"action pour l'emploi-un
pacte de confiance", et de la contribution conjointe du 29
novembre 1996 des partenaires sociaux sur le Pacte de confiance.
Plusieurs axes ont été clairement identifiés
dans cette déclaration :
* poursuivre la stratégie macro-économique axée
sur la croissance de l'économie et l'emploi dans le respect
des orientations convenues pour la politique économique
* intensifier les efforts en vue de moderniser les marchés
des biens et des services et d'exploiter les nouveaux gisements
d'emploi
* se concentrer sur l'efficacité du marché du travail
et sur l'investissement dans les ressources humaines
* rendre les systèmes d'imposition et de protection sociale
plus favorable à l'emploi
* renforcer les liens entre les politiques macro-économiques
et structurelles dans les programmes pluriannuels pour l'emploi
des Etats-membres
* possibilité de négocier des pactes sociaux territoriaux,
permettant de lier politique régionale et emploi.
3. Les propositions des Etats
Un consensus semble exister autour des points à modifier.
Ce sont les articles B du Traité sur l' Union Européenne,
de l'article 2 du Traité sur la Communauté Européenne,
l'article 3 du Traité sur la Communauté Européenne.
Il s'agit d'insérer dans l'article B, soit l'objectif
ambitieux du "plein emploi", selon la volonté
de l' Autriche, soit l'objectif plus raisonnable du "niveau
d'emploi élevé", comme le demande le Danemark.
La Suède a même proposé d' ajouter l'objectif
d' " un chômage réduit ".
A l'article 2 du Traité sur la Communauté Européenne,
l' Autriche propose de remplacer l'objectif de "niveau d'emploi
plus élevé" par celui du " plein emploi
"; la Suède souhaite préciser l'objectif initial
: " le niveau d'emploi doit être élevé
et surtout durable ".
L' Espagne désire ajouter un nouvel alinéa dans
le préambule du Traité sur la Communauté
Européenne visant à promouvoir la création
d'emploi.
L' article 3 fait l'unanimité. Une nouvelle mission doit
être attribuée à la Communauté : l'
Espagne milite pour insérer l' action de la promotion de
la création d'emploi alors que la Suède, le Danemark,
la Belgique, ou encore l' Autriche proposent d'insérer
la mission de " coordination des politiques des Etats-membres
dans le domaine de l'emploi ", ou de "la coordination
plus étroite des politiques économiques et structurelles
", ou de " la convergence des politiques de l'emploi"
ou " de renforcer la coordination entre les politiques nationales
de l'emploi en vue de l'élaboration d'une stratégie
commune de l'emploi ".
Par ailleurs, les Etats-membres ont tous proposé d'inclure
dans le Traité, un nouveau titre sur l' emploi. D'une manière
générale, les propositions sont à peu de
chose près les mêmes. Après la définition
d'un nouvel objectif d'une stratégie coordonnée
pour l'emploi, les Etats-membres prennent l'engagement de lier
la politique de l'emploi avec la politique économique.
Une procédure de surveillance de la situation de l'emploi
est prévue ainsi qu'un Comité de l' emploi.
4. Les propositions des partenaires sociaux :
Le 18 avril 1997, UNICE a présenté un document
présentant ce qu'elle attend de la révision du Traité
de Maastricht.
Le Traité révisé doit refléter les
options européennes, prises en matière de politique
économique, notamment les efforts visant à retrouver
la compétitivité, qui n'est pas une fin en soi mais
la condition indispensable pour retrouver la croissance et l'emploi.
Au plan juridique, l'UNICE n'est pas opposé à l'inscription
d'un titre sur l'emploi dans le Traité. Cependant, il ne
faut pas en faire un objectif à lui tout seul, des conditions
plus précises doivent l'accompagner.
De son côté, la CES, lors d'un colloque au mois
de mai, a demandé de renforcer la place de l'emploi dans
le Traité.
Le 9 juin, suite à ce colloque, une résolution se
prononce sur une réorientation de la construction européenne
tenant compte des exigences sociales et de l'emploi.
La CES estime que les propositions sur le titre emploi sont insuffisantes
car elles ne placent pas la politique de l'emploi et la politique
monétaire sur un pied d'égalité, estimant
que le chapitre emploi devrait permettre aux institutions européennes
de promouvoir activement des politiques efficaces, en allant au-delà
de la simple coordination.
La CES ne veut pas mettre en question l'union économique
et monétaire, au contraire celle-ci doit promouvoir le
développement économique et l'emploi.
Ces différentes propositions ont été discutées
au cours des négociations et à Amterdam, des solutions
définitives ont été adoptées.
II. LES RÉSULTATS DE LA CIG EN MATIÈRE D'EMPLOI
La Conférence Intergouvernementale s'est achevée
sur trois solutions, relatives à l'emploi. Une résolution
est venue accompagner le Pacte de stabilité monétaire
et de croissance, un titre sur l'emploi a été introduit
dans le Traité d'Amsterdam et un Sommet se tiendra à
Luxembourg sur cette question.
A. Une résolution sur l'emploi, soeur jumelle du
pacte de stabilité.
1. Origine de la résolution
L'idée de départ est que la Communauté doit
créer le climat économique adéquat à
une reprise de la croissance, pour relancer l'emploi. Or, cela
ne peut se réaliser sans la création de la monnaie
unique. Il est donc nécessaire de lier la politique économique
à la politique de l'emploi.
Amsterdam devait être le lieu de l'adoption du pacte de
stabilité, conclu après de laborieuses négociations
à Dublin, en décembre 1996. Ce pacte a pour objet
d'encadrer la politique budgétaire des pays de la zone
EURO afin d'éviter tout dérapage pouvant perturber
la mise en place de l 'Union économique et monétaire.
Puisqu'il faut lier la politique de l'économie à
celle de l'emploi, la France a donc choisi de faire des propositions
en matière d'emploi, de croissance et de coordination des
politiques économiques des Etats-membres , pour accompagner
le pacte de stabilité monétaire et de croissance.
Les plus opposés à ces propositions étaient
les Allemands, qui avaient une double crainte : d'une part la
remise en cause de l'indépendance de la future banque centrale
européenne et d'autre part, le grèvement du budget
européen en finançant les grands travaux d'infrastructure,
l'objectif étant plutôt de ramener le déficit
public au plus près des 3%.
Au cours du Sommet du 16 et du 17 juin, a été trouvé
un compromis, qui a permis d'éviter une crise sur l'EURO.
L'accord est composé de deux résolutions : l'une
reprend le pacte de stabilité tel qu'adopté à
Dublin , l'autre porte sur la croissance et l'emploi insistant
sur la nécessité pour les gouvernements de mieux
coordonner leur politique de lutte contre le chômage.
Mais, le débat n'est pas terminé. C'est le lien
entre les deux résolutions, qui donne lieu à des
divergences d'interprétation. Le préambule souligne
la nécessaire cohérence à maintenir entre
ces deux formes d'encadrement de l'action commune et insiste sur
l'équilibre entre les préoccupations monétaires
et sociales. Mais, pour les Allemands, il s'agit de deux résolutions,
qui coexistent. Pour les Français, l'accord est un "chapeau
commun entre les deux textes, l'un étant destiné
à équilibrer l'autre politiquement"
2. Contenu de la résolution sur l'emploi :
Dans son introduction, la résolution met l'accent sur
le fait que de nouvelles impulsions doivent être données
pour maintenir l'emploi en tête de l'ordre du jour politique
de l' Union Européenne.
Elle insiste également sur deux objectifs, développer
une main d'oeuvre compétente, mobile et formée et
permettre au marché du travail de réagir aux changements
économiques.
La résolution s'applique aux domaines qui n'étaient
pas encore couverts par les textes ayant trait à l' Union
économique et monétaire : sont alors élargis
à l'emploi, à la politique sociale et aux réformes
structurelles, les mécanismes d'information et de surveillance.
Quant à son contenu, la résolution développe
l'idée de pôle économique : les quinzes s'engagent
à coordonner d'une manière plus efficace leurs politiques
macro-économiques, notamment leurs politiques en faveur
de l'emploi, sans empiéter pour autant sur les prérogatives
nationales de chacun.
Le rôle de l' Union Européenne est précisé.
Il sera de compléter les mesures nationales en examinant
toutes les politiques communautaires pour s'assurer qu'ils visent
bien à la création d'emplois et à la croissance
économique.
Il faudra, également, surveiller la compétitivité
européenne sur la base d'une évaluation des situations
économiques de chaque Etat-membre.
De plus, la résolution souhaite créer un environnement
favorable à l'emploi. L' Union Européenne s'est
engagée à mieux intégrer des aspects tels
que la compétitivité, l'éducation et la formation
dans les mesures en faveur de la création d'emploi. Il
conviendra de renforcer l'efficacité du marché du
travail en rendant les systèmes fiscaux et la protection
sociale plus favorables à l'emploi et plus aptes à
améliorer le fonctionnement du marché intérieur.
Le Conseil ECOFIN devra réfléchir sur l'aménagement
des régimes de retraite et de protection sociale, sur l'
augmentation du travail à temps partiel, le raccourcissemnt
de la semaine de travail, départ à la retraite anticipé
et les interruptions de carrière rétribuées.
La résolution prévoit des crédits.
Elle se tourne vers la BEI, qui a dégagé un bénéfice
de 6,5 milliards de francs, cette année. Il lui est demandé
de favoriser des projets d'investissement, en prenant des participations
dans des PME de haute technologie pour créer des richesses
nouvelles et donc des emplois et en facilitant le financement
de divers projets, tels les réseaux transeuropéens
d'infrastructures identifiés en 1994 à l'occasion
des débats sur le livre Blanc de Jacques Delors, ou encore
pour les nouveaux domaines comme l'éducation, la ville
et la santé.
Il est également envisagé d'utiliser les revenus
des réserves existantes (4 Milliards de francs) du Traité
CECA. Ils pourraient être attribués à un fonds
de recherche pour des secteurs liés à l'industrie
du charbon et de l'acier.
Enfin, aucune sanction financière, comme il en existe
dans le pacte de stabilité pour ceux qui dépassent
le plafond d'un déficit budgétaire de 3%, n'est
prévue.
La résolution n'est pas le seul résultat du sommet
d'Amsterdam. Le Traité de Maastricht a subi un léger
ravalement.
B. Les modifications du Traité de Maastricht
Le Traité d'Amsterdam veut faire de l'emploi son premier
objectif. Cette ambition a conduit à réviser trois
articles du Traité de Maastricht et surtout à inclure,
dans le nouveau Traité, un titre, consacré à
l'emploi.
1. Remaniement de trois articles du Traité de Maastricht
Trois articles ont été quelque peu modifiés
: a été rajouté un nouvel objectif à
l'article B du Traité sur l' Union Européenne. Désormais,
il est précisé que l' Union Européenne doit
promouvoir un " niveau d'emploi élevé ".
L'article 2 du Traité sur la Communauté Européenne
a également subi un changement : c'est l'ordre de l'énumération,
qui a été modifié. Le " niveau élevé
d'emploi " devient, alors la deuxième mission de la
Communauté Européenne.
Enfin, est inséré à l'article 3 du Traité
sur la Communauté Européenne un nouveau point :
une nouvelle action de la Communauté est désormais
inscrite dans le Traité : la Communauté doit "
promouvoir une coordination entre les politiques de l'emploi des
Etats-membres ". L'objectif est de renforcer l'efficacité
de ces politiques en élaborant une stratégie coordonné
pour l'emploi.
2. Création du titre sur l' emploi
La grande nouveauté du nouveau Traité est bien
entendu l' adoption du titre sur l' Emploi, distinct du titre
sur la politique sociale.
Ce fut un chapitre difficile à conclure du fait de la
réticence d'un certain nombre d'Etats. L' Allemagne, la
Grande-Bretagne, ou encore l'Espagne, en effet, ne se sont pas
montrés particulièrement enthousiastes quant à
un renforcement du rôle social de l' Europe.
a. Son origine
La nécessité d'un titre consacré au seul
emploi est apparu rapidement. Dès le mois de juillet 1996,
plusieurs états avaient demandé son insertion dans
le futur Traité.
Au sommet de Dublin, le consensus existait autour d'une révision
du Traité prévoyant explicitement une base juridique
pour une action au niveau de l'Union en vue de la coordination
et la mise au point des stratégies communes en matière
d'emploi.
Ensuite a été discuté la place de ce titre,
dans le Traité. Cette question n' est pas inutile car elle
montre l'importance qu'accorde l' Union Européenne à
l' emploi. Il a été choisi de palcer ce titre, juste
après celui sur l' Union économique et monétaire
et avant celui consacré à la politique sociale,
comme l'avait demandé le Parlement Européen.
b. Son contenu
L' article 1 prévoit le nouvel objectif de la Communauté
Européenne. Il lui revient de parvenir à un haut
niveau d'emploi. Mais elle n'est pas seule à atteindre
ce but Les Etats-membres et la Communauté doivent élaborer
une stratégie commune, c'est-à-dire qu' ils doivent
travailler de concert pour permettre d'aboutir à un haut
niveau d'emploi.
Les pouvoirs de l' Union Européenne ne sont pas étendus,
chaque Etat-membre restant maître de sa politique de l'emploi.
Cependant, il devra l'inscrire dans une stratégie européenne
coordonnée. Cette répartition des compétences
est traditionnelle et il n'a jamais été question
de la bouleverser. Le groupe de réfexion de M. Westendorp
avait déjà prévu que la responsabilité
première dans le domaine de l'emploi resterait aux Etats-membres,
comme cela a toujours été. Si des craintes ont pu
apparaître au cours des négociations, il a été
souvent rappelé qu' en matière d'emploi, "l'
Union Européenne n'entendait pas remplacer les Etats-membres".
L'article 2 concerne les engagements des Etats-membres : leur
politique de l'emploi doit avoir comme objectif de parvenir à
la réalisation du premier article, c'est-à-dire
parvenir à un haut niveau d'emploi.
De plus, il faut que ces politiques respectent les orientations
de la politique économique. Ces deux politiques ne doivent
pas se contredire réciproquement et annuler leurs effets.
Par ailleurs, pour montrer l'importance que revêt la question
de l'emploi pour la CommunautéEuropéenne, la promotion
de l'emploi est qualifiée de "question d'intérêt
commun". Cette question va alors être discutée
au sein du Conseil et une action coordonnée sera mise en
place dans cette institution.
Une procédure de surveillance multilatérale des
politiques nationales de l'emploi est mise en place à l'article
4 du nouveau Traité.
Elle débute par un examen de la situation de l'emploi dans
la Communauté. Cette situation fera l'objet d'un rapport
établi par le Conseil et la Commission. Il reviendra, ensuite,
au Conseil européen d'en tirer des conclusions.
Sur cette base, des lignes directrices seront dressées
par le Conseil, compatibles avec la politique économique.
Ces lignes directrices devront être prises en compte par
les Etats-membres, lorsqu'ils élaboreront leur politique
de l'emploi. Les Etats-membres établissent à propos
des mesures qu'ils ont prises, un rapport, qui est ensuite présenté
au Conseil et à la Commission.
Le Conseil examine ces rapports, qui ont une double utilité
: si le Conseil s'aperçoit que l' Etat-membre ne respecte
pas ses engagements, une recommandation lui sera adressée.
Ce rapport sera par ailleurs utilisé pour faire le rapport
annuel conjoint du Conseil et de la Commission sur la situation
de l'emploi.
L'article 5 porte sur les actions d'encouragement, dont le but
est d'encourager la coopération entre les Etats-membres,
et de soutenir leur action dans le domaine de l'emploi.
Comment ? Des initiatives seront prises pour échanger les
informations et les pratiques. On comparera les analyses, les
approches novatrices en ce domaine seront encouragées,
on aura recours aux projets-pilotes.
Enfin l'article 6 met en place un nouvel instrument, le Comité
de l'emploi, chargé de promouvoir la coordination, entre
les Etats-membres, des politiques en matière d'emploi et
de marché du travail, de suivre l'évolution de la
situation de l'emploi et des politiques de l'emploi de la Communauté
et des Etats-membres, de contribuer à l'élaboration
des délibérations du Conseil puis de formuler des
avis en consultation des partenaires sociaux.. Il est composé
de trente membres, soit deux par Etat.
C. un sommet sur l'emploi à l'automne, à Luxembourg
A l' initiative de la France, se tiendra à l'automne un
sommet sur l'emploi, à Luxembourg.
Seront étudiés à cette époque, les
différentes pistes pratiques ainsi envisagées pour
encourager l'emploi au niveau européen.
Seront principalement étudiés les crédits
existants pour financer les politiques nationales de l'emploi,
par la mise à contribution de la BEI, pour financer des
prêt à long terme et des prises de participation
dans les petites et moyennes entreprises qui travaillent dans
la haute technologie, par la possible utilisation des réserves
de la CECA, qui doit clore ses comptes en 2002.
Il s'agira également d' inscrire dans la loi européenne
la consultation systématique des travailleurs en cas de
restructuration d'entreprise.
Si de grandes avancées semblent avoir été
faites, un certain nombre de points restent imprécis.
III. DES RÉSULTATS À L' EFFICACITÉ IMPRÉCISE
Le titre sur l'emploi du nouveau Traité n'est pas
allé aussi loin que le souhaitaient les Etats-membres.
La frontière avec la politique sociale n'a pas été
clairement marquée. Pour achever le tout, les crédits
ne sont pas extensibles.
A. Un titre sur l'emploi aux ambitions réduites
1. La stratégie coordonnée des politiques nationales
de l'emploi
Plusieurs Etats avaient proposé cette stratégie
mais bien souvent, ils l'avaient accompagnée de conditions
précises. La Suède, par exemple, en avait cité
cinq, tel que le soutien aux particuliers et aux entreprises dans
leurs efforts d'adaptation aux mutations de la vie professionnelle,
la promotion de la flexibilité dans l'économie et
sur le marché du travail, l'adoption de mesures de prévention
précoce pour faire échec au chômage de longue
durée et à l'exlusion sociale, ou encore la promotion
d'une forte croissance de la productivité, un haut degré
de compétitivité, une croissance durable et non
inflationniste.
Ces idées étaient-elles trop contraignantes ?
2. La procédure de l' article 4
a. Une procédure, qui n'est pas nouvelle
Il s'agirait plutôt qu'elle ne fait qu'inscrire dans le
nouveau Traité une pratique, née au cours du Sommet
d'Essen.
En 1994, le Conseil européen, qui s'était réuni
à Essen, avait donné un élan à la
stratégie européenne en faveur de l'emploi. Il avait
abouti à la définition d'une stratégie intégrée
de l'emploi et des mécanismes de coordination. La procédure
était la suivante. Les Etats avaient convenus d'élaborer
des programmes pluriannuels concernant leur action globale en
matière d'emploi : la mise en oeuvre de ces actions et
les résultats faisaientt l'objet d'un rapport annuel de
la Commission. Cette procédure est donc très proche
de celle de l'article 4 du titre sur l'emploi.
b. Une procédure, qui ne veut pas dire clairement
son nom.
Le Conseil européen d'Essen ainsi que les propositions
des Etats, comme celles de la Belgique, parlaient d'une "surveillance
multilatérale des politiques nationales de l'emploi".
Sans doute, cette expression est-elle trop forte et donc politiquement
trop difficile à imposer et à faire respecter.
c. De l'efficacité des recommandations.
Le titre sur l'emploi n'est pas allé aussi loin que le
souhaitaient les Etats, en ce domaine.
L'article 4 prévoit que si un Etat-membre ne suit pas les
lignes directrices fixées par le Conseil, il peut se voir
adresser une recommandation.
Or, un tel acte ne lie pas les Etats-membres. On peut donc légitimement
s'interroger sur la force de l'article 4. Les Etats-membres doivent
suivre ce que le Conseil a décidé mais il n'existe
aucun moyen de contrainte. Les Belges et les Danois avaient bien
proposé que le Conseil décide à la majorité
qualifiée de rendre publique les recommandations. Mais
les négociateurs de la Conférence Intergouvernementale
n'ont pas retenu cette idée, politiquement trop délicate.
Ils n'ont pas non plus repris, sans doute pour la même raison,
la procédure de suivi des recommandations, sur laquelle
s'étaient mis d'accord les Etats-membres au cours du Sommet
d'Essen.
3. Le Comité de l'emploi
Il existe déjà un certain nombre d'instruments,
chargés des questions relatives à l'emploi. Ainsi,
en 1975, la Communauté crée le Centre européen
de développement des formations professionnelles (CEDEFOP),
assistant la Commission dans ses travaux au niveau communautaire
et visant à la réalisation d'enquêtes et à
la fourniture d'inormations en matière de formation ou
de perfectionnement professionnels des chômeurs.
Une résolution du Conseil et des ministres du Travail et
des affaires sociales réunis au sein du Conseil du 2 juin
1993 crée l' observatoire européen de l'emploi,
qui supervise deux autres instruments le MISEP, datant de 1982
et le SYSDEM, créé en 1989.
Le premier est un système d'information mutuelle sur les
politiques de l'emploi menées dans les Etats-membres, et
le second est un système européen de documentation
sur l'emploi, ayant pour objet la collecte, l'analyse et la diffusion
d'information sur l'évolution prévisible de l'emploi.
Leur mission semble donc très proche de celle du Comité
sur l'emploi, institué par l'article 6. Quels vont être
leurs liens ? Rien n'est précisé. Des chevauchements
de compétences pourraient être à craindre,
ce qui réduirait l'efficacité de leurs missions
respectives.
B. Une modification mineure du Traité de Maastricht
La formule de " niveau élevé d'emploi ",
qui vient d'être introduite à l'article B du Traité
sur l' Union Européenne n'est pas nouvelle, dans les Traités.
En effet, le maintien d'un haut niveau d'emploi figurait déjà
parmi les objectifs du Traité de Rome du 27 mars 1957,
reposant sur l'idée des pères fondateurs, que la
liberté de circulation des personnes devait conduire à
l'apparition d'un marché communautaire du travail, les
demandeurs d'emploi en surnombre dans un Etat étant incités
à se déplacer pour répondre à des
appels d'offres d'un autre Etat-membre.
Ensuite, la modification de l'article 2 du Traité sur
la Communauté Européenne semble mineure. Seule sa
place dans l'énumération des missions de la Communauté
a été touché. Si sa deuxième position
montre l'importance accrue que lui accorde la Communauté
Européenne, cela ne changera pas directement, ni rapidement
la situation.
C. Une frontière floue avec la politique sociale
La CIG, suite à l'arrivée des travaillistes anglais
au pouvoir, a également été le moment où
il a été décidé d'intégrer
sous forme de chapitre social, distinct du titre sur l' emploi,
le protocole social.
Le problème est que ce texte, s' il concerne l'amélioration
des conditions de travail , la protection sociale, le dialogue
social, contient des dispositions relatives à l'emploi.
Il pourra, même, constituer la base juridique des textes
communautaires pour la promotion de l'emploi et pour le développement
des ressources humaines permettant un niveau d'emploi élevé.
Un téléscopage inévitable va alors, avoir
lieu : sur quelle base juridique, tout d'abord se fonder pour
prendre un acte ? d'autant que le protocole social prévoit
que les décisions doivent être prises à l'unanimité
pour le plus important, les contributions financières de
promotion de l'emploi.
Par ailleurs, par souci de simplification du Traité, n'aurait-il
pas mieux fallu, tout regrouper ce qui concerne l'emploi dans
le même chapitre et ne pas laisser des dispositions un peu
partout. On retrouve le terme d'emploi aux articles 2, 118,119,
122, 123, 127, 3, 3A, 102A, 105, 103, c'est-à-dire dans
les titres relatifs à la politique sociale et à
la politique de l'emploi. La demande, entre autres du groupe de
réflexion de M. Westendorp, sur l'introduction d'amendement
au Traité de Maastricht afin de le rendre plus explicite
sur l'objectif de création d'emploi n'a donc pas été
suivie.
D. Un manque de crédit
Toute proposition, relative à l'emploi, est dificile à
mettre en oeuvre, vu le contexte. La tendance est plutôt
orientée vers une réduction des coûts et des
dépenses sociales du fait de la concurrence mondiale.
De ce fait, il s'est avéré que l'introduction de
cet article 5 dans le chapitre sur l'emploi a donné lieu
à d'âpres débats au cours de de la session
ministérielle de la CIG du 4 juin, les Anglais, les Néerlandais
s'étant montrés réticents à toute
idée de nouveaux financements communautaires.
Les actions d'encouragement ne peuvent pas, pour être efficaces,
ne pas être accompagnées d'une subvention, ce qui
signifie encore un alourdissement du budget de l' Union Européenne.
Un compromis a donc été trouvé, des limites
ont été posées : les actions d'encouragement
doivent être limitées dans le temps, elles doivent
s'accompagner de motifs : la Communauté doit expliquer
leur nécessité et ce qu'elle apporte de nouveau,
les actions doivent être chiffrées. L'examen des
actions d'encouragement risque d'être sévère.
Peu d'entre elles risquent d'être retenues. Une autre conséquence
pourrait être la suivante : les Etats-membres, devant la
faiblesse des moyens apportées par la Communauté
Européenne, ne suivront pas les actions. L'article 5 n'aurait
plus aucune efficacité, par un simple manque de crédit.
Il en est de même, en ce qui concerne la résolution,
accompagnant le pacte de stabilité, l' Allemagne a obtenu
que soit précisé dans un protocole additionnel que
les dépenses nécessaires ne pourront se faire que
dans le cadre des fonds existants au niveau communautaire, c'est-à-dire
qu'il n'y aura pas de redéployement des financements existants,
il faudra que le programme cadre exactement avec les objectifs
initiaux du fonds, d'où des projets difficiles à
mettre en oeuvre, puisqu'aucun nouveau fond ne sera créé.
Il a été beaucoup question de faire appel à
la BEI, pour prendre des participations dans de petites PME-PMI,
dont l'activité était centrée sur la haute
technologie. Or la BEI oriente déjà ses actions
en direction des projets, créateurs d'emploi, elle ne pourra
faire plus. Selon Théo Waigel, "la BEI ne modifiera
pas ses statuts et il ne faudra pas compter sur des volumes de
prêt supplémentaire".
L'enthousiasme soulevé par l'ouverture de la CIG au printemps
1996 s'est achevé sur un résultat mitigé.
Désormais, il existe certes une base juridique dans le
Traité, pour une action de la Communauté Européenne
en faveur de l'emploi. Cependant, les négociateurs ne sont
pas parvenus à créer une nouvelle compétence
communautaire, comme certains avaient osé l'espérer...